13
Рисунок 1.2 – Виды местных бюджетов [12]
Местные бюджеты разрабатываются и утверждаются
представительными органами местного самоуправления либо в порядке,
установленном уставами муниципальных образований. Местный бюджет
формируется на основании Бюджетного кодекса РФ и федерального закона
№145-ФЗ от 31.07.1998 г.
При составлении разноуровневых бюджетов соблюдается принцип
единой системы бюджетной классификации и группирования доходов и
расходов, что позволяет проводить глубокий анализ направлений
использования средств и источников их формирования.
Также, рассматривая структуру бюджетного устройства, можно
отметить, что государственный бюджет является стержнем бюджетной
системы. Он определяет экономический потенциал и приоритеты страны, ее
роль и формы реализации закрепленных за ней функций.
Итак, бюджетное устройство – это важное и многогранное динамическое
явление, которое требует постоянного изучения и совершенствования в
соответствии с требованиями экономического, социального,
демографического, политического, экологического состояния страны и
соответствующих целей и задач государства на современном этапе развития
общества. Количество уровней бюджетов определяется бюджетным
устройством каждого государства.
Местные
бюджеты
бюджеты муниципальных районов;
бюджеты городских округов;
бюджеты городских округов с внутригородским делением;
бюджеты внутригородских муниципальных образований городов
федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя;
бюджеты городских и сельских поселений;
бюджеты внутригородских районов.
14
Также следует акцентировать внимание на том, что бюджетное
устройство не может быть определено отдельно от бюджетной системы.
Бюджетная система – это совокупность самостоятельных,
обособленных, взаимосвязанных между собой звеньев, в рамках которых
функционируют бюджетные отношения. Государство использует бюджетную
систему для осуществления территориального, внутреннего и межотраслевого
распределения и перераспределения ВВП с целью совершенствование
структуры общественного производства и обеспечения социальных гарантий
населению.
Экономической основой бюджетной системы является хозяйственный
комплекс страны, правовой основой– Бюджетный кодекс и другие
законодательные акты. Ресурсы общественного сектора находятся в
распоряжении как центральных, так и территориальных органов. Для
осуществления своих полномочий каждый из них имеет собственный бюджет.
Государственный бюджет – это часть финансовой системы, и бюджет
также является системой. Как «система» он основан на определенных
связанных общих предположениях, известных как бюджетные принципы. Эти
принципы не являются отдельными концепциями, но, с одной стороны, они
вытекают из фактического построения и функционирования бюджета, а с
другой стороны, они также являются некоторыми руководящими принципами,
в соответствии с которыми бюджет должен строиться и функционировать.
Учет их при построении бюджета и наблюдение за его функционированием
означает улучшение его построения и более эффективное, т.е. более
соответствующее целям, функционирование.
Бюджетные правила связаны с бюджетной системой, но это не значит,
что они жесткие, неизменные каноны. Как и сам бюджет, так и характер
принципов, на которых он основан, зависит от конкретной социально-
экономической и политической системы. Основы этой системы, как правило,
включены Конституционном акте государства. Конституция является
источником общих принципов, на которых основывается бюджетная система.
15
Основные принципы организации бюджетной системы установлены
Конституцией. Одним из основных принципов является определение
государственного строя. Конституция, однако, не является сборником
подробных положений бюджетного закона, и она не несет в себе принципы
бюджетной системы.
Принципы бюджетного устройства являются важным элементом
бюджетной системы, определяющие ее системные характерные признаки. В
целом возможные два ключевых подхода к организации бюджетной системы
– принципиальное установки или единства всех бюджетов, или автономности
каждого из них. Несмотря на важность этих подходов, они обычно
превращаются в основные принципы построения бюджетных систем в
международной практике. Бюджетный Кодекс РФ определяет основные
принципы бюджетного устройства страны. Существует девять таких
принципов, как показано на рисунке 1.3. Реализация бюджетной системы
должна строго соблюдать эти принципы, установленные в Бюджетном кодексе
РФ, что поможет повысить эффективность всей бюджетной системы.
Рисунок 1.3 – Основные принципы бюджетного устройства Российской
Федерации [20]
ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Единства бюджетной системы
Разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы
Самостоятельности бюджетов
Полнота отражения доходов и расходов
Сбалансированности бюджета
Эффективности и экономичности
Гласности
Достоверности
Адресности и целевого характера
16
Принцип единства бюджетного устройства означает, что существует
только один документ для всех государственных доходов и расходов (один
законодательный акт, называемый бюджетом).
В рамках названного принципа единства устройства бюджета
проводится различие между формальным и материальным единством. Следует
пояснить сказанное. Формальное единство достигается за счет создания
общего государственного бюджета, включая бюджет центральных и местных
органов власти, который должен обеспечивать лучший контроль и большую
прозрачность бюджетных расходов. Материальное единство, с другой
стороны, означает, что доходы, составляющие бюджетный фонд,
предназначены для общего пользования, то есть они не связаны заранее с
конкретными целями, финансируемыми из бюджета.
Принцип единства, на котором основан бюджет, включает как
экономические, так и политические элементы. По обеим этим причинам
другие бюджетные принципы тесно связаны с этим принципом.
Принцип разграничения расходов и доходов Можно сказать, что в
данном принципе просматривается правило односторонней бюджетной
директивы, то есть бюджет обязателен только со стороны расходов, а доходы
– это только прогнозы.
Принцип самостоятельности бюджетов, помимо того, что отражено
схематически (см. рис. 1.3), также предусматривает, что участники
бюджетного процесса на всех уровнях должны соблюдать законодательство и
не превышать свои полномочия, а также принимать во внимание то, что
государственный бюджет и бюджеты субъектов РФ, а также единиц местного
самоуправления должны быть приняты до начала бюджетного года. К концу
3-го квартала должен быть представлен проект закона о бюджете или
предварительный бюджет.
Принцип полноты отражения доходов и расходов предусматривает
упорядочение доходов и расходов, а также расходов и доходов в соответствии
с бюджетной классификацией. Полнота отражения должна обеспечивать
17
надлежащее планирование и легкую оценку правительством и
общественностью; это достигается за счет классификации доходов и расходов
(разделы, подразделы).
Принцип сбалансированности бюджетирования предусматривает, что
государственные доходы должны равняться расходам. По сути – это
стремление к тому, чтобы доход был равен расходам, что на практике никогда
не достигается (всегда есть профицит или дефицит бюджета), и в любом
случае идеальный баланс доходов и расходов – это ситуация чрезвычайно
редкая. При реализации принципа сбалансированности и равновесия бюджета
следует обратиться к постулату о том, что образовавшийся профицит
бюджета, должен служить для покрытия дефицита во время рецессии; это
правило называется золотым бюджетным правилом.
Принцип эффективности бюджета предусматривает экономичность его
использования, при этом государственный бюджет является основой для
ведения экономики только в период финансового года, который совпадает с
календарным годом. При построении бюджета следует стремиться к
экономии, эффективности, гибкости и т.д.
Принцип гласности предусматривает, что должно быть обеспечено
ознакомление с бюджетом, его содержанием, способами его принятия и
контроля над ним. На практике это означает представление доходов и
расходов представительным органам, различным органам и общественным
организациям. Открытость принятия бюджета устанавливается
непосредственно в общих положениях Конституции и других актах. Принцип
предусматривает открытые обсуждения бюджетного производство на стадии
его подготовки и исполнения.
Принцип достоверности основан на максимальной точности при
планировании доходов и расходов бюджета. Бюджет должен быть
представлен наиболее разборчивым и понятным для всех пользователей этого
документа. Федеральный бюджет включает бюджеты субъектов РФ и местные
18
бюджеты, поэтому открытость бюджетного производства косвенно
распространяется и на второй и последний уровень бюджетного устройства.
Принцип адресности и целевого характера предусматривает, что
расходование средств бюджета может осуществляться только в соответствии
с обозначенными конкретными целями.
Бюджет является одним из основных инструментов управления
экономикой страны и осуществления государственной власти, поэтому общий
принцип гласности в деятельности органов (в частности, государственных
органов и управления) должен реализовываться в его объеме и стать одним из
основных бюджетных принципов, обеспечивающий прозрачность бюджета.
Только прозрачность бюджета, распространяющаяся также на отчеты по
исполнению бюджета, может обеспечить достаточную основу для
эффективного бюджетного контроля, особенно социального контроля со
стороны широких слоев населения.
Понятие принципов можно рассматривать как в директивном, так и в
описательном смысле. Принципы в директивном смысле – это правила
фундаментального характера, рассматриваемые как руководящие принципы,
указывающие на конкретную процедуру, описывающие, как она
осуществляется. Принципы в описательном смысле расшифровываются из
правовых положений.
Принципы бюджетного устройства сформулированы как постулаты,
которые должны обеспечивать оптимальное выполнение функций бюджета в
процессах организации и функционирования бюджетной экономики –
бюджетные принципы.
Следует отметить, что четко сформулированные принципы построения
бюджетного устройства дают возможность однозначно воспринимать
положения законодательства и определять эффективность функционирования
бюджетной системы в целом.
Учитывая, что бюджет является финансовым планом, то его
вертикальная структура (по уровням органов власти и управления)
19
соответствует структуре бюджетного устройства. Поэтому, при определении
основных принципов формирования бюджетного устройства значительное
внимание следует уделять анализу формирования и выполнения
государственного бюджета, что значительно поможет решить ряд
существующих экономических и социальных проблем и противоречий.
1.2 Нормативно-правовые основы формирования бюджетов
муниципальных образований
Институт местных бюджетов в контексте реализации государственной
политики требует надлежащего нормативно-правового обеспечения,
лишенного дихотомии и правовых коллизий. Соответственно, одной из
основных задач государства в современных условиях становится оптимизация
законотворческого процесса, направленная на усиление ответственности за
несоблюдение законодательства и согласованности между принятыми и
действующими кодексами, законами, постановлениями. Ведь от унификации
действующей законодательной базы зависит сбалансированность местных
бюджетов и уровень эффективности бюджетного влияния на социально-
экономические процессы.
Нормативно-правовые акты определяют правила, которые регулируют
финансовые взаимоотношения, связанные с составлением, утверждением и
исполнением местных бюджетов, а также контролем за их выполнением.
В настоящее время вопросы местного бюджета регулируются
следующими основными нормативно-правовыми актами:
1) Основной закон: Конституция Российской Федерации;
2) Кодексы: Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый
кодекс Российской Федерации;
3) Законы: Федеральный Закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995г. №
154- ФЗ (с изменениями); Закон субъекта Российской Федерации «О
20
бюджетной системе субъекта РФ на соответствующий финансовый год» №385
ФЗ от 8.12.2020 г. и другие ФЗ и принимаемые в соответствии с ними иные
нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти:
указы и распоряжения Президента Российской Федерации,
4) постановления и распоряжения Правительства Российской
Федерации;
5) уставы муниципальных образований, принятые на сходах граждан и
местных референдумах решения;
6) нормативные правовые акты организации.
Все указанные законодательные акты устанавливают общие принципы
организации местного самоуправления в Российской Федерации, включая
правовые, территориальные, организационные и экономические аспекты, а
также определяют государственные гарантии его реализации. Основным
источником права является Конституция Российской Федерации, которая
содержит основные положения о местном самоуправлении. Согласно статье
130 Конституции, местное самоуправление в Российской Федерации
обеспечивает жителей возможность самостоятельно принимать решения по
вопросам местного значения, а также управлять и распоряжаться
муниципальной собственностью. Конституцией установлено, что органы
местного самоуправления имеют право самостоятельно управлять
муниципальной собственностью, устанавливать местные налоги и сборы [1].
Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает определение
доходов местных бюджетов, способы их образования, утверждает налоговые
и неналоговые поступления в местные бюджеты, а также основы управления
доходами местных бюджетов. Доходы местного бюджета представляют собой
финансовые средства, которые поступают в распоряжение организации
безвозмездно и безвозвратно [3].
Другими словами, Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» является
следующим источником нормативно-правовой базы для формирования
21
доходов местных бюджетов. Этот закон определяет полномочия федеральных
и региональных органов власти в области местного самоуправления, а также
права граждан на участие в этом процессе. Бюджетный кодекс также
регулирует полномочия органов по формированию доходов местных
бюджетов.
Полномочия представительных организации иллюстрирует рис. 1.4.
Рисунок 1.4 – Полномочия представительных организации по
формированию доходов (статья 18 БК РФ) [19]
Один из источников формирования доходов местных бюджетов - это
законодательство субъекта Российской Федерации о бюджетной системе на
текущий год, который определяет доходы, расходы, источники
финансирования дефицита, налоговые ставки и прочее. Дементьева О.А.
отмечает, что законодательное регулирование бюджетных основ местного
самоуправления в России прошло через несколько этапов: с 1991 по 2003 год,
с 2003 по 2007 год, с 2007 по 2021 год и с 2021 года по настоящее
время[20,С.224].
В 2021 году в Федеральный закон № 131-ФЗ были внесены
Федеральным законом от 23.06.2021 № 165-ФЗ изменения [9], которые
ознаменовали новый этап в развитии местного самоуправления в Российской
Полномочия представительных органов местного
самоуправления по формированию доходов
1) вводят местные налоги и сборы, устанавливают
размеры ставок по ним и предоставляют льготы по
их уплате
2) предоставлять налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по
уплате налогов и иных обязательных платежей в местные
бюджеты
3) определяют порядок предоставления отсрочек и рассрочек по
уплате налогов и иных обязательных платежей в части сумм
федеральных налогов или сборов, региональных налогов или
сборов
22
Федерации. Эти изменения исключили из базового закона общие принципы
формирования и исполнения местных бюджетов, перенося все
соответствующие вопросы в компетенцию Бюджетного кодекса Российской
Федерации. Однако критерии формирования местных бюджетов до сих пор не
были введены в Бюджетный кодекс.
В 2001 году Конгресс местных и региональных властей Европы
рекомендовал установить конкретные принципы бюджетной
самостоятельности местного самоуправления в федеральном
законодательстве. В итоговой декларации Московской международной
Конференции подчеркивается необходимость закрепления принципов
финансовой самостоятельности организации на федеральном и региональном
уровнях в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления.
Однако, по мнению О.А. Дементьевой [18,С.45], внесенные изменения в
законодательство о бюджетных основах местного самоуправления в 2021 году
лишь усугубили проблемы, которые мешали реализации конституционного
принципа бюджетной самостоятельности местного самоуправления с 1993
года.
Таким образом, по итогу данного параграфа сделаны основные выводы.
Исходя из указанного перечня нормативно-правового обеспечения
формирования и исполнения местных бюджетов, можно сделать вывод, что в
современных условиях государство в целом сформировала надлежащую
законодательную базу. Представленные законодательные акты не
характеризуется противоречивостью, дискуссионностью и несоответствием.
Соответственно, можно сделать вывод, что разработанное бюджетное
законодательство Российской Федерации базируется на принципах:
соответствия Конституции РВ;
верховенства закона;
надлежащей правовой процедуры его принятия и действия;
единых принципов регулирования бюджетных правоотношений;
установления бюджетных полномочий;