58
В соответствии с пунктом 1 статьи 7 ФЗ № 116-ФЗ «Об особых
экономических зонах в Российской Федерации» Министерство
экономического развития РФ является федеральным органом в сфере
создания, функционирования и управления особыми экономическими
зонами, и осуществляет:
– регистрацию юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей в качестве резидентов особой экономической зоны;
– ведение реестра резидентов особой экономической зоны;
– выдачу по требованиям резидентов особой экономической зоны или
по запросам заинтересованных лиц выписок из реестра резидентов особой
экономической зоны;
– ежегодную оценку эффективности функционирования особых
экономических зон;
– контроль за исполнением резидентом особой экономической зоны
соглашения об осуществлении промышленно-производственной, технико-
внедренческой, туристско-рекреационной деятельности или деятельности в
портовой особой экономической зоне в порядке, установленном
уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным
органом исполнительной власти;
– функции государственного заказчика по подготовке документации
по планировке территории в границах особой экономической зоны и
созданию инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иных
инфраструктур данной зоны за счет средств федерального бюджета, бюджета
субъекта Российской Федерации, а так же местного бюджетов.
Помимо органов государственного управления и контроля, на
территориях особых экономических зон осуществляют свою деятельность
наблюдательные советы, которые осуществляют свою деятельность в сфере
координации деятельности федеральных и исполнительных органов
государственной власти субъекта Российской Федерации, исполнительно-
распорядительных органов муниципальных образований, а так же
59
хозяйствующих субъектов по развитию особой экономической зоны. Кроме
того, наблюдательный совет осуществляет контроль за выполнением
соглашений о создании особых экономических зон, за содействием в
реализации проектов резидентов особой экономической зоны, и за
рассмотрением и утверждением перспективных планов развития этой зоны.
В состав наблюдательного совета особой экономической зоны входят
представители: федерального органа исполнительной власти,
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации, исполнительно-распорядительного органа муниципального
образования, управляющая компания, и резиденты особой экономической
зоны и представители иных организаций, осуществляющих свою
деятельность в границах особой экономической зоны.
Управляющая компания осуществляет функции:
– обеспечения создания объектов инфраструктуры особой
экономической зоны;
– обеспечения функционирования объектов инфраструктуры особой
экономической зоны;
– привлечения новых резидентов и иных инвесторов в особую
экономическую зону;
– разработки проектов планировки особой экономической зоны и
представляет его на утверждение в уполномоченный орган в соответствии с
законодательством Российской Федерации;
– осуществления иных функций, предусмотренных Федеральным
законом и соглашением об управлении особой экономической зоной.
27 апреля 2006 года было создано АО «Особые экономические зоны»
– ведущая организация, непосредственно осуществляющая строительство
объектов инфраструктуры в особых экономических зонах. Уставный капитал
компании составил 126,843 миллиардов рублей. Тип собственности –
представительства и филиалы.
60
АО «Особые экономические зоны» является управляющей компанией,
в ведении которой находятся 17 действующих и вновь создаваемых особых
экономических зон России.
Единственным акционером АО «ОЭЗ» является государство (форма
собственности – федеральная собственность). С момента принятия
Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской
Федерации» в 2005 году и до 2010 компания действовала как заказчик
строительства инфраструктуры, накопив уникальный для России опыт в этой
сфере.
Согласно законодательству Российской Федерации, уполномоченные
федеральные органы исполнительной власти вправе проводить мероприятия
по контролю в отношении резидентов особых экономических зон.
Государственный контроль в этом случае – это проверка выполнения
юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных
требований, установленных федеральными законами к товарам, работам или
услугам.
Мероприятия по контролю (кроме налогового и таможенного), по
общему правилу проводятся в виде плановой комплексной проверки на
основании распоряжения руководителя соответствующего органа, и
проводится должностным лицом, указанным в приказе на проведение
проверки.
Срок проведения плановой комплексной проверки резидента любой
особой экономической зоны не превышает 2 недели, по результатам которой
составляется акт, с указанием сведений о результатах проверки, о
выявленных нарушениях, об ответственных лицах, сведения об
ознакомлении или об отказе в ознакомлении с актом представителя
юридического лица или индивидуального предпринимателя.
В пакет документов комплексной проверки резидента входит:
– акт об отборе образцов продукции, и обследовании объектов
окружающей среды;
61
– протоколы проведенных исследований и экспертиз;
– объяснения должностных лиц органов государственного контроля,
ответственных за нарушения лиц;
– другие документы, связанные с результатами проверки.
Если в ходе плановой комплексной проверки выявлены нарушения
законодательства Российской Федерации, должностные лица контрольно-
надзорных органов выдают резиденту особой экономической зоны
предписание об устранении нарушений не позднее 3 дней с момента
составления акта о результатах. При этом органы государственного контроля
могут провести внеочередную (внеплановую) проверку этого резидента по
прошествии двух месяцев с даты выдачи предписания об устранении
нарушений, и в случае не исполнения данного предписания, резидент может
быть лишен статуса резидента в судебном порядке по заявлению
территориальных органов управления особыми экономическими зонами.
Стоит заметить, что внеплановые проверки могут проводиться
органами государственного контроля так же в случаях:
– получения информации от юридических лиц, органов
государственной власти о возникновении аварийных ситуаций, об
изменениях или о нарушениях технологических процессов, а также о выходе
из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно
причинить вред жизни, здоровью людей, окружающей среде;
– обращения граждан, юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов
действиями или бездействиями иных юридических лиц или индивидуальных
предпринимателей, связанные с невыполнением ими обязательных
требований.
Резидент особой экономической зоны при проведении органом
государственного или муниципального контроля проверки имеет право:
– присутствовать при проведении мероприятий по контролю, давать
объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;
62
– получать информацию, предоставление которой предусмотрено
нормативными правовыми актами Российской Федерации;
– знакомиться с результатами мероприятий по контролю и указывать
в актах о своем ознакомлении, согласии или несогласии с ними, а также с
отдельными действиями должностных лиц органов государственного
контроля, органов муниципального контроля;
– обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органов
государственного контроля, органов муниципального контроля в
административном и/или судебном порядке.
Кроме того, следует учитывать, что одним из базовых принципов
государственного контроля является презумпция добросовестности
юридического лица или индивидуального предпринимателя в отношении
которого проходит проверка, согласно третьей статье ФЗ № 294-ФЗ от
26.12.2008 года «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)
и муниципального контроля». Данный принцип означает, что все сомнения
должны толковаться в пользу резидента особой экономической зоны.
Кроме государственного контроля над резидентами особых
экономических зон так же осуществляется налоговый и таможенный
контроль. При двух и более существенных нарушениях соответствующих
законодательств резидент особой экономической зоны может быть лишен
своего статуса. Но, так как закон не раскрывает содержание понятия
«существенные нарушения» и оно является оценочным, то степень
значимости допущенных нарушений должна оцениваться судом при
рассмотрении каждого конкретного дела.
3.4 Результативность использования особых экономических зон в
Российской Федерации
Не смотря на все созданные благоприятные условия для эффективного
хозяйствования особых экономических зон в Российской Федерации, на
сегодняшний день из всех запланированных зон функционирует только
63
половина, и даже работа этой половины либо неэффективна, либо условно
эффективна.
Особые экономические зоны в Российской Федерации, судя по их
уровню результативности, не могут решать задачи территориального
развития своего региона, и, как следствие, развития страны в целом. К
сожалению, особые экономические зоны не в состоянии выполнять функции
центров позитивного экономического роста. Это проблемы и низкая
рентабельность особых экономических зон в Российской Федерации связаны
со многими причинами.
Во-первых, для каждой особой экономической зоны выделена
огромная территория, которой из-за своей масштабности крайне тяжело
оперативно управлять и тщательно контролировать, помимо всего прочего,
такие территории требуют серьезных капиталовложений для их
инфраструктурного обустройства, которых государство не в состоянии
предоставить. Площадь некоторых зон колеблется от 100 до 3,5 тысяч гектар,
при том, что некоторые особые экономические зоны своей площадью
занимают целую область или край. Ни для кого не будет секретом, что чем
больше территория – тем тяжелее поддерживать ее существование и
постоянный контроль.
Во-вторых, в Российской Федерации не налажен высокий уровень
контроля за особыми экономическими зонами. Попытки создания огромных
территорий особых экономических зон не увенчались успехом из-за того, что
преимущественной целью создания этих зон было желание получить
иностранные или федеральные инвестиции, а не добиться интересов
конкретного региона.
В-третьих, существует реальная проблема зонирования особых
экономических зон, и на ее решение негативно влияет отсутствие
полноценного и согласованного законодательства о зонировании территорий
особых экономических зон в Российской Федерации. Одним из действенных
решений данной проблемы может стать опыт создания профильных
64
комиссий, которые проводили бы оценочную и аналитическую работу всех
целевых показателей, плюсов и минусов создания той или иной зоны,
группировали отчеты и предоставляли их Правительству РФ на рассмотрение
и принятие окончательного решения по поводу присвоения территории
статуса особой экономической зоны.
В-четвертых, это проблема привлечения резидентов и инвестиций в
развитие и функционирование особых экономических зон. В марте 2014 года
на официальном сайте Счетной Палаты Российской Федерации был
опубликован отчет о результатах контрольного мероприятия «Аудит
эффективности использования государственных средств, направленных на
создание и развитие особых экономических зон» [18]. Исходя из данного
документа видно, что за семь лет (2006–2013 года) государство вложило в
развитие особых экономических зон порядка 112 миллиардов рублей, в то
время как фактически к началу 2014 года управляющими компаниями были
произведены работы на сумму 52 миллиарда рублей, согласно данному
отчету это лишь малая доля (26 %) от ожидаемой к 2017 году стоимости.
Для решения данной проблемы федеральными органами власти
планируется передать управление особыми экономическими зонами из рук
АО «ОЭЗ» в руки самих регионов, при этом за федеральным уровнем
остается право одобрять или отклонять открытие новых зон. Данное
перераспределение повлечет за собой ряд ещё более неблагоприятных
последствий: это и увеличение регионального разделения в рамках
управления особыми экономическими зонами, и неконкурентоспособность
кризисных регионов в борьбе за создание на их территории особых
экономических зон, а так же утечка кадров и упадок оставшихся там
предприятий, что идет в разрез с главными целями создания и
функционирования особых экономических зон в Российской Федерации.
В-пятых, следует отметить, что на каждый вложенный бюджетный
рубль в особую экономическую зону, приходится всего 74 инвестиционных
копейки, что для успешного развития этих зон – это крайне низкие
65
показатели, не смотря даже на предоставленные внешнеторговые (особый
таможенный режим, упрощенный порядок осуществления внешнеторговых
операций), налоговые (изменение порядка исчисления налоговой базы,
понижение уровня налоговых ставок по отдельным видам налогов или
полное освобождение от налогообложения), финансовые (различные формы
государственных субсидий) и административные (упрощение процедур
регистрации предприятий и лицензирования) льготы для резидентов этих
зон.
Как сообщил пресс-секретарь главы Российской Федерации Дмитрий
Песков: «Действительно, институт крайне неэффективный оказался, по
крайней мере, он неэффективно себя проявил в нашей стране. Очень дорого,
с очень малой отдачей, с нулевым КПД», – отвечая на вопрос, действительно
ли было дано поручение президента о прекращении создания новых
экономических зон и прекращении работы уже существующих [19].
В начале июня 2016 года президент России В.В. Путин поручил
правительству разработать единую стратегию функционирования особых
экономических зон. По данным Минэкономики, с 2006 по 2015 год в особые
экономические зоны России пришло более 400 инвесторов, из них около 80 –
из 29 стран. Однако, в апрельском отчете 2016 года Счетная палата
Российской Федерации заявила о необходимости доработать механизм
создания, развития и управления особыми экономическими зонами, включая
требования к целесообразности создания, доходности, рентабельности и
срокам окупаемости.
Одной из насущных проблем в деятельности особых экономических
зон является тот факт, что ответственная за создание этих зон в Российской
Федерации АО «ОЭЗ» осаждает бюджетные средства, выделяемые на
создание таких зон, на банковских счетах для получения собственной
прибыли. Для решения этой ситуации, в ноябре 2016 года В.В. Путин
пообещал лично проверить информацию о том, что выделяемые из бюджета
66
средства на развитие особых экономических зон оседают на банковских
депозитах [20].
В ходе проверки обнаружены неэффективные управленческие
решения распределения бюджетных средств, выделенные на цели создания
отдельных особых экономических зон, значительно превышавших реальные
потребности. На 1 января 2016 г. объем неиспользованных управляющими
компаниями средств федерального бюджета составил 24,8 млрд. руб. Из них
наибольшие остатки сформированы на счетах акционерных обществах
«Курорты Северного Кавказа» – 7,8 миллиардов рублей, «Особая
экономическая зона «Иннополис» – 5,2 миллиардов рублей, «Особые
экономические зоны» – 3,5 миллиардов рублей. Как показала проверка,
управляющие компании активно вели финансовую деятельность по
размещению временно свободных денежных средств и в период с 2006 по
2015 гг. получили совокупный процентный доход в сумме 29,3 миллиардов
рублей.
На коллегии Счетной палаты Российской Федерации под
председательством Татьяны Голиковой в 2016 году было отмечено, что
десятилетний опыт существования особых экономических зон показывает,
что они так и не стали действенным инструментом поддержки национальной
экономики. «Процесс создания и управления особыми экономическими
зонами характеризуется формализмом, безответственностью и
безнаказанностью, отсутствием исполнительной дисциплины и спроса за
принятые решения и их последствия. Реальный экономический эффект от
особых экономических зон не достигнут», - заявил аудитор Сергей Агапцов
[21]. Подготовка плановых документов по созданию и функционированию
особых экономических зон со стороны Министерства экономического
развития России, региональных органов власти и управляющих компаний
осуществлялась некачественно, а сроки их подготовки и утверждения в
отдельных случаях затягивались на годы.
67
Ответственность регионов по выполнению финансовых обязательств
соглашениями о создании особой экономической зоны не предусмотрена.
Так, по состоянию на 1 января 2016 г. обязательства региональных бюджетов
не выполнены ориентировочно на 41,7 % или более чем на 45 миллиардов
рублей.
Неправомерное затягивание сроков строительства привело к
значительному удорожанию работ. При этом стоимость строительства
инфраструктуры особых экономических зон росла как за счет увеличения
стоимости объектов, так и за счет увеличения их количества. Так, стоимость
строительства объектов инфраструктуры, финансируемых из федерального
бюджета, в 2015 г., по сравнению с аналогичным показателем 2013 г.,
увеличилась по особым экономическим зонам промышленно-
производственного типа «Алабуга» в Республике Татарстан на 2,8
миллиардов рублей, «Липецк» в Липецкой области – на 1,1 миллиардов
рублей и по портовой ОЭЗ «Ульяновск» в Ульяновской области – на 7
миллиардов рублей [22].
В связи с малой эффективностью некоторых особых экономических
зон, внутри которых не зарегистрировано ни одного резидента или
действующие резиденты на протяжении нескольких лет не ведут заявленную
деятельность, Министерство экономического развития предложило закрыть
порядка десяти зон.
Сегодня можно утверждать, что создание и функционирование
особых экономических зон на территории России лишь в малой степени
достигло поставленных целей, как на региональном, так и на
общегосударственном уровне.
Для повышения эффективности функционирования особых
экономических зон в Российской Федерации, необходимы постоянные
совершенствования в данной области. Чем стабильнее ситуация в данных
образованиях, тем больше резидентов будут готовы вложить свои деньги в
данные проекты.