12
другие предпосылки стали основой для институционализации местного
самоуправления на новом этапе исторического развития России
5
.
Если предположить ситуацию, что не достаточность финансовой базы,
направляемой для развития городов еще значительное время будет
ограничивать и препятствовать органам местной власти эффективно
выполнять возложенные на них задачи, то очевидным станет ситуация, при
которой государство еще достаточно долго будет бедным, а многие регионы
дотационными.
В таких условиях нестабильность финансовой политики в области
реализации стратегического планирования, может быть устранена путем
урегулирования сферы межбюджетных отношений за счет совершенствования
налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации.
В этих целях компетенция местной власти в пределах полномочий в
части управления развитием должна быть полностью определена и уточнена, а
работа структурирована в соответствии с условиями социального и
экономического положения муниципального образования.
Замещение вакантных должностей, при назначении кандидатур в
органы муниципальной власти, должно осуществляться исключительно на
конкурсной основе. При этом порядок кадровой работы при избрании
кандидатур на вакантные должности в органы муниципальной власти, равно
как и процедура регулярной аттестации муниципальных служащих, должна
быть урегулирована и отвечать федеральному законодательству.
Когда нет грамотных и добросовестных управленцев, никакие законы,
насколько правильные они бы не были, ситуацию в области муниципального
управления изменить кардинальным образом не смогут.
Нынешние условия и проблемы привели к необходимости
реформировать правовые рамки массового государственного строительства и
5
Холодов В.А. История становления местного самоуправления в России / В.А. Холодов // Муниципальная
служба: правовые вопросы. — 2013. – № 4. — С. 32.
13
вовлечения населения в территориальное управление и самоорганизацию
жизни на местах.
Граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное
самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципалитетах
в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан
путем участия в местных референдумах, муниципальных выборах,
посредством других форм прямого волеизъявления, а также а также через
выборные и другие органы местного самоуправления
6
.
Иностранные граждане, постоянно или преимущественно
проживающие на территории муниципального образования, имеют право на
осуществление местного самоуправления в соответствии с международными
договорами Российской Федерации и федеральными законами.
Граждане Российской Федерации имеют равные права на
осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через
своих представителей, независимо от пола, расы, национальности, языка,
происхождения, имущественного и служебного положения, отношения к
религии, убеждений, принадлежности к в общественным объединениям, а
также другие обстоятельства.
Равенство прав граждан на осуществление местного самоуправления
означает равенство прав жителей всех муниципальных образований,
образованных на территории Российской Федерации; отсутствие
приоритетных форм местного самоуправления в законодательстве субъекта;
равное участие во всех сферах жизни муниципалитета.
Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть
избранными в органы местного самоуправления.
Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к
муниципальной службе.
6
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от
05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // в Собрании законодательства РФ, 04.08.2014, № 31, ст. 4398
[Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (Дата обращения
02.04.2019).
14
Граждане Российской Федерации имеют право обращаться в органы
местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного
самоуправления обязаны предоставлять каждому возможность ознакомиться с
документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и
свободы человека и гражданина, а также с возможностью получения граждан
и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного
самоуправления, если иное не предусмотрено законом.
Права граждан на осуществление местного самоуправления,
установленные Конституцией Российской Федерации
7
и настоящим
Федеральным законом, могут быть ограничены федеральным законом только
в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного
строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов. других лиц, для
обеспечения национальной обороны и государственной безопасности.
Конституция Российской Федерации не содержит определения
местного самоуправления, она лишь указывает на социальную функцию этого
явления, заключающуюся в необходимости предоставить населению
возможность самостоятельно решать местные проблемы, владеть,
использовать и распоряжаться муниципальной собственностью.
Нормативное определение, ставшее благодаря Федеральному закону от
06.10.2003 № 131-ФЗ (с изменениями от 30.10.2018) «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с
изменениями и дополнениями, вступ. в силу с 11.11.2018 г.) общероссийская
модель понятия «местное самоуправление», сходная по содержанию с
соответствующим теоретическим определением (самоуправление –
управление народа по средствам самого народа). Это редкий случай, когда
эффект законодательной формулы усиливается ее совпадением с традициями
научной интерпретации.
15
В обоих документах подчеркивается активность населения в решении
местных проблем, объем этой деятельности - это круг проблем, охватываемых
понятием «местные проблемы», и уточняется, что население осуществляет
местное самоуправление под свою ответственность, так как, а также тот факт,
что местное самоуправление осуществляется относительно самостоятельно, но
в рамках закона. Независимость выражается в организационной изоляции
своих органов в системе управления обществом и государством
8
.
При реализации прав граждан на осуществление местного
самоуправления, население взаимодействует с властями. Достижение
двустороннего взаимодействия между общественными и властными
структурами требует, прежде всего, наличия различных посреднических
институтов, которые способствуют осуществлению такого взаимодействия
посредством конкретных практик участия
9
.
Анализируя содержание права граждан на местное самоуправление,
можно утверждать, что практически каждое личное, политическое или
социально-экономическое право, отраженное в Конституции Российской
Федерации, реализуется на муниципальном уровне или имеет
«муниципальный компонент» его реализации
10
.
Субъективное право на местное самоуправление представляет собой
сложный комплекс, включающий в себя право местного населения,
фактически на местное самоуправление, права отдельных граждан - членов
этой общины - участвовать в осуществлении местного самоуправления и
право органов местного самоуправления осуществлять местное
самоуправление.
Таким образом, право осуществлять местное самоуправление - это
«право гражданина, предоставленное конституционными нормами и
действующим законодательством, самостоятельно решать вопросы местного
8
Реброва Н.М. Муниципальное право Российской Федерации: учебное пособие / Н.М. Реброва. -
Новочеркасск: ЮРГТУ, 2011. – С. 72.
9
Реброва Н.М. Муниципальное право Российской Федерации: учебное пособие. - Новочеркасск: ЮРГТУ,
2011. – С. 254.
16
значения с использованием форм участия в общественной деятельности,
предусмотренных законодательством и актами местного самоуправленияв том
числе требование предоставления такого права и возможность его реализации
в рамках муниципального образования»
11
.
Некоторые исследователи считают, что «права на самоуправление как
субъективного права не существует. Местное самоуправление является
обязательным институтом конституционного строя, и его присутствие на
территории всего государства не зависит от воли отдельных лиц, граждан или
их коллективов. Оно устанавливается в системе публичной власти по общему
желанию всех людей и нормативно объективируется в соответствующих
положениях Конституции Российской Федерации.
Напротив, право на местное самоуправление является субъективным
правом, содержание которого не связано с установлением или отменой
местного самоуправления как такового. Игнорирование этого различия может
привести не только к ошибочным теоретическим выводам, но и к усложнению
практики местного самоуправления»
12
.
В контексте развития института местного самоуправления в
Российской Федерации наиболее правильно говорить о содержании
конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления
(Конституция Российской Федерации, 1993 г., ст.130-133).
Местное самоуправление является неотъемлемой частью национальной
системы сдержек и противовесов. При решении вопросов разного уровня
необходим баланс государственных и местных интересов, то есть интересов
каждого отдельного города, района, деревни и т. д.
Федеральные органы государственной власти и органы
государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают
государственные гарантии прав населения на осуществление местного
самоуправления.
11
Шугрина Е.С. Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях / Е.С.
Шугрина // Муниципальное право. - 2012. - № 4. – С. 135–136.
12
Гриценко Е.В. Конституционное право российской Федерации: Программа учебной дисциплины. – СПб.:
СПбГУ, 2005. – С. 17-21.
17
Гарантии местного самоуправления - это совокупность условий и
средств обеспечения реализации и защиты прав населения на местное
самоуправление.
Гарантии прав граждан на местное самоуправление определяются
законодательными и иными актами Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации. Признавая право населения на самоуправление,
государство создает политические, правовые, организационные, финансовые,
экономические и другие условия, чтобы помочь населению в осуществлении
этого права. Например, органы государственной власти Российской
Федерации принимают и реализуют целевые программы развития
муниципальных образований.
Муниципальная деятельность должна осуществляться в интересах
населения. Это обеспечивается различными формами контроля со стороны
населения за органами и должностными лицами местного самоуправления и
их ответственности перед населением
13
.
Формы контроля, а также порядок и условия ответственности органов
местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед
населением определяются уставами муниципалитетов. Ответственность перед
населением возникает в результате потери общественного доверия.
Муниципальную правовую основу местного самоуправления
составляют общепризнанные принципы и нормы международного права,
международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской
Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный
закон, иные федеральные законы, изданные в соответствии с ними другие
нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения
Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения
Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты
федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы
13
Муниципальное право России: учебник / И.В. Выдрин. – 4-е изд., перераб.– М.: НОРМА: ИНФРА-М, 2012.
– С. 121– 122.
18
и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации,
уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных
референдумах и собраниях граждан, и другие муниципальные правовые акты.
Муниципальные правовые акты принимаются населением
муниципалитетов непосредственно и (или) органами местного
самоуправления и должностными лицами местного самоуправления по
вопросам местного значения
14
.
Местное самоуправление, являясь властью исполнительной и наиболее
приближенной к населению, к проблемам территории, на которой проживает
значительная часть населения, фактически оказалась наиболее ущемленной в
сравнении с другими органами власти действующими на различных уровнях.
Неопределенность и неустойчивость в распределении полномочий
между органами местного самоуправления и федеральным центром,
утверждаемых на уровне органов исполнительной власти Российской
Федерации, приводит к произволу по отношению к исконным предметам
ведения органов местного самоуправления со стороны, в том числе органов
государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации.
В результате финансовые ресурсы, направляемые органам местного
самоуправления недостаточны, а их объём, не соответствуют тому кругу
задач, функций и полномочий, которые стоят перед ним в определенный
период времени. В этих условиях говорить об эффективном, стратегическом и
качественном уровне управления муниципальными территориями бесполезно.
Подводя общий вывод, можно отметить: в конечном итоге, целью
местного самоуправления сообществ должно быть удовлетворение основных
потребностей человека и поддержание устойчивых экономических структур
на основе максимально возможного ресурсного самообеспечения и
природосообразном поведение.
14
Шугрина Е. С. Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях //
Муниципальное право. - 2012. - № 4. – С. 7–14.
19
Таким образом, принципы социального взаимодействия фактически
реализуются на деле. Создание эффективного местного самоуправления в
России является необходимым условием построения демократического
государства
15
.
При реализации этой задачи, прежде всего, следует ориентироваться на
исторический опыт и особенности российского общества (правовая культура,
традиции, менталитет и т.д.), используя международный опыт местного
самоуправления.
1.2 Общая характеристика форм участия населения в осуществлении
местного самоуправления
Местное самоуправление в Российской Федерации - форма
осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах,
установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными
законами, а в случаях, установленных федеральными законами – законами
субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою
ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы
местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов
населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Формы непосредственного осуществления местного самоуправления
гражданами включают в себя: право участвовать в заседаниях
представительного органа поселения, товарищество собственников жилья,
гражданские комитеты, общественная экспертиза муниципальных проектов,
казачье самоуправление, потребительские союзы, советы предпринимателей.
Чем более разнообразны формы участия граждан в поселении, тем более
структурировано местное сообщество и, следовательно, более полно
15
Широков А. Местное самоуправление в новом политическом цикле: проблемы и перспективы развития //
Муниципальная власть. – 2012. - № 6. – С. 32–39.
20
реализованы в решениях органов местного самоуправления интересы
жителей
16
.
Чтобы расширить сферу действия граждан в местном самоуправлении,
существенное значение имеет информирование граждан органами местного
самоуправления о своей деятельности, принятых или предстоящих решениях,
отчетов комиссий, должностных лиц, членов населения
17
.
Таким образом, в действующем законодательстве подчеркивается, что
институт местного самоуправления предполагает решение местных проблем
населением соответствующих муниципальных образований - городских и
сельских поселений, муниципальных районов и городских округов. При этом
на первое место законодатель ставит такую реализацию населением местного
самоуправления, которая связана с непосредственным участием граждан в
решении вопросов местного значения.
Перечень форм непосредственного осуществления населением
местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного
самоуправления предусмотрен Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ
(ред. от 30.10.2018) «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»
18
.
Согласно положениям главы 5 указанного Закона к ним относятся:
- местный референдум;
- муниципальные выборы;
- голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного
самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления;
- голосование по вопросам изменения границ муниципального
образования, преобразования муниципального образования;
16
Ключникова Т. Экспертная оценка перспектив гражданского участия в местном самоуправлении / Т.
Ключникова // Самоуправление. – 2014. – № 2. – С. 18.
17
Малов К.В. Современные тенденции развития общественного участия в местном самоуправлении / К.В.
Малов // Практика муниципального управления. – 2014. – № 2. – С. 29.
18
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 01.05.2019) "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации"//Российская газета, N 202, 08.10.2003. [Электронный
ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online (дата обращения 23.04.2019)
21
- сход граждан, осуществляющий полномочия представительного
органа муниципального образования;
- правотворческая инициатива граждан;
- территориальное общественное самоуправление;
- публичные слушания;
- собрание граждан;
- конференция граждан (собрание делегатов);
- опрос граждан;
- обращения граждан в органы местного самоуправления.
Конечно, наиболее значимой формой прямого осуществления
населением местного самоуправления с точки зрения его значимости является
местный референдум. Местный референдум проводится с целью решения
вопросов местного значения непосредственно населением и проводится на
всей территории муниципального образования.
Решение о назначении местного референдума принимает
представительный орган муниципального образования:
1) по инициативе граждан Российской Федерации, имеющих право
участвовать в местном референдуме;
2) по инициативе избирательных объединений, иных общественных
объединений, устав которых предусматривает участие в выборах и (или)
референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные
федеральным законом;
3) по инициативе представительного органа муниципального
образования и главы местной администрации, выдвинутых ими совместно.
Условием назначения местного референдума по инициативе граждан,
избирательных объединений, иных общественных объединений, указанных в
пункте 2 части 3 статьи 22 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред.
от 30.10.2018) «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 11.11.2018), является
сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых