23
контроля за его соблюдением;
ответственности за его нарушение.
Это позволяет локализовать проблемы и «узкие места», устранить
присутствуют недостатки, и позволяет обеспечить решение задач, связанных
с мобилизацией доходов местных бюджетов в соответствии с финансовыми
возможностями общества. Между тем, местные образования не наделены
полной самостоятельности при формировании местного бюджета.
1.3 Местные бюджеты: формирование, использование и общие
подходы к совершенствованию
Чтобы обозначить особенности формирования доходов и расходов,
следует раскрыть сущность бюджета и местного бюджета, в частности.
Термин «бюджет» неоднозначен, и в литературе предлагаются
различные варианты его определения. Появляющиеся определения в первую
очередь обусловлены взглядами, преобладающими в определенный период о
роли и значении государственного бюджета.
Термин «бюджет» происходит от латинского слова «булга», что
означает сумка, корзина для сбора доходов. Этот термин был принят в
английском словаре, а затем во многих других странах. Известный теоретик
бюджета Рене Штурм определил бюджет как один из первых. В своей работе
«Le budget» он установил принципы бюджетной экономии. Он поддержал
термин, который будет иметь две отдельные составляющие для определения
бюджета:
1) это прогнозируемые годовые доходы и расходы;
2) форма для утверждения, предоставляемого правительству.
Следует отметить, что российскими учеными в прошлом веке
государственный бюджет определялся по-разному, но в основном трактовки
сводились к тому, что бюджет – это основной финансовый план для
накопления средств и их распределения для выполнения задач
24
народнохозяйственных планов и обеспечения выполнения государственных
функций.
Согласно точке зрения А.М. Литовченко, бюджет советскими учеными
трактовался как форма регулярного числового отчета, составленного с
рациональной точки зрения, на основе разбитых и упорядоченных оценок
доходов и расходов, которые сформированы таким образом, чтобы сохранялся
принцип равновесия [16].
Бюджетные определения, сформулированные в российской науке
прошлого столетия, основывались на централизованных методах управления
государством. Бюджет определялся как финансовый план, принимаемый
представительными органами, устанавливающий обязательные задачи в
области сбора и распределения централизованных денежных ресурсов
государства, предназначенных для финансирования государственных нужд
безвозвратным методом, в соответствии с принципами
народнохозяйственного исполнения планов.
Таблица 1.2
Обобщение подходов авторов в трактовке дефиниции «бюджет»
Автор
Определение
М.П. Афанасьев
Бюджет как финансовый план, принятый на период финансового
года в форме бюджетного акта, содержащий планируемые доходы из
установленных законом источников доходов, и видов
государственных расходов, разработанный в даты и на условиях,
указанных в законодательстве и осуществляемых в соответствии с
ним
В.А. Парыгиной
Бюджет – это баланс государственных потребностей и доходов
Т. П. Николаева
Бюджет - предвидение (планирование) расходов и связанных с ними
доходов на определенный период времени, которые расходуются и
собираются с согласия парламентских органов
П.И. Шуляк
Бюджет – это акт, посредством которого распределяются и
утверждаются годовые доходы и расходы государственных или
других служб, подпадающих под те же правила
Е.В. Пономаренко
Бюджет как открытую, публично объявленную оценку и сравнение
финансовых расходов и ожидаемых доходов, предназначенную в
короткий период времени, обычно в течение года, чтобы обеспечить
государственного управление государственными финансами
25
Широко разработанное определение бюджета было сформулировано
Е.В.Охотским, согласно которому бюджет «представляет собой подробный
перечень расходов и доходов государства, прогнозируемых на будущий,
строго определенный период, включенный в соотношение, выраженное в
равновесии и утвержденный как обязательный предел деятельности
исполнительной власти назначенной конституционной законодательной
властью.
Для А.П. Балакиной государственный бюджет – это утвержденная
высшим органом государственной власти ведомость государственных
расходов, предусмотренных на определенный период, и доходов, которые
используются для их покрытия [16].
Несколько иначе определил бюджет Г. Б. Поляк, согласно которому он
основной государственный планом по накоплению средств, необходимых
государству для выполнения своих функций, и финансирования из этих
фондов – в соответствии с народнохозяйственным планом – государственных
задач в области национальной экономики, социальных услуг и культуры,
национальной обороны, безопасности, правосудия и управления с целью
удовлетворения постоянно растущих материальных и культурных
потребностей общества в целом.
Бабич А.М. и Павлова Л.Н. по-другому определяют бюджет, которые
понимают его как финансовый план, охватывающий доходы и расходы
государства как субъекта власти, принятый на календарный год в форме акта,
чтобы обеспечивает реализацию принятой правительством социально-
экономической политики государства [14, С.108].
Определение Ю.А. Крохиной подробно определяет структуру бюджета.
По ее словам, госбюджет – это финансовый план, то есть нормативный акт,
определяющий финансовые ресурсы для выполнения государственных задач
в определенный период. Он разрабатывается и осуществляется органами
управления и исполнительной власти, а также принимается и утверждается
26
органами государственной власти и включает в соответствующем порядке
расходы и доходы бюджетной экономики данного государства.
В определении Циммерман Х. бюджет упоминается как план сбора и
расходования государственных средств безвозвратным и централизованным
образом, в соответствии со всей совокупностью экономических и социальных
планов, плана, одобренного высшим государственным органом на годовой
период [15].
Сделано обобщение по итогам исследования понятия «бюджет». Автор
соглашается с точкой зрения М.П. Афанасьева, так как он дает наиболее
полное трактование данной дефиниции.
Концепция местного бюджета также может быть определена в
соответствии с тем, на что делается наибольшее внимание. Бюджет
муниципального образования, так же как и государственный бюджет,
представляет собой годовой финансовый план, охватывающий
государственные доходы и расходы муниципального образования, который
имеет собственный (местный) бюджет.
Выступая основополагающим структурным элементом финансовой
системы и совокупностью денежных отношений муниципального
образования, местный бюджет выражает концентрацию социальных,
экономических и организационных направлений развития муниципального
образования. Местный бюджет призван перераспределять валовой
муниципальный продукт.
Основные предназначения местных бюджетов:
1) осуществлять формирование фондов денежных средств для
финансового обеспечения деятельности организации;
2) распределять сформированные фонды для финансирования
экономики и социальной сферы на территории муниципального образования;
3) контролировать экономические процессы, протекающие в
структурных звеньях муниципального хозяйства через формирование и
использование фонда денежных средств.
27
Местным бюджетам отводится ведущее место в системе общественных
финансов, поскольку они являются основой функционирования местного
самоуправления и гарантируют финансирование сфер, которые затрагивают
интересы широких слоев населения: социальная защита, образование,
культура, жилищно-коммунального хозяйства.
Местный бюджет является формой образования и расходования
денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и
функций местного самоуправления.
Местный бюджет представляет собой материальную форму доходов и
расходов, а также организационно-правовую форму, которая обеспечивает
финансовую поддержку задач и функций организации через разработку и
утверждение муниципальных правовых актов представительными органами
муниципальных образований.
Кроме того, с помощью имеющихся фондов денежных средств местные
власти призваны решать проблемы определенных административно-
территориальных единиц, обеспечивать социально-экономического развития
территорий, стимулировать оживление предпринимательской деятельности, в
результате должно стать основой улучшения уровня жизни населения.
Однако независимо от того, к какому муниципальному образованию
относиться бюджет, у местного бюджета есть несколько общих черт, потому
что: во-первых, представляет собой отчет об ожидаемых доходах и расходах
муниципального образования; во-вторых, принимается в форме акта или
бюджетного решения сроком на один календарный год; в-третьих,
соответствует определенным бюджетным правилам; в-четвертых, выполняет
функции перераспределения, сигнализации и контроля.
Формирование местного бюджета происходит посредством
формирования его доходов и расходов. Доходы местных бюджетов также, как
и доходы других уровней бюджетов, формируются за счёт бюджетных
инвестиций, налоговых и неналоговых доходов (см. рис. 1.5). Бюджетные
инвестиции привлекаются из государственной казны для реализации важных
28
проектов. Однако налоговые поступления являются одним из главных
бюджетообразующих поступлений местных бюджетов, но и использования
межбюджетных трансфертов является неизбежным.
Рисунок 1.5– Схема элементов формирования дохода бюджета
территории, как источника его расходов
Доходы местных бюджетов поступают в постоянное пользование
организации на безвозвратной основе и являются основой их финансовой
независимости, обеспечивают стабильность бюджета и финансирования
расходов. Так, с одной стороны, доход местного бюджета является активной
формой аккумуляции определенной части финансовых ресурсов, находящихся
в распоряжении местных органов самоуправления, то есть доходы становятся
неотъемлемым элементом местных финансов, а с другой – они являются
основным компонентом общей бюджетной системы государства, образуя
систему финансовых отношений, которая формируется между местными и
29
государственными бюджетами, а также в пределах местных бюджетов
[14,С.108].
Кроме того, в местные бюджеты поступают ассигнования, которые
входят в состав неналоговых поступлений, основные виды которых показаны
на рис. 1.6.
Рисунок 1.6 – Основные виды ассигнований в составе неналоговых
доходов местных бюджетов [19]
Помимо налоговых и неналоговых поступлений, ассигнований и других
неналоговых поступлений использование межбюджетных трансфертов
является неизбежным. Использование межбюджетных трансфертов не
свидетельствует о финансовой несостоятельности определенного региона, а
просто является следствием действующей системы формирования местных
бюджетов. Система трансфертов способствует сглаживанию неровностей
между административно-территориальными единицами (неравенство по
горизонтали), обусловленных социально-экономическими особенностями и
возможностями каждого региона.
Расходы местного бюджета – важный фактор, влияющий на ход
экономической ситуации и экономический рост муниципальной территории.
Ассигнования
на финансирование
осуществления отдельных
государственных
полномочий, передаваемых
органам местного
самоуправления;
на финансирование
реализации местными
органами местного
самоуправления
федеральных законов и
законов субъектов
Российской Федерации;
на компенсацию
дополнительных расходов,
возникших в результате
решений, принятых
органами государственной
власти, приводящих к
увеличению бюджетных
расходов или уменьшению
доходов муниципальных
образований
Областной бюджет
Местный бюджет
30
Другими словами: расходы и структура бюджетных расходов отражают роль,
масштабы и направления деятельности муниципального образования.
Полномочия по расходам у местных бюджетов совпадают с
полномочиями федерального бюджета. При планировании расходов местных
бюджетов учитываются объемы расходов по каждой отрасли исходя из общего
ресурса и приоритетности расходов. Расходы местного бюджета напрямую
связаны с планами развития соответствующей муниципальной территории в
экономическом и социальном аспектах. Характерным для местных бюджетов
является структура расходов, представленная на схеме (см. рис. 5). Правовая
природа бюджетных расходов муниципальных образований включает цель их
расходования, виды и, классификацию, что определяется законодательством.
Расходы местного бюджета составляют строгий лимит. Расходы разбиты на
части, разделы (главы) в соответствии с классификацией расходов местного
бюджета. Контроль за исполнением бюджета предусматривает, что, если
выделенные средства бюджету нижестоящего территориального уровня не
израсходованы в установленный срок, субсидирование прекращается, а
выделенные средства подлежат возврату в бюджет, из которого они были
получены.
Основным направлением использования средств местных бюджетов
являются расходы, связанные с обеспечением жизни человека. Более
половины всех расходов местных бюджетов направлены на социально-
культурные мероприятия, такие как жилищно-коммунальное хозяйство,
образование, здравоохранение и другие.
Расходы местных бюджетов отражают выполнение муниципальных
задач, запланированных на данный финансовый год. Чтобы хорошо
спланировать расходы, авторы закона о местном бюджете должны
спрогнозировать, какие доходы получит муниципальное образование. Еще
более сложная задача – распределить запланированные доходы, потому что
планов по расходам много. Должны быть предусмотрены средства на
финансирование основных бюджетных сфер муниципальной территории:
31
образование, здравоохранение, социальная сфера, общественный порядок,
ЖКХ и прочее.
Расходы местных бюджетов должны производиться целенаправленно и
экономично, в соответствии с принципами достижения наилучших
результатов от данных расходов, оптимального выбора методов и средств,
направленных на достижение поставленных целей, таким образом, чтобы
обеспечить своевременное выполнение задач, в сумма и даты, вытекающие из
ранее взятых обязательств.
Доходы и расходы местных бюджетов формируются с учетом
определенного механизма. Механизм формирования финансовых потоков
муниципального бюджета представлен следующим образом. Основы
финансового управления на местном уровне включают в себя нормативные
акты, регулирующие отношения, связанные с управлением муниципальной
собственностью, местными бюджетами и другими финансовыми ресурсами в
интересах населения муниципалитетов и способствующие развитию
территорий. Важными задачами финансового управления являются те,
которые отображены на рисунке 1.7.
Рисунок 1.7 – Задачи финансового управления при формировании
местных бюджетов [16]
– анализ проведения экономических реформ, состояния экономики и
финансов отраслей муниципального хозяйства и разработка
предложений по повышению эффективности их хозяйствования
– реализация стратегических направлений единой государственной
финансовой, бюджетной и налоговой политики
– составление проекта бюджета и отчета об его исполнении за
истекший год
– совершенствование методов финансово-бюджетного
планирования, финансирования и отчетности
32
Финансово-экономическая база местного самоуправления обеспечивает
его хозяйственную самостоятельность и направлена на удовлетворение
потребностей населения муниципальных образований, а также создание
условий для их жизнедеятельности. Развитие и укрепление этой базы также
оказывает влияние на экономическое и финансовое положение страны в
целом.
Таким образом, местный бюджет, включая доходы и расходы,
указанные в законодательстве, является перераспределительным фондом. К
особенностям перераспределения местного бюджета можно отнести прежде
всего:
универсальность финансовых обременений всех хозяйствующих
субъектов для государства;
юридическое принуждение, означающее, что это бремя принято
окончательно и необратимо;
отсутствие эквивалентных льгот от государства для организаций,
осуществляющих отчисления в бюджет.
Органы местного самоуправления отвечают за создание, утверждение,
исполнение и контроль бюджета. Однако они не имеют достаточных
полномочий для управления финансовыми ресурсами при осуществлении
государственных функций. Еще одной проблемой, с которой сталкиваются
местные бюджеты при формировании доходов, является недоимка по налогам
и сборам. Для решения этой проблемы рекомендуется создать
координационную комиссию, включающую представителей администрации,
финансовых и налоговых органов, а также другие заинтересованные
структуры. При предварительном формировании местного бюджета
определяются будущие профициты (или финансовые дефициты). Тогда
появляется возможность определить способы управления ими. Таким образом,
основной задачей при создании местного бюджета является определение
притока и оттока денежных средств и определение моментов их появления в
будущем в плановом периоде, чтобы не было финансовых трудностей,