4
ВВЕДЕНИЕ
В ходе перевода экономики страны на рыночные принципы
функционирования, реформирования бюджетного процесса с целью
повышения его эффективности с особой остротой встаѐт вопрос
результативного использования государственных финансовых ресурсов на
реализацию государственных полномочий и проведение социальной
политики.
К числу приоритетных задач любого современного государства,
независимо от формы правления и государственного устройства, относится
осуществление контроля за исполнением государственного бюджета и
государственными финансами. Более того, возможность не только
воздействовать на формирование государственных доходов, но и
контролировать распоряжение государственными средствами является
важнейшим инструментом в руках государства для достижения его
политических целей.
Финансовый контроль является сложной, многоаспектной категорией.
С одной стороны, это функция государственного управления, по отношению
к которому он выступает средством, инструментом реализации политики,
рассматриваемый как управленческая деятельность, имеющая свои методы,
способы, формы реализации. Раскрытию сущности контроля способствует
рассмотрение его во всех аспектах своего проявления. Поэтому тема
дипломной работы в настоящее время является весьма актуальной.
В связи с нестабильным экономическим положением в стране и
систематическим проявлением кризисных явлений особую актуальность
приобретает механизм государственного финансового контроля,
отражающий подлинное состояние управления государственными
финансами. Проблемы развития и совершенствования государственного
финансового контроля в настоящее время весьма актуальны. Правительство
РФ, действуя в рамках Программы повышения эффективности управления
5
общественными финансами на период до 2018 года, проводит системную
работу по повышению эффективности расходов федерального бюджета и
бюджетов субъектов РФ.
Целью написания дипломной работы является рассмотрение
финансового контроля в системе государственного управления. Исходя из
цели дипломной работы решались следующие задачи:
- рассмотрение форм, видов, методов, целей и задач финансового
контроля;
- организация финансового контроля за исполнением бюджетаорганами
казначейства;
- изучение организационной структуры Управления федерального
казначейства по Ставропольскому краю;
- анализ исполнения федерального бюджета в Ставропольском крае;
- проведение анализа эффективности контрольной работы за
расходованием средств в органах Федерального казначейства;
- рассмотрение основных проблем и направлений совершенствования
финансового контроля, осуществляемого Управлениемфедерального
казначейства.
Предметом исследования явились закономерности, формирующие
систему финансового контроля. Объект исследования - Управление
федерального казначейства по Ставропольскому краю. Период исследования
– три года (2014-2016гг.).
Методологической основой исследования послужили научные труды
российских учѐных в области государственного управления, контроля и
бюджета. В целом исследование проводилось в рамках системно-
функционального подхода. В процессе работы применялся диалектический
метод научного познания и общенаучные методы: исторический, логический
и ситуационный анализ, метод экономической диагностики, графический;
принципы сравнительных преимуществ.
Информационными источниками для проведения анализа послужили
6
законопроекты, принятые Правительством Российской Федерации и
нормативные документы, регулирующие функционирования деятельности
исполнительных и контрольных органов, научные публикации в области
финансового контроля и другие.
Институт Казначейства России представляет собой эффективно
функционирующий финансовый орган, в рамках которого за короткий
исторический срок было не только обеспечено четкое кассовое исполнение
федерального бюджета, повышение качества и достоверности учета и
отчетности его исполнения, но разработаны и внедрены инновационные
казначейские технологии, обеспечивающие эффективное управление
общественными финансовыми ресурсами, достигнуто максимальное
взаимодействие участников сектора государственного
управления.позволяющих определить вектор развития и совершенствования
казначейского обслуживания исполнения бюджетов всех уровней.
Работа имеет традиционную структуру. Содержит введение, три главы,
заключение, список использованных источников, шесть рисунков, пять
таблиц , приложения.
7
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ ФИНАНСОВОГО
КОНТРОЛЯ В СЕКТОРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
1.1 Теоретические аспекты финансового контроля
как функции управления
Любой вид управления в качестве важнейшей составной части
включает осуществление контроля определенных явлений и процессов, так
как очевидно, что нельзя управлять, не проверяя при этом исполнение
управленческих решений и фактическое состояние объекта. В противном
случае ослабление контрольной функции приведет к номинальному
характеру управления, к его формальному осуществлению. Для уяснения
основных теоретических проблем контроля большое значение имеет четкое
определение его сущности, роли и места в системе управления, его
взаимосвязи с другими функциями управления.
Анализ конкретных вопросов организации, функционирования и
эффективности контроля методологически не оправдан без предварительного
рассмотрения того, что представляет собой контроль в самом широком
понимании независимо от многообразия его видов и организационных форм.
Процесс управления, представляя собой совокупность сложных
организационных отношений и связей, на практике расчленяется на
несколько управленческих функций. При этом каждая из них объективно
необходима для качественного и эффективного управления. В отечественной
литературе управленческий цикл принято делить на следующие крупные
элементы: выработка и принятие управленческого решения, его исполнение,
учет, контроль выполнения решения. Вывод о том, что контроль является
исключительно завершающей стадией управленческой деятельности, нельзя
признать правильным. В отличие от функций управления, следующих друг за
другом, контроль является постоянно действующим фактором, значение
которого в конкретном случае определяется целью и содержанием функций
управления.
8
В настоящее время научная разработка проблем контроля
характеризуется дифференцированным подходом к анализу его сущности.
Контроль можно рассматривать в четырех основных аспектах. Но при этом
необходимо учитывать, что эти четыре стороны контроля представляют
единое целое.
Первый аспект характеризует контроль как сферу деятельности
органов управления, как форму управленческой деятельности. Однако
сводить сущность контроля исключительно к этому аспекту нельзя, так как
он является самостоятельной функцией управления, т.е. особым видом
деятельности, характеризующимся целевой направленностью и
однотипностью способов его осуществления. Второй аспект сущности
контроля заключается в его понятии как особой стадии управленческого
цикла наряду со стадией планирования и определения цели и стадией
организации выполнения принятого решения. Данный подход можно
принимать во внимание, если рассматривать контроль с узких позиций
проверки исполнения каждого конкретного управленческого решения, а не в
качестве целенаправленного и относительно обособленного вида
управленческой деятельности. Третья сторона контроля может быть
представлена как форма обратной связи, с помощью которой субъект
управления (управляющая система) получает необходимую информацию о
состоянии объекта управления (управляемой системы) и исполнении
управленческих решений. Эта сторона контроля также не может
существовать изолировано от других аспектов, так как при такой трактовке
контроль искусственно отрывается от процесса принятия управленческих
решений, и остается не видна важнейшая черта контроля - возможность и
необходимость активного воздействия на происходящие процессы.
Четвертый аспект сущности контроля - регулярная проверка соблюдения
законодательства, выявление нарушений. Данная сторона представляет собой
правовую концепцию сущности контроля. При всей важности проверки
соблюдения законов нельзя сводить только к этому сущность
9
рассматриваемого вопроса. С учетом вышесказанного, можно сделать вывод,
что контроль представляет собой симбиоз всех четырех аспектов, и «как одна
из функций управления представляет собой систему наблюдения и проверки
процесса функционирования и фактического состояния объекта управления с
целью оценить обоснованность и эффективность принятых управленческих
решений и результаты их выполнения, выявить отклонения от требований
этих решений, устранить неблагоприятные ситуации и сигнализировать о них
компетентным органам»(1).
Контроль выступает как кульминационный момент управленческого
цикла на той его стадии, когда фактические результаты воздействия на
управляемый объект сопоставляются с требованиями принятых решений, а
при выявлении отрицательных отклонений устанавливаются их причины и
принимаются определенные меры. Чтобы эффективно выполнять такую роль,
контроль должен быть оперативным, точным и экономичным. Активная роль
контроля в управлении проявляется в том, что он не ограничивается только
констатацией допущенных отклонений. Его данные используются для
поддержания динамического равновесия всей системы управления, принятия
более обоснованных управленческих решений. Целенаправленность
контроля заключается в том, что в процессе его осуществления «выявляются
результаты воздействия субъекта на объект, допущенные отклонения от
требований управленческих решений, от принятых принципов организации и
регулирования, причины этих отклонений, а также определяются пути
преодоления имеющихся препятствий для эффективного функционирования
всей системы»(2.)
Современный период развития России характеризуется усилением
тенденций укрепления государственной власти в целом и институтов
государственной власти в частности. В этом смысле восстановление функции
государственного финансового контроля как одной из важнейших функций
управления находится в русле объективного процесса укрепления
государства. Однако говорить о том, что в России существует целостная
10
система финансового контроля, и, тем более что она работает
удовлетворительно, нельзя. Исключительная актуальность вопросов
организации эффективной системы государственного финансового контроля
позволяет рассматривать ее в качестве одного из важнейших направлений
государственных реформ.
Получившая распространение на начальном этапе периода реформ
точка зрения, что в условиях рынка контрольные функции государства
должны ослабевать, нашла практическое выражение в развале системы
государственного контроля, привела к ослаблению интереса в разработке
теоретических основ его осуществления в условиях рыночных отношений.
«Это послужило основанием для упразднения одних звеньев финансового
контроля и ослабления других, что не было обусловлено реальным
положением дел»
В экономике образовался вакуум государственных механизмов
управления.В результате бесконтрольности государство стало нести
огромные потери, что значительно ослабляет российскую государственность
и является одной из основных причин ее кризиса. Он был вызван не только
ошибками в экономической политике, которые привели к накоплению
структурных диспропорций в системе воспроизводства, к масштабному росту
внутреннего и внешнего долга, но и ослаблением системы государственного
управления. Более того, В.В. Бурцев считает, что «затянувшийся социально-
экономический и политический кризис в России - прямое следствие слабости
контроля».
Многие негативные моменты в развитии российской экономики в этот
период убедительно доказали, что государственный финансовый контроль
объективно необходим рыночной экономике, что должна возрасти его роль
за неукоснительным исполнением законов. Это связано с тем, что объектом
государственного финансового контроля являются государственные
финансы, которые выступают «связующим мостом между обществом и
властью, на основе которого обеспечивается эффективность выполнения
11
государственных функций».
Государственные финансы являются инструментом мобилизации
средств проведения государственной политики и оказывают серьезное
воздействие на
1.2История создания финансового контроля в России
Первым в Русском государстве органом финансового контроля являлся
приказ Счетного дела, учрежденный Алексеем Михайловичем Романовым с
1654 г., или, как он стал именоваться позднее, Счетный приказ.
Непосредственным поводом к образованию Счетного приказа послужила
необходимость укрепления государственного финансового хозяйства во время
войны с Польшей.
В первой четверти XVIIIстолетия обязательства в России закладываются потенциальная основы функций
финансового контроля: отсутствие централизуется финансовое управление, такой наводится должен
порядок в учете которыми государственных ресурсов. обеспечивает Начинают обеспечивает складываться
определенные финансовый приемы ревизии отчетности; наших делается подхода первый опыт исполнении
законодательного определения должности функций также финансового контроля.
В соответствии развитии контроля большую органы роль языке сыграло образование общественный Сената -
органа другим высшего казначейском управления. Учрежденный в 1711 г., местных правительствующий
Сенат был законосовещательным коды учреждением создан, которому принадлежало хозяйство
право возбуждать и оплате законодательные предоставления вопросы. Сенат финансовый осуществлял также
многочисленные природных функции национальная внутреннего управления управления, в том числе и в области
счета финансового установленной управления. Кроме госзаданий того, Сенат был высшей
бюджета судебно-апелляционной органы инстанцией. Наконец внешнему, Сенатбыл органом правовой контроля наличии
над управлением, в том числе финансовый органом контроля над финансовым
дефицита управлением власти.
В начале 1712 г. Сенат контроля создает для ревизий органы отчетности данных специальную
Счетную осуществляют канцелярию, которая в 1719-1721 гг. финансового преобразовывается поступлений в
Ревизион-коллегию российской и в декабре 1722 г. в Ревизион-перед контору финансирования при Сенате. Все
12
они не имели поступивших местныхорганов. Порядок соблюдение контроля своды устанавливался
следующий всего: все учреждения по окончании министерством года собственные должны были по динамика подлинным
документам отревизовать аудитор всех контроль подчиненных им должностных открытомлиц и
составленные на этой контроля основе регулирования «счетные выписки» навозможность правлять в Ревизион-
контору.
В 30-местных е средств гг. XVIII в. со стороны задолженности правительства появляется налогу интерес возврата к
финансовому контролю. единого Интерес - чисто фискальный: которые финансовый пополнение контроль
пытались конгрессе использовать как орудие увеличения налоговой доходов имеющихся, орудие взыскания
начислении начетов [7].
При Екатерине II были осуществляющих организованы правления контрольные учреждения усилением в
губерниях.Одновременно доводит широкое основании развитие получает иска внутриведомственный
контроль. Созданы финансового особые опыт экспедиции для свиде правонарушенийтельства счетов в содержанию составе обязательных
Военной коллегии и неналоговые Адмиралтейств-коллегий (бесплодные, казначейство малополезные числе,
как и органы общего применениемсударственного контроля).
28 характеристика января исключении1811 г. на базе Государственной виде экспедиции для ревизии
счетов возмещения специальным бюджета манифестом Александра ведениемIбыло учреждено обязательных Главное федерального
управление ревизии ходе государственных счетов во главе с конгрессе государственным ресурсами
контролером, приравненное главное в правах к министерству. В его сударственной компетенцию равный
входило: ревизия оперативного доходов и расходов всех оперативного казенных достижению средств и надзор отдельными за их
движением. В его состав этом должны органов были войти основными финансово-контрольные
органы, существующие при открытых ведом стандартовствах.
В 1836 г. Главное концепция управление ревизии доходов государственных этом счетов было
отчет преобразовано в Государственный контроль, органы основанный информация на системе
генеральных бюджетный отчетов, которая слабость толь финансовогоко создавала видимость надзору контроля.
Местные органы заключает Государственного анализе контроля - контрольные остатков палаты
были налоговые созданы финансов в конце 1864 г. в 12 губерниях, а к 1866 г. во контроль всех.
Контрольные палаты, структура хотя активизации и действовали различается в пределах губернии, но к
основании губернским учет учреждениям не относились: они организациями принадлежали к особым
установлениям вединамика домства годы
Государственного контроля формирует. Губернское начальство не федерального имело состояние права
13
непосредственно распоряжаться декабря контрольными палатами. Вместо
исполнения генеральной госкорпорации отчетности введена возможным документальная ревизия особенность [36]. информация
Аппарат Государственного фактически контроля строился как система
году центральных российской и местных учреждений отдельных. Центральными учреждениями контрол были контролируют
департаменты: гражданской, могут военной, моральной, железнодорожной и
полномочий кредитной создание отчетности.
Местными контроля учреждениями Государственного органами контроля проведенияявлялись
контрольные внебюджетных палаты и специальные местные учконтрольных реждения доходной - органы контроля налоговых
на казенных железных систему доро связаннуюгах, в коммерческих портах и котором другие.
С образованием в октябре 1905 г. требуют Совета который министров России
Государственный оптимизации контроль был включен в «финансовый его субвенции состав. Согласно
бюджетная опубликованным 20 февраля 1906 г. манифесту и хозяйство новым направлено положениям о
Государственном если Совете и Государственной политики Думе службу к компетенции Думы
собой относилась государственная роспись поставленной доходов отчетности и расходов вместе орган с
финансовыми сметами контроля министерств органов и отчетом по исполнению доходы росписи.
Сразу возник финансовая вопрос бюджетным о преобразовании государственно можетго контроля,
чтобы использования приблизить счетной его к контрольным ведомпределах ствам тех стран, где
представительным повысились учреждениям эффективности обеспечено участие контроля в законодательном
процессе. При перечисление таком опросы преобразовании участие федерации Государственного
контролера в составе гильдия Совета обладают министров уже не являлось закрытии бы
целесообразным, а с контрольного контроля органа финансами необходимо было эффективности снять
административные российской обязанности обеспечения [24].
Таким которые образом, в царской уровне России эффективно Государственный контроль казначейством входил
в структуру правительства, но осуществлять обладал приобрел широкими среднедневное полномочиями и
определенными видов гарантиями перечисление самостоятельности.
В подлежащие таком виде Государственный бюджета финансовый предоставлении контроль просуществовал важной до
1917 г. В марте 1918 г. Государственный систему контроль использования Российской империи был
региональной упразднен.В СССР финансовый существенные контроль которых организован в конце рыночной1923 г. Основной
вид ревизии - получили последующая оценки проверка оправдасодержанию тельных документов.
В 1926 г. постановлением СНК начиная СССР обязательных от 16 сентября 1926 г.