62
наказания за должностные преступления, совершенные выборными и другими
должностными лицами муниципалитетов.
2.3 Совершенствование правового регулирования участия населения в
осуществлении местного самоуправления
В Конституции Российской Федерации нормы о местном
самоуправлении выделены в отдельную главу, и согласно статье 130, местное
самоуправление представляет собой самостоятельное решение населением
вопросов местного значения, а также вопросов, касающихся муниципальной
собственности. Исходя из приведенного положения, большое значение
приобретают формы, посредством которых население получает возможность
участвовать в осуществлении власти на местном уровне
68
.
Федеральный закон от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
(далее – ФЗ № 131-ФЗ) закрепляет широкий перечень тех форм, посредством
которых граждане могут участвовать в
решении вопросов местного значения.
К ним относятся местный референдум, муниципальные выборы, сход граждан,
территориальное общественное самоуправление.
Более подробное
рассмотрение некоторых из существующих форм позволит, по мнению автора,
понять природу рассматриваемого института и выявить существующие
трудности его применения.
Одной из таких форм являются собрания граждан. Она закреплена в 29
статье ФЗ № 131-ФЗ и представляет собой коллективное обсуждение
населением вопросов местного значения. Целью применения такой формы
могут также выступать информирование граждан о деятельности органов
местного самоуправления или же осуществления общественного
самоуправления. Инициатива о проведении собраний граждан может исходить
68
Муртазалиев А.М., Мирзаев М.А. Территориальное общественное самоуправление как институт
гражданского общества//Вестник Дагестанского государственного университета. Серия 3: Общественные
науки. 2018. Т. 33. № 2. С. 75-82.
63
как от самого населения, так и от представительного органа муниципалитета,
его главы, которые также принимают решение о назначении собрания.
В полномочия таких собраний входит право рассмотрения и решения
любых значимых для конкретного муниципалитета вопросов, исключая те,
которые относятся к исключительным полномочиям местных органов и
должностных лиц
69
.
Такие решения носят рекомендательный характер. Соответственно,
решения, принятые на собраниях, распространяются только на жителей
конкретного муниципального образования, а обязанность на приведение в
исполнения данных решений возлагается на органы местного самоуправления.
Сам порядок назначения и проведения таких собраний, их полномочия
определяются уставом муниципалитета или актами представительного органа.
По мнению автора, такая позиция является не совсем верной.
Поскольку собрание населения является формой непосредственного
участия граждан в осуществлении местного самоуправления, общие
положения о порядке его проведения следует закрепить на уровне субъекта
Российской Федерации. Это позволит более единообразно применять нормы
29 статьи на практике.
Интересным также является положение о том, что собрания могут
проводиться на части территории муниципалитета. Это во многом снижает
эффективность применения данного института, поскольку в участии в
собрании может быть заинтересовано все население муниципального
образования. В целом, данная форма участия граждан в осуществлении
местного самоуправления, на наш взгляд, является результативным, поскольку
способствует вовлечению наибольшей части граждан.
Еще одной формой участия граждан в осуществлении местного
самоуправления являются публичные слушания и общественные обсуждения.
Их назначение заключается в рассмотрении муниципальных правовых актов
69
Королева Е.Н., Курникова М.В. Работа с населением в органах местного самоуправления//Учебно-
методическое пособие по программе курсов повышения квалификации / Самара, 2018. С.46.
64
по вопросам местного значения. Публичные слушания направлены на более
тесное взаимодействие населения муниципалитета и органов местного
самоуправления
70
.
Решения, принимаемые на слушаниях, также носят рекомендательный
характер. Порядок организации и проведения публичных слушаний
аналогичным образом определяется уставом муниципального образования,
что также, по мнению автора, следовало бы закрепить на уровне
законодательства субъекта Российской Федерации.
Однако федеральное законодательство выделяет стадии, которые
должны быть обязательно соблюдены при проведении слушаний. Сами уставы
могут предусматривать дополнительные стадии, которые будут являться в
данном случае обязательными.
Поскольку целью проведения слушаний является рассмотрения
муниципальных правовых актов, процедура представляется довольно сложной
и требует дополнительного мер для их организации. Поскольку публичные
слушания подразумевают вовлечение в процесс большого количества граждан,
для систематизации мнений и точек зрения, высказываемых населением,
следовало бы включить в субъектный состав различных специалистов,
экспертов, представителей общественных организаций
71
.
Это позволило бы сформировать наиболее общие точки зрения
различных групп граждан. Следует отметить, что более широкое применение
данного института является необходимым, поскольку он представляет собой
форму обратной связи между органами местного самоуправления и местным
населением, форму непосредственной демократии.
Еще одна формой, на которой, по нашему мнению, стоит остановить
внимание, являются опросы граждан. Она закреплена в 31 статье ФЗ No131-
ФЗ, где говорится о том, что опрос представляет собой выявление мнения
70
Нахтигаль М.Ю., Паулов П.А. Публичные слушания как форма участия населения в осуществлении
местного самоуправления//Аллея науки. 2018. Т. 4. № 3 (19). С. 520-523.
71
Упоров И.В. Понятие публичных слушаний как формы участия населения в осуществлении местного
самоуправления//Интеграция наук. 2018. № 4 (19). С. 30-33.
65
населения для его дальнейшего учета при принятии решений органами
местного самоуправления
или
должностными лицами.
Результаты проведения опроса носят рекомендательный характер, а
инициатива его проведения исходит от представительного органа
муниципалитета. Как и в предыдущих формах, порядок проведения опроса
регламентируется уставом муниципального образования.
На сегодняшний день опрос как форму участия населения в
осуществлении местного самоуправления оценивают гораздо ниже остальных,
что неверно, по мнению автора. Практика показывает, что данныйинститут
мало реализуется на практике, несмотря на то, что представляет собой
выявление непосредственно мнения граждан
72
.
Вместе с тем, опрос мог бы стать наиболее эффективной мерой учета
точек зрения многочисленных социальных групп. Для более широкого и
эффективного применения такой формы следует более детально закрепить
вопросы, которые могут выноситься для опроса граждан. Это позволило бы
систематично использовать полученные сведения для принятия решений
органами местного самоуправления.
Так не будет возникать вопросов о том, какие сферы требуют
выявления мнения населения.
Исходя из рассмотренных форм участия граждан в осуществлении
местного самоуправления, можно сделать вывод, что изученные институты
требуют более детальной регламентации на правовом уровне, поскольку
вовлекают в свою процедуру наибольшее число граждан и позволяют
максимально приблизить органы местного самоуправления и должностных
лиц к населению.
По нашему мнению, необходимым является более широкое
использование предложенных форм, поскольку это даст возможность
72
Губайдуллин И.С., Суфянова Е.З. Публичные слушания как форма участия населения в осуществлении
местного самоуправления//Colloquium-journal. 2019. № 5-6 (29). С. 11-12.
66
направить деятельность местного самоуправления на обеспечение
потребностей и запросов населения.
Органы местного самоуправления решают важнейшие проблемы
общества в таких социальных сферах, как образование, здравоохранение,
жилищно-коммунальное хозяйство, городской транспорт, вывоз мусора и
другие.
Простейшей формой взаимодействия граждан с представительным
органом местного самоуправления являются обращения, как устные, так и
письменные (в форме заявлений, жалоб, предложений)
73
.
Обращение граждан составляют одну из основ взаимодействия
населения и властных структур. К сожалению, аналитика указанного процесса
слабо представлена в научной литературе. Взаимодействие органов местного
самой правление с населением не востребуется обеими сторонами в той
степени, чтобы стать фактором регулирования социальной напряженности
74
.
Сегодня подавляющее большинство граждан предпочитают обращаться
с вопросами к главе города, депутатам в устной форме. Устные заявления
обычно рассматриваются быстрее, чем письменные или электронные
заявления.
На сегодняшний день стало возможным использовать разработанные
программы, позволяющие регистрировать, классифицировать обращения по
различным категориям и получать необходимую информацию: общее
количество обращений, полученных на конкретную дату, количество
повторных обращений, об адресатах, о тематике содержания обращения,
сроках и результатах рассмотрения обращении и их исполнения.
Использование таких программ позволит получить оперативные
данные о ходе исполнения документов до истечения срока исполнения, что
73
Нилов Д.Г. Обращения граждан: понятие и виды / Д.Г. Нилов // Проблемы укрепления законности и
правопорядка: наука, практика, тенденции. – 2010. – № 3. – С. 14– 15.
74
Галанюк В.В. Обращения граждан – источник важной информации / В.В. Галанюк // Вестник АКСОР. -
2010. - № 12. - 233-234.
67
будет свидетельствовать об улучшении работы с обращениями граждан в
органы власти всех уровней
75
.
Тем не менее, сводные отчеты о работе депутатов с обращениями
граждан не содержат данных о конкретных результатах проделанной работы
по результатам рассмотрения обращений. Отсутствие информации о реальной
работе депутатов, а также низкий уровень правовой и политической
грамотности населения формируют общее недоверие граждан к депутатам и к
городской Думе в целом. Работа ненадлежащего качества помощников
депутатов с обращениями граждан способствует формированию такого
негативного имиджа Думы
76
.
Актуальной проблемой является отсутствие регламента по организации
деятельности общественных приемных депутатов городской думы.
Фактически не существует единой системы организации, учета и контроля
приема граждан, как со стороны депутата, так и его помощников.
Следует отметить, что не существует единой системы размещения,
проектирования, оснащения, условий и организации работы в общественной
приемной депутатов Госдумы. В связи с этим необходимо, чтобы депутаты
имели несколько общественных приемных в разных районах своего
избирательного округа, приемные должны быть оснащены яркой наружной
рекламой и соответствующими вывесками
77
.
А другие депутаты могут осуществлять прием граждан в так
называемых «депутатских центрах», где одну и ту же комнату можно
использовать для приема граждан сразу несколькими депутатами.
Не все общественные приемные депутатов имеют доступ к интернет -
ресурсам. Эта проблема решается непосредственно депутатом, который ведет
прием граждан в этой общественной приемной.
75
Гриб В.В. Обращения граждан в органы государственной и местной власти как эффективная правовая
форма воздействия на публичную власть / В.В. Гриб // Юридический мир. – 2010. – № 12. – С. 40– 41.
76
Уханова Ю.В. Гражданское участие как элемент демократии в российском обществе//Социальное
пространство. 2018. № 2 (14). С. 5.
77
Ревенко Л.А. Территориальные основы местного самоуправления / Л.А. Ревенко. – М.: Научные труды
Московской академии экономики и права, 2011. – С. 97– 98.
68
Немаловажной является проблема инструментария качественных
характеристик при рассмотрении обращений. Соответствующее
законодательство предусматривает ответственность должностных лиц при
работе с обращениями граждан только в рамках соблюдения сроков.
Несвоевременное рассмотрение обращений или их игнорирование
служит основанием для привлечения соответствующего должностного лица к
ответственности. На данный момент, это реализовано в ст. 5. 59 КоАП РФ
78
,
соответствующая норма прописана и в Федеральном законе от 2 мая 2006 года
«О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Статья 15 настоящего закон гласит: «Лица, виновные в нарушении настоящего
Федерального закона, несут ответственность, предусмотренную
законодательством Российской Федерации»
79
.
Эти правила не влияют на качество работы с гражданами и не
формулируют ответственность должностных лиц за отправку гражданам так
называемых «отписок» или ответов не по существу вопросов, поднятых в
обращении.
Для решения вышеописанных проблем могут быть предложены
следующие меры по улучшению работы с обращениями граждан:
Первостепенно усовершенствовать регламент работы с обращениями
граждан. Вести учет положительных и отрицательных ответов заявителям,
повторных обращений. Что в будущем позволит отследить эффективность
работы с гражданами и зафиксировать проблемы, а также находить системный
подход их решений.
Необходима организованная система контроля за работой депутатов
Думы с обращениями граждан. Она предполагает наиболее упрощенную
форму отчетности помощников депутатов перед аппаратом Думы,
78
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от
27.12.2018, с изм. от 18.01.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 16.01.2019) // Собрание законодательства РФ,
07.01.2002, № 1 (ч. 1), ст. 1.[Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_
34661/d77345129355a19915d59a897cdff745a2a55258/ (Дата обращения 02.04.2019).
79
Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ (ред. от 27.12.2018) "О порядке рассмотрения обращений
граждан Российской Федерации"//Собрание законодательства РФ", 08.05.2006, N 19, ст. 2060.
http://www.consultant.ru/cons/cgi/online. (Дата обращения 02.04.2019).
69
включающую описание результатов работы депутата с обращениями
граждан
80
.
Управление по организационной работе обязано вести количественный
учет обращений граждан, получивших положительный или отрицательный
ответ. Высокая доля обращений граждан, получивших положительный ответ
должна рассматриваться как показатель компетентности депутата.
Городской Думе рекомендуется осуществлять связь с населением:
налаживать «обратную связь» для изложения ежеквартальных отчетов о
выполнении депутатских запросов, приглашать на заседания думы
представителей профсоюзов и других некоммерческих организаций по
различным не мало важным проблемам.
Необходим дополнительный источник в средствах массовой
информации, который мог бы доступно и понятно разъяснять гражданам все
результаты и достижения в работе городской Думы
81
. Также необходимо
создать отдел для аналогичной работы с интернет-сообществом.
Предложения по решению актуальных проблем в общественной
приемной депутатов городской Думы заключаются в следующем:
- для оптимизации работы с населением города необходимо
разработать единый стандарт общественной приемной депутата городской
думы непосредственно в районе;
- оборудовать все приемные сооружения техническими средствами, в
частности мебелью, компьютерной техникой, связью и доступом в Интернет;
- на основе официального сайта городской Думы создать персональные
страницы депутатов, со встроенной службой «Электронная приемная
депутата»;
- обеспечить прием депутатов специализированным программным
обеспечением для работы с обращениями граждан.
80
Уваров А.А. Местное самоуправление и гражданское общество / А.А. Уваров // Конституционное и
муниципальное право. – 2008. – № 15. – С. 8.
81
Савичев А.А. Роль средств массовой информации в системе городского самоуправления России: история и
современность / А.А. Савичев // Государственная власть и местное самоуправление. – 2016. – № 1. – С. 15 –
16.
70
Результаты рассмотрения проблем должны быть обязательно доведены
до сведения заявителя.
Решив вышеуказанные проблемы, внедрив предложенные формы
работы на практике с обращениями граждан в городской Думе, можно будет
вывести взаимодействие граждан с местными органами власти на новый
уровень и тем самым значительно упростить работу с обращениями граждан
для специалистов и ускорить решение вопросов для населения.
Работа с обращениями граждан позволит быть в курсе проблем,
которые больше всего волнуют население, даст необходимую информацию
для разработки проектов и программ, своевременная реализация которых в
итоге будет способствовать повышению качества жизни населения в целом.
Формирование эффективной системы местного самоуправления - это
всегда длительный и сложный процесс. Поэтому нет ничего удивительного в
том, что в Российской Федерации этот процесс все еще находится в стадии
разработки и включает в себя множество нерешенных проблем, связанных с
законодательным обеспечением деятельности органов местного
самоуправления, острой нехваткой квалифицированных специалистов в
области муниципального образования, отсутствие надежной материальной и
финансовой базы местного самоуправления
82
.
Современная теория и практика ясно показывают, что развитое
гражданское общество и верховенство права немыслимы без эффективного
местного самоуправления. За последние два десятилетия наша страна
приобрела некоторый теоретический и практический опыт
институционализации местного самоуправления. Принят ряд законодательных
актов, стимулирующих его развитие, укрепляющих финансово-
экономическую базу и т. д. Однако пока нельзя предполагать, что местное
самоуправление полностью утвердилось в нашем обществе. В сфере
82
Лихошва А.О. Формы муниципальной демократии//Вестник Тверского государственного университета.
Серия: Право. 2019. № 1. С. 260-267.
71
законодательства остается много нерешенных вопросов, финансовая
безопасность остается низкой.
Итак, проанализировав результаты исследований и мнения различных
ученых по этой теме, а также изучив законодательство, мы пришли к выводу,
что на данный момент проблемы развития местного включает в себя факторы,
которые непосредственно влияют на правовое сознание населения, такие как:
- недостаточная активность граждан в участии в делах местного
самоуправления, отсутствие идеологии и интереса среди молодежи, правовое
невежество населения;
- отсутствие интереса чиновников, так как зарплата чиновников не
зависит от благосостояния населения;
- отсутствие обратной связи с работой местных органов власти и
населения, отсутствие контроля за ее деятельностью, что приводит к
растущему недоверию населения к муниципальным властям;
- нехватка специалистов, особенно в сельской местности;
- и наиболее ярким показателем отсутствия эффективного местного
самоуправления является постоянно растущая миграция населения внутри
страны, а также эмиграция населения за границу.
В развитии местного самоуправления возникают противоречия
социального характера, затрагивающие разные уровни социальной структуры
и социальных институтов политической, экономической и духовной сфер
общества.
В связи с этим предлагается разработать наиболее эффективные
методы развития местного самоуправления для каждого региона на основе
вышеуказанных параметров с учетом особенностей каждого региона.
Одной из форм совершенствования регулирования участия граждан в
формировании местного самоуправления является решение проблемы