11
государственного планирования. Сегодня многие города и более мелкие
муниципальные образования осознали необходимость не только
краткосрочногоно и долгосрочного, и в перспективе стратегического
планирования.
Ряд городов уже разработали стратегические планы своего развития, в
других городах эта работа только начинается, третьи – ещё не начали вести
работу в этом направлении, ограничившись формированием общей
концепции. Реализация стратегических планов развития городов сегодня не
столько определяется потребностью в теоретическом изучении, но и является
реальной необходимостью.
Если не будет реализовано планирование, то как следствие часть
муниципальной и социальной инфраструктуры на которой основывают свою
деятельность органы местного самоуправления придет в упадок, часть
больниц закроется, школы, ждущие капитального ремонта останутся без
финансовой поддержки, работающее инфраструктурное жилищно-
коммунальное хозяйство придет в негодность, разрушится дорожная
инфраструктура.
При этом с другой стороны целесообразно на федеральном уровне
скоординировать всю текущую работу по стратегическому планированию
развития городов и муниципальных образований. Это позволит избежать
многих управленческих ошибок, сэкономить дотационные средства,
поступающие из бюджетов различного уровня. Возможным путем решения
этой проблемы могло бы стать создание на федеральном уровне Института
стратегического планирования, деятельность которого была бы направлена на
урегулирование вопросов, связанных с развитием городов.
Теоретические, правовые и организационные идеи объединения
местного самоуправления в процессе формирования гражданского общества
возрождаются на новом этапе становления Российского государства.
Рыночная экономика, многопартийность, децентрализация государственного
управления, демократизация и либерализация общественной жизни - эти и
12
другие предпосылки стали основой для институционализации местного
самоуправления на новом этапе исторического развития России
5
.
Если предположить ситуацию, что не достаточность финансовой базы,
направляемой для развития городов еще значительное время будет
ограничивать и препятствовать органам местной власти эффективно
выполнять возложенные на них задачи, то очевидным станет ситуация, при
которой государство еще достаточно долго будет бедным, а многие регионы
дотационными.
В таких условиях нестабильность финансовой политики в области
реализации стратегического планирования, может быть устранена путем
урегулирования сферы межбюджетных отношений за счет совершенствования
налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации.
В этих целях компетенция местной власти в пределах полномочий в
части управления развитием должна быть полностью определена и уточнена, а
работа структурирована в соответствии с условиями социального и
экономического положения муниципального образования.
Замещение вакантных должностей, при назначении кандидатур в
органы муниципальной власти, должно осуществляться исключительно на
конкурсной основе. При этом порядок кадровой работы при избрании
кандидатур на вакантные должности в органы муниципальной власти, равно
как и процедура регулярной аттестации муниципальных служащих, должна
быть урегулирована и отвечать федеральному законодательству.
Когда нет грамотных и добросовестных управленцев, никакие законы,
насколько правильные они бы не были, ситуацию в области муниципального
управления изменить кардинальным образом не смогут.
Нынешние условия и проблемы привели к необходимости
реформировать правовые рамки массового государственного строительства и
5
Холодов В.А. История становления местного самоуправления в России / В.А. Холодов // Муниципальная
служба: правовые вопросы. — 2013. – № 4. — С. 32.
13
вовлечения населения в территориальное управление и самоорганизацию
жизни на местах.
Граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное
самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципалитетах
в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан
путем участия в местных референдумах, муниципальных выборах,
посредством других форм прямого волеизъявления, а также а также через
выборные и другие органы местного самоуправления
6
.
Иностранные граждане, постоянно или преимущественно
проживающие на территории муниципального образования, имеют право на
осуществление местного самоуправления в соответствии с международными
договорами Российской Федерации и федеральными законами.
Граждане Российской Федерации имеют равные права на
осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через
своих представителей, независимо от пола, расы, национальности, языка,
происхождения, имущественного и служебного положения, отношения к
религии, убеждений, принадлежности к в общественным объединениям, а
также другие обстоятельства.
Равенство прав граждан на осуществление местного самоуправления
означает равенство прав жителей всех муниципальных образований,
образованных на территории Российской Федерации; отсутствие
приоритетных форм местного самоуправления в законодательстве субъекта;
равное участие во всех сферах жизни муниципалитета.
Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть
избранными в органы местного самоуправления.
Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к
муниципальной службе.
6
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от
05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // в Собрании законодательства РФ, 04.08.2014, № 31, ст. 4398
[Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (Дата обращения
02.04.2019).
14
Граждане Российской Федерации имеют право обращаться в органы
местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного
самоуправления обязаны предоставлять каждому возможность ознакомиться с
документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и
свободы человека и гражданина, а также с возможностью получения граждан
и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного
самоуправления, если иное не предусмотрено законом.
Права граждан на осуществление местного самоуправления,
установленные Конституцией Российской Федерации
7
и настоящим
Федеральным законом, могут быть ограничены федеральным законом только
в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного
строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов. других лиц, для
обеспечения национальной обороны и государственной безопасности.
Конституция Российской Федерации не содержит определения
местного самоуправления, она лишь указывает на социальную функцию этого
явления, заключающуюся в необходимости предоставить населению
возможность самостоятельно решать местные проблемы, владеть,
использовать и распоряжаться муниципальной собственностью.
Нормативное определение, ставшее благодаря Федеральному закону от
06.10.2003 № 131-ФЗ (с изменениями от 30.10.2018) «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с
изменениями и дополнениями, вступ. в силу с 11.11.2018 г.) общероссийская
модель понятия «местное самоуправление», сходная по содержанию с
соответствующим теоретическим определением (самоуправление –
управление народа по средствам самого народа). Это редкий случай, когда
эффект законодательной формулы усиливается ее совпадением с традициями
научной интерпретации.
15
В обоих документах подчеркивается активность населения в решении
местных проблем, объем этой деятельности - это круг проблем, охватываемых
понятием «местные проблемы», и уточняется, что население осуществляет
местное самоуправление под свою ответственность, так как, а также тот факт,
что местное самоуправление осуществляется относительно самостоятельно, но
в рамках закона. Независимость выражается в организационной изоляции
своих органов в системе управления обществом и государством
8
.
При реализации прав граждан на осуществление местного
самоуправления, население взаимодействует с властями. Достижение
двустороннего взаимодействия между общественными и властными
структурами требует, прежде всего, наличия различных посреднических
институтов, которые способствуют осуществлению такого взаимодействия
посредством конкретных практик участия
9
.
Анализируя содержание права граждан на местное самоуправление,
можно утверждать, что практически каждое личное, политическое или
социально-экономическое право, отраженное в Конституции Российской
Федерации, реализуется на муниципальном уровне или имеет
«муниципальный компонент» его реализации
10
.
Субъективное право на местное самоуправление представляет собой
сложный комплекс, включающий в себя право местного населения,
фактически на местное самоуправление, права отдельных граждан - членов
этой общины - участвовать в осуществлении местного самоуправления и
право органов местного самоуправления осуществлять местное
самоуправление.
Таким образом, право осуществлять местное самоуправление - это
«право гражданина, предоставленное конституционными нормами и
действующим законодательством, самостоятельно решать вопросы местного
8
Реброва Н.М. Муниципальное право Российской Федерации: учебное пособие / Н.М. Реброва. -
Новочеркасск: ЮРГТУ, 2011. – С. 72.
9
Реброва Н.М. Муниципальное право Российской Федерации: учебное пособие. - Новочеркасск: ЮРГТУ,
2011. – С. 254.
16
значения с использованием форм участия в общественной деятельности,
предусмотренных законодательством и актами местного самоуправленияв том
числе требование предоставления такого права и возможность его реализации
в рамках муниципального образования»
11
.
Некоторые исследователи считают, что «права на самоуправление как
субъективного права не существует. Местное самоуправление является
обязательным институтом конституционного строя, и его присутствие на
территории всего государства не зависит от воли отдельных лиц, граждан или
их коллективов. Оно устанавливается в системе публичной власти по общему
желанию всех людей и нормативно объективируется в соответствующих
положениях Конституции Российской Федерации.
Напротив, право на местное самоуправление является субъективным
правом, содержание которого не связано с установлением или отменой
местного самоуправления как такового. Игнорирование этого различия может
привести не только к ошибочным теоретическим выводам, но и к усложнению
практики местного самоуправления»
12
.
В контексте развития института местного самоуправления в
Российской Федерации наиболее правильно говорить о содержании
конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления
(Конституция Российской Федерации, 1993 г., ст.130-133).
Местное самоуправление является неотъемлемой частью национальной
системы сдержек и противовесов. При решении вопросов разного уровня
необходим баланс государственных и местных интересов, то есть интересов
каждого отдельного города, района, деревни и т. д.
Федеральные органы государственной власти и органы
государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают
государственные гарантии прав населения на осуществление местного
самоуправления.
11
Шугрина Е.С. Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях / Е.С.
Шугрина // Муниципальное право. - 2012. - № 4. – С. 135–136.
12
Гриценко Е.В. Конституционное право российской Федерации: Программа учебной дисциплины. – СПб.:
СПбГУ, 2005. – С. 17-21.
17
Гарантии местного самоуправления - это совокупность условий и
средств обеспечения реализации и защиты прав населения на местное
самоуправление.
Гарантии прав граждан на местное самоуправление определяются
законодательными и иными актами Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации. Признавая право населения на самоуправление,
государство создает политические, правовые, организационные, финансовые,
экономические и другие условия, чтобы помочь населению в осуществлении
этого права. Например, органы государственной власти Российской
Федерации принимают и реализуют целевые программы развития
муниципальных образований.
Муниципальная деятельность должна осуществляться в интересах
населения. Это обеспечивается различными формами контроля со стороны
населения за органами и должностными лицами местного самоуправления и
их ответственности перед населением
13
.
Формы контроля, а также порядок и условия ответственности органов
местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед
населением определяются уставами муниципалитетов. Ответственность перед
населением возникает в результате потери общественного доверия.
Муниципальную правовую основу местного самоуправления
составляют общепризнанные принципы и нормы международного права,
международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской
Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный
закон, иные федеральные законы, изданные в соответствии с ними другие
нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения
Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения
Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты
федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы
13
Муниципальное право России: учебник / И.В. Выдрин. – 4-е изд., перераб.– М.: НОРМА: ИНФРА-М, 2012.
– С. 121– 122.
18
и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации,
уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных
референдумах и собраниях граждан, и другие муниципальные правовые акты.
Муниципальные правовые акты принимаются населением
муниципалитетов непосредственно и (или) органами местного
самоуправления и должностными лицами местного самоуправления по
вопросам местного значения
14
.
Местное самоуправление, являясь властью исполнительной и наиболее
приближенной к населению, к проблемам территории, на которой проживает
значительная часть населения, фактически оказалась наиболее ущемленной в
сравнении с другими органами власти действующими на различных уровнях.
Неопределенность и неустойчивость в распределении полномочий
между органами местного самоуправления и федеральным центром,
утверждаемых на уровне органов исполнительной власти Российской
Федерации, приводит к произволу по отношению к исконным предметам
ведения органов местного самоуправления со стороны, в том числе органов
государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации.
В результате финансовые ресурсы, направляемые органам местного
самоуправления недостаточны, а их объём, не соответствуют тому кругу
задач, функций и полномочий, которые стоят перед ним в определенный
период времени. В этих условиях говорить об эффективном, стратегическом и
качественном уровне управления муниципальными территориями бесполезно.
Подводя общий вывод, можно отметить: в конечном итоге, целью
местного самоуправления сообществ должно быть удовлетворение основных
потребностей человека и поддержание устойчивых экономических структур
на основе максимально возможного ресурсного самообеспечения и
природосообразном поведение.
14
Шугрина Е. С. Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях //
Муниципальное право. - 2012. - № 4. – С. 7–14.
19
Таким образом, принципы социального взаимодействия фактически
реализуются на деле. Создание эффективного местного самоуправления в
России является необходимым условием построения демократического
государства
15
.
При реализации этой задачи, прежде всего, следует ориентироваться на
исторический опыт и особенности российского общества (правовая культура,
традиции, менталитет и т.д.), используя международный опыт местного
самоуправления.
1.2 Общая характеристика форм участия населения в осуществлении
местного самоуправления
Местное самоуправление в Российской Федерации - форма
осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах,
установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными
законами, а в случаях, установленных федеральными законами – законами
субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою
ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы
местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов
населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Формы непосредственного осуществления местного самоуправления
гражданами включают в себя: право участвовать в заседаниях
представительного органа поселения, товарищество собственников жилья,
гражданские комитеты, общественная экспертиза муниципальных проектов,
казачье самоуправление, потребительские союзы, советы предпринимателей.
Чем более разнообразны формы участия граждан в поселении, тем более
структурировано местное сообщество и, следовательно, более полно
15
Широков А. Местное самоуправление в новом политическом цикле: проблемы и перспективы развития //
Муниципальная власть. – 2012. - № 6. – С. 32–39.
Содержание
Введение………………………………………………………………………..…3
Глава 1. Теоретико-правовая характеристика участия населения в
осуществлении местного самоуправления……………………………………9
1.1 Права граждан Российской Федерации на осуществление местного
самоуправления…………………………………………………………………….9
1.2 Общая характеристика форм участия населения в осуществлении местного
самоуправления…….……………………………………………………………..20
Глава 2. Характеристика нормативно-правового регулирования и
практики участия населения в осуществлении местного
самоуправления………………………………………………………………....34
2.1 Формы участия граждан в формировании органов местного
самоуправления…………………………………………………………….……34
2.2 Судебная защита права граждан на осуществление местного
самоуправления……………………………………………….…………………39
2.3 Совершенствование правового регулирования участия населения в
осуществлении местного самоуправления………………………….…………52
Заключение…………………………………………………………….………..63
Список использованных источников…………………………………..……82