42
по его запросу необходимую информацию и документы по вопросам,
относящимся к их компетенции.
По данным органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации, по состоянию на 1 марта 2018 года из 1759 сформированных и
действующих представительных органов муниципальных районов 1139 были
избраны на муниципальных выборах, а 620 - по системе делегирования
40
.
В городских и сельских поселениях (за исключением 74 небольших
населенных пунктов, в которых функции представительных органов
выполняют собрания граждан), в городских округах (за исключением районов
с внутригородским делением), внутригородских районах (в городских округах
с внутригородским деление) и во внутригородских муниципалитетах (в
городах федерального значения) представительные органы избираются на
муниципальных выборах
41
.
Порядок выборов и полномочия главы муниципального образования
устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с
Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
местного самоуправления в Российской Федерации», который
предусматривает несколько возможных вариантов порядка избрания и
полномочий главы муниципального образования:
- избираемые на муниципальных выборах, либо представительным
органом муниципального образования из своего состава, либо
представленным органом муниципального образования из числа кандидатов,
представленных на конкурсной основе по результатам конкурса. Глава
муниципального образования избирается сходом граждан и исполняет
полномочия главы местной администрации;
- в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в
представительный орган муниципалитета и осуществляет полномочия его
председателя или возглавляет местную администрацию;
40
Санина Н.В., Заливанский Б.В. Организация общественного контроля в местном самоуправления//Аллея
науки. 2018. Т. 3. № 4 (20). С. 187-191.
41
Корниенко Т.А. Прямое народовластие в системе местного самоуправления / Т.А. Корниенко // Научно-
методический журнал «Концепт». – 2015. – № 13. – С. 16.
43
- в случае избрания представительным органом муниципалитета из его
состава он осуществляет полномочия своего председателя или главы местной
администрации. Полномочия заместителя представительного органа
муниципального образования, избранного главой муниципального
образования, возглавляющим местную администрацию, прекращаются;
- в случае избрания представительным органом муниципального
образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по
итогам конкурса, возглавляет местную администрацию
42
.
Главы малых городских и сельских поселений, в которых
представительные органы не сформированы, а их полномочия
осуществляются собраниями граждан, согласно пункту 1 части 2 статьи 36
Федерального закона № 131-ФЗ также должны избираться на сборы граждан.
По состоянию на 1 марта 2018 года из числа депутатов были избраны
260 глав внутригородских муниципалитетов и 1 руководитель конкурса.
Фактически (по состоянию на 1 марта 2018 года) главы
муниципалитетов были избраны в 21 703 муниципалитетах, в том числе:
- на муниципальных выборах – 6 718 глав (30,9%);
- из состава депутатов – в 8 896 глав (41,0%);
- по конкурсу – 6 018 глав (27,8%);
- на сходах – 71 глава (0,3%)
43
.
В то же время главы 51 муниципального района одновременно
возглавляют одно из входящих в его состав городских поселений, а главы 42
муниципальных районов являются одним из сельских поселений. Такая
практика имеет место в 16 субъектах Российской Федерации в тех случаях,
когда в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и уставами
муниципальных районов представительный орган муниципального района
42
Плескач В.Н. Государственное право: учебное пособие под ред. канд. юрид. наук, доц. / В.Н. Плескач, –
СПб: СПбГУСЭ, 2011. – С. 256– 257.
43
Усманова Р.М. Общественный контроль и местное самоуправление//Colloquium-journal. 2018. № 11-11 (22).
С. 36-38.
44
формируется методом делегирования, а руководитель указанного
муниципального область избирается из состава депутатов
44
.
В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, законами субъектов
Российской Федерации и уставами муниципальных образований главы
муниципальных образований либо выполняют функции председателя
представительного органа муниципального образования, либо главы местной
администрации.
Главы муниципальных образований, избираемые по конкурсу или на
собрании граждан (в населенных пунктах, где собрания граждан также
осуществляют полномочия представительного органа), возглавляют местную
администрацию.
Уставом муниципального образования, наделенного статусом
сельского поселения или внутригородского муниципального образования в
городе федерального значения, может предусматривать, что глава
муниципального образования выступает в качестве председателя
представительного органа муниципального образования и возглавляет
местную администрацию при в то же время
45
.
Относительно сочетаний способов избрания глав муниципальных
образований осуществляемых ими полномочий из 21 703 избранных глав
муниципальных образований:
- 4 689 глав избраны по конкурсу и возглавляют местные
администрации;
- 4 457 глав избраны из состава депутатов и совмещают функции
председателей представительных органов и глав местных администраций;
- 4 261 глава избран из состава депутатов и исполняет полномочия
председателя представительного органа муниципального образования;
44
Кудрявцев В.В. О некоторых вопросах конституционно-правового регулирования права граждан и их
объединений на участие в формировании представительных органов муниципальных образований в
Российской Федерации / В.В. Кудрявцев // Административное и муниципальное право. – 2014. – № 3 (75). – С.
243. [Электронный ресурс]. – URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=21378940 (Дата обращения 11.04.2019).
45
Гегедюш, Н.С. Государственное и муниципальное управление: учебное пособие / Н.С. Гегедюш, Е.В.
Масленникова, М.М. Мокеев, – Люберцы: Юрайт, 2016. – С. 96.
45
- 3 785 глав избраны на муниципальных выборах и совмещают
функции председателей представительных органов и глав местных
администраций;
- 2 578 глав избраны на муниципальных выборах и возглавляют
местные администрации;
- 1 329 глав избраны по конкурсу и совмещают функции председателей
представительных органов и глав местных администраций;
- 355 глав избраны на муниципальных выборах и исполняют
обязанности председателей представительных органов муниципальных
образований;
- 178 глав избраны из состава депутатов и возглавляют местные
администрации;
- 71 глава избран на сходах граждан и возглавляет местные
администрации
46
.
Если глава муниципалитета избирается на выборах, это делается на
основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном
голосовании
47
.
Порядок выборов устанавливается законодательством субъекта
Российской Федерации в соответствии с требованиями федерального
законодательства. Устав муниципального образования должен определять,
какой из органов муниципалитета возглавляет избранный глава
муниципалитета - является членом представительного органа муниципального
образования и возглавляет его или возглавляет местную администрацию.
В настоящее время федеральный закон содержит запрет на совмещение
должностей главы местной администрации и председателя представительного
органа муниципального образования. Исключением может быть случай, когда
46
Шагиев Р.Р. Реализация Гражданских инициатив: проблемы и пути решения//В сборнике материалов
Республиканской студенческой научно-практической конференции. Сизоненко З.Л., отв. редактор. 2018. С.
290-295.
47
Нанба С.Б. О «собственных» полномочиях органов местного самоуправления /С.Б. Нанба // Журнал
российского права. – 2010. – № 12. – С. 44.
46
население муниципалитета составляет менее 1000 человек. Тогда глава
муниципалитета имеет право совмещать вышеперечисленные должности.
Таким образом, подводя итог, можно отметить, что общественные
советы, палаты - это субъекты, созданные с участием представителей
общественности, с которыми консультируются органы местного
самоуправления, ориентированные на дискуссионный характер обсуждения
местных вопросов.
Развитие форм прямого выражения воли граждан, которое является
субъективным правом граждан на участие в осуществлении государственной
власти на местном (муниципальном) уровне, объективно отвечает интересам
местного самоуправления и должно способствовать его укреплению и
совершенствованию.
В целях создания условий для прямого взаимодействия населения и
институтов гражданского общества с местными органами власти, а также для
привлечения населения к обсуждению социально-экономического развития
муниципального образования между общественной палатой и местными
органами власти могут быть заключены различные соглашения.
В Определении Конституционного Суда РФ от 15.07.2010 N 931-О-О
48
указывается, что публичные слушания не являются видом реализации права на
осуществление власти гражданами (отчего не обязательны для реализации
органом власти); их целью является обнаружение общественного мнения либо
четко проявленных разногласий во взглядах, имеющих также общественный, а
не личный характер (важно мнение только группы лиц); мотив такой
дискуссии - формирование рекомендаций по социально значимым вопросам,
либо получение коллективной оценки нормативного акта.
Регламент создания и проведения публичных слушаний назначается
уставом муниципального образования и (или) нормативно – правовыми
актами представительного органа муниципального образования. В
48
Определение Конституционного Суда РФ от 15.07.2010 N 931-О-О//[Электронный ресурс].-URL:
http://base.consultant.ru. (дата обращения: 05.04.2019).
47
подавляющем числе муниципальных образований публичные слушания
создадутся шаблонно – в форме собраний, на
1
которых присутствуют
эксперты, представители социальных групп, депутаты и должностные лица
органов местного самоуправления, представители средств массовой
информации и
неравнодушные к вопросам, стоящих на повестке дня граждане.
Например, последовательность создания и реализации публичных
слушаний в Кировском внутригородском районе городского округа Самара
определяется Положением «О публичных слушаниях в Кировском
внутригородском районе городского округа Самара». Сходные положения о
публичных слушаниях существуют и в иных муниципальных образованиях
городского округа
49
.
Тем не менее, подобный подход обладает весомым изъяном. На
слушаниях обсуждаются вопросы, отличающиеся по своей сути проблемы и
величине социальной важности. Имеющаяся нормативная основа публичных
слушаний в подавляющей части муниципальных образований не дает
возможности изменять механизм их реализации исходя из смысла
разбираемой проблемы.
Это уменьшает действенность института публичных слушаний, делая
его в большой степени формальным. Наряду с этим, если публичные
слушания проводятся по инициативе граждан, то реализация их права на
данную форму осуществления власти, должна иметь определенные гарантии.
Во многих анализированных нами положениях применены
формулировки, не дающие понять: создание публичных слушаний по
инициативе граждан – это право или обязанность представительного органа
муниципального образования? Исходя из этого, стоит в положениях о
публичных слушаниях отчетливо установить основания для отказа. В
правовой литературе указывается, что некоторые положения о механизме
проведения публичных слушаний содержит нормы, уменьшающих публичный
49
Тимофеева К.С. Проблемы реализации некоторых форм участия граждан в осуществлении местного
самоуправления//NovaUm.Ru. 2018. № 16. С. 485-487.
48
характер слушаний только представителей СМИ, аккредитованных при
администрации муниципального образования.
Также, существует проблема с созданием и образованием самого
состава оргкомитета по проведению публичных слушаний. Данный вопрос
также не регулируется в положениях о публичных слушаниях, хотя является
важным. Если оргкомитет складывается целиком из муниципальных
служащих (как правило), то с высокий долью вероятности можно сделать
вывод, что на
слушаниях превалирует мнение муниципалитета
50
.
Представляется справедливой формулировка, соответственно которой
граждане, замещающие государственные должности, должности
государственной гражданской службы, муниципальные должности,
должности муниципальной службы, не могут
образовывать более половины
состава оргкомитета. Оставшаяся часть обязана определяться из
представителей общественности муниципального образования.
Сравнительно-правовой разбор положений о публичных слушаниях
позволяет произвести вывод о довольно слабой величине правового
регулирования этого института на муниципальном уровне. Большую часть
важных вопросы, которая определяет действенность публичных слушаний,
проходят вне зоны правового регулирования. Для того чтобы превратить
публичные слушания в действующий механизм взаимодействия органов
местного самоуправления и граждан, нужно провести еще очень объемную
работу
51
.
Собрания и конференции граждан как формы участия населения в
решении вопросов местного значения и осуществлении местного
самоуправления, несомненно, распространены в различных муниципальных
образованиях и, особенно, в сельских поселениях.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 No 131-ФЗ, в главе 5,
50
Базикова С.В. Проблемы и перспективы развития территориального общественного
самоуправления//Сборник статей IV Международной научно-практической конференции. 2018. С. 49-53.
51
Мокроусов В.С., Паулов П.А. Публичные слушания как форма участия населения в осуществлении
местного самоуправления//Современные научные исследования и разработки. 2018. № 2 (19). С. 222-223.
49
статье 29 регламентируется такая форма участия населения в осуществления
местного самоуправления как собрание граждан.
В тоже время статья 30 «Конференция граждан (собрание делегатов)»
вместо регламентации и закрепления основополагающих начал отсылает к
уставам муниципальных образований, нормативным правовым актам
представительных органов муниципальных образований, уставам
территориального общественного самоуправления.
Этот пробел в федеральном законодательстве вызывает проблемы в
реализации права граждан на осуществление местного самоуправления и
решение вопросов местного значения, осложняет этот процесс.
Уставы различных муниципальных образований так же не решают в
полной мере эту проблему. Например, Уставом города Иркутска от 20 мая
2004 года №o 003-20-430537/482 в статье 25 не разграничиваются такие
формы как собрание граждан и конференцию граждан, не определяются
вопросы, относимые к ведению каждой из форм.
Указывается, что порядок назначения и проведения собрания,
конференции граждан, а также полномочия собрания, конференции граждан
определяются нормативными правовыми актами городской Думы. Таким
актом является Решение Думы г. Иркутска от 29.05.2006 N 004-20-250346/6 «О
Положении о собраниях, конференциях граждан (собраниях делегатов) в
городе Иркутске»83, в котором собрания граждан и конференции граждан
также отождествляются. Надо отметить, что есть отдельные муниципальные
образования, где этот вопрос решается иначе.
Например, Решением Земского собрания Кулебакского района
Нижегородской области от 29 мая 2007 года No 47 «Об утверждении
Положения о конференции граждан (собраний делегатов) в Кулебакском
районе»84 регламентируются все вопросы, касающиеся конференции граждан,
указываются: порядок оформления инициативы проведения конференции
граждан, предложенной различными субъектами; назначение конференции
граждан; полномочия конференции граждан и др.
50
На основании приведённых выше примеров можно сделать вывод об
отсутствии единообразия решения проблемы регламентации конференций
граждан на муниципальном уровне, что, несомненно, осложняет реализацию
населением муниципального образования права на участие в решении
вопросов местного значения в форме собрания граждан и конференции
граждан.
Решение проблем разграничения и регламентации, а также приведения
нормативно правовых актов о собраниях и конференциях граждан к
единообразию должно носить комплексный характер, и осуществляться с
учетом исторических и иных местных традиций населения различных
муниципальных образований.
Как видится, одним из основных способов решения данного вопроса
является ликвидация пробела в федеральном законодательстве, внесение
изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», более детальная регламентация и
закрепление именно в тексте соответствующей статьи основных признаков,
основополагающих начал и положений о конференции граждан.
При использовании данного подхода нужно остерегаться чрезмерной
ультимативности и «оставить место» для историко-культурного своеобразия.
Видится целесообразным делегировать решение этого вопроса
законодателю субъекта, но с обязательным определением «границ» его
законодательной деятельности. Законодатель субъекта тоже должен
руководствоваться историческими и иными местными традициями населения
муниципальных образований в составе субъекта Федерации.
Для решения проблем низкой социальной активности населения
муниципального образования предлагается ряд рекомендаций, которые могут
способствовать развитию собраний/конференций граждан как форм участия
населения в осуществлении местного самоуправления:
1. Использование краудсорсинга.
51
2. Повышение уровня активности студенческой молодежи (научно-
практические конференции, круглые столы и творческие конкурсы по
вопросам местного значения). 3. Повышение уровня информированности
населения о способах участия в местном самоуправлении с помощью
официальных информационных ресурсов в Интернете (онлайн-консультант в
режиме реального времени).
2.2 Судебная защита права граждан на осуществление местного
самоуправления
Одной из важнейших гарантий прав и свобод является правосудие -
особый вид государственной власти, в силу части 1 статьи 118 Конституции
Российской Федерации о прерогативе суда. Судебные гарантии занимают
особое место в системе гарантий права граждан на участие в формировании
органов местного самоуправления. В частности, статьи 2, 17, 18, 46
Конституции Российской Федерации закладывают конституционную и
правовую основу для судебной защиты любого законного права, в том числе
права на осуществление местного самоуправления.
В 2015–2016 годах в практике Конституционного Суда Российской
Федерации появилось большое количество решений, связанных с попытками
оспаривания законов субъектов Российской Федерации, принятых во
исполнение Федерального закона № 136-ФЗ
52
.
52
О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации: федеральный закон и Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации: Федеральный закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ,
02.06.2014, № 22, ст. 2770[Электронный ресурс]. URL:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_163524/ (Дата обращения 06.04.2019).