52
Как правило, Суд принимал отказные решения, поскольку заявитель не
показал нарушение его прав в конкретном деле
53
. Тем не менее, в решениях
суда можно выделить некоторые новые акценты:
- значительное количество полномочий в области местного
самоуправления осуществляется группой граждан по месту жительства,
поэтому заявитель должен быть соответствующим (индивидуальный
заявитель был признан ненадлежащим субъектом обращения);
- обращение в суд в защиту общественных и политических интересов
не всегда означает возможность защиты конституционного права на местное
самоуправление или его реализацию в том смысле, в каком эти ценности
закреплены в Конституционном суде Российской Федерации
54
.
Довольно серьезные изменения в последнее время затронули
«компетенционную» основу местного самоуправления. Федеральный закон
№ 131-ФЗ от 6 октября 2003 года определяет вопросы местного значения как
вопросы прямой поддержки населения муниципального образования. При
этом особо подчеркивается, что их решение осуществляется самостоятельно
местным населением и (или) местными органами власти.
Исходя из его положений, компетенция муниципалитетов по решению
вопросов местного значения в 2014–2015 годах претерпела значительные
изменения, что вызвало неоднозначную оценку экспертного сообщества и
специалистов-практиков. В то же время они не отрицали необходимость
изменений в рассматриваемой сфере, поскольку большинство экспертов
отметили несоразмерность задач, возложенных на муниципальный уровень
публичной власти, неопределенность в отнесении определенных вопросов к
тому или иному виду муниципального образования, и несоответствие, а также
постоянная изменчивость законодательства, определяющего вопросы
местного значения.
53
Определение Конституционного Суда РФ от 29.03.2016 по делу № 670-О [Электронный ресурс] URL:
http://legalacts.ru (Дата обращения 06.04.2019)
54
Определение Конституционного Суда РФ от 29.09.2015 № 2003-О [Электронный ресурс]. URL:
http://legalacts.ru/doc/opredelenie-konstitutsionnogo-suda-rf-ot-29092015-n-2003-o-ob/ (Дата обращения
06.04.2019).
53
Также в 2015 году в Волгоградской области произошло радикальное
перераспределение полномочий между сельскими поселениями и
муниципальными районами. Перечень вопросов местного значения,
установленный Федеральным законом №131-ФЗ (в редакции Федерального
закона от 27 мая 2014 года №136-ФЗ), составляет 39 вопросов местного
значения для городских поселений, 13 - для сельских поселений (остальные 26
вопросов местного значения в сельских населенных пунктах решаются
органами местного самоуправления муниципальных районов). Тем не менее,
он предусматривает возможность «регионального» права для сельских
поселений и других держав, в соответствии с конкретными местными
условиями
55
.
Законом Волгоградской области от 28 ноября 2014 года №156-ОД «Об
объединении отдельных вопросов местного значения для сельских населенных
пунктов в Волгоградской области»
56
для сельских населенных пунктов было
дополнительно закреплено 17 полномочий.
В последствии областная прокуратура инициировала закрепление за
сельскими поселениями еще двух полномочий, связанных с антитерроризмом,
и работы по укреплению межэтнических и межрелигиозных отношений для
сельских поселений.
В результате принятия федеральных законов № 136-ФЗ
57
и №8-ФЗ
были внесены следующие ключевые изменения в организационные основы
местного самоуправления:
- положение о порядке формирования органов местного
самоуправления, переданных субъектам Российской Федерации;
55
Бялкина Т.М. О некоторых вопросах реализации конституционного права граждан на осуществление
местного самоуправления//Конституционализм и государствоведение. 2019. № 1 (13). С. 36-43.
56
О закреплении отдельных вопросов местного значения за сельскими поселениями в Волгоградской области:
закон Волгоградской области № 156-ОД от 28.11.2014 [Электронный ресурс]. URL:
http://volgoduma.ru/zakonotvorchestvo/zakony-i-postanovleniya-2016.html?id=1420 (Дата обращения 06.04.2019).
57
О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации: федеральный закон и Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации: Федеральный закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ,
02.06.2014, № 22, ст. 2770. [Электронный ресурс]. URL:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_163524/ (Дата обращения 06.04.2019).
54
- формирование представительных органов делегацией,
распространенной на городские районы с внутригородским делением;
- введен новый способ заполнения должности главы муниципального
образования - избрание представительного органа по итогам конкурса.
В новой редакции Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (с
изменениями от 27.12.2018) «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями,
вступил в силу 08.01.2019) статья 78 «Обжалование в суд решений, принятых
прямым выражением воли граждан, решений и действий органов местного
самоуправления и должностных лиц местного самоуправления», в частности,
зафиксировано: «решения Принятые путем прямого выражения воли граждан
решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или
арбитражный суд в порядке, установленном законом»
58
.
Е.С. Шугрина, отмечает, что судебная защита является одной из
наиболее эффективных форм защиты местного самоуправления «за последние
20 лет цели судебной защиты местного самоуправления или права на его
осуществление претерпели определенные изменения в разные годы менялись
категории дел в рассматриваемые в судах
59
.
Примерами таких дел в настоящее время являются споры, связанные с
межгосударственными отношениями, случаи оспаривания
межмуниципальных соглашений, заключенных в части 4 статьи 15
Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ и др.
Статья 3 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. (с
изменениями от 27.12.2018) «Об общих принципах местного самоуправления
в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями, вступившими в
силу с 08.01.2019) Указывается, что государственные гарантии прав населения
58
Денисов Ю.В. Реализация непосредственной демократии в России//Вестник Забайкальского
государственного университета. 2018. Т. 24. № 3. С. 50-62.
59
Шугрина Е.С. Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях / Е.С.
Шугрина // Муниципальное право. – 2012. – № 4. – С. 7–14.
55
на осуществление местного самоуправления предоставляются федеральными
органами государственной власти и органами государственной власти
Российской Федерации. Помимо общих правил судебной защиты, в Законе
предусмотрены судебные гарантии определенных процедур, реализация
которых может нарушать конституционное право на осуществление местного
самоуправления
60
.
Во-первых, это гарантирует деятельность населения и органов
местного самоуправления по осуществлению местного самоуправления,
публикацию муниципальных правовых актов. Например, часть 7 статьи 44
Закона гарантирует возможность обжалования гражданами и местными
властями в суде отказа в государственной регистрации устава муниципального
образования.
Часть 5 статьи 22 Закона устанавливает право на судебную защиту во
время местного референдума. Таким образом, если местный референдум не
назначен представительным органом муниципального образования в сроки,
установленные законом, референдум назначается судом на основании
обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального
образования, органы государственной власти субъекта Российской Федерации,
избирательной комиссии субъекта Российской Федерации или прокуратуры.
Во-вторых, предусмотрены специальные судебные гарантии
законности процедур формирования органов местного самоуправления и
досрочного прекращения их полномочий
61
.
В-третьих, избирательное законодательство содержит судебные
гарантии формирования выборных органов и должностных лиц местного
самоуправления
62
.
60
Хлуднев Е.И. Общественные обсуждения и публичные слушания как формы участия населения в
осуществлении местного самоуправления и формы общественного контроля//Государственная власть и
местное самоуправление. 2019. № 3. С. 37-40.
61
Демидов М.В. Формирование и структура органов местного самоуправления: проблемные аспекты / М.В.
Демидов // В сборнике: наука сегодня: история и современность Материалы международной научно-
практической конференции. – 2017. – С. 40– 41. [Электронный ресурс]. – URL:
https://elibrary.ru/item.asp?id=30655866 (Дата обращения 06.04.2019).
62
Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации: федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 27.04.2019) // Собрание законодательства РФ,
56
Действующий в настоящее время Кодекс административного
судопроизводства РФ
63
также относится к подсудности судов общей
юрисдикции по административным делам об оспаривании нормативных
правовых актов, решений, действий (бездействия) органов государственной
власти и местного самоуправления, административным разбирательствам по
защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации и др. IV «Особенности судопроизводства по
отдельным категориям административных дел»).
Арбитражные суды в соответствии с федеральными конституционными
законами «О судебной системе Российской Федерации» и от 28 апреля 1995 г.
№ 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» предназначены
для защиты конституционного права граждан на участие в формирование
органов местного самоуправления в экономических спорах, т. е. для
обеспечения нормального формирования финансово-экономической основы
местного самоуправления
64
.
В ходе нашего исследования мы выявили много жалоб от жителей
муниципалитетов, которые защищали свои коллективные права в различных
случаях. Рассмотрим одно из решений Красноярского краевого суда об
удовлетворении требования о признании, не вступившего в силу с момента
вступления решения в законную силу регулирования муниципального
правового акта в отношении слов «глава сельсовета исполняет полномочия
председатель Совета депутатов» оставлен без изменений.
Требования заявителя мотивированы тем, что в этой части правовое
регулирование не соответствует части 14 статьи 35, части 2 статьи 36
Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»
17.06.2002, № 24, ст. 2253.[Электронный ресурс]. URL:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_37119/ (Дата обращения 02.04.2019).
63
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от
27.12.2018) // Собрание законодательства РФ, 09.03.2015, N 10, ст. 1391 [Электронный ресурс]. URL:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_176147/ (Дата обращения 02.04.2019).
64
Шугрина Е.С. Гарантии и судебная защита местного самоуправления // Доклад о состоянии местного
самоуправления в Российской Федерации / под ред.Е. С. Шугриной. 2-е изд. – М., 2015. – С. 83– 85.
57
председателем, избранным из состава представительного органа местного
самоуправления, является депутат - выборным должностным лицом местного
самоуправления. Исполнение главой сельсовета - главой администрации
сельсовета полномочий председателя Совета депутатов, т. е. лицом, не
избранного на муниципальных выборах, нарушает принципы формирования
органов местного самоуправления, установленные по федеральному
законодательству.
Принимая решение об удовлетворении административного иска
Прокурора, суд первой инстанции исходил из того, что независимо от статуса
муниципального образования, глава муниципалитета избирается
представительным органом муниципального образования из числа
кандидатов, представленных конкурсной комиссией по итогам конкурса, не
вправе осуществлять полномочия председателя представительного органа
муниципального образования, поскольку он не является лицом, избранным на
муниципальных выборах.
Верховный суд постановил, что установленое в пункте 4 части 2 статьи
36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» ограничение
не распространяется на органы местного самоуправления муниципального
образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского
муниципального образования, где предусмотрено формирование
исполнительно распорядительного органа, во главе с главой муниципального
образования, исполняющим обязанности председателя представительного
органа муниципального образования.
Глава сельского поселения, избираемый представительным органом
муниципального образования из числа кандидатов, представленных
конкурсной комиссией по итогам конкурса, и как справедливо отмечено в
решении суда первой инстанции, может возглавлять только местную
администрацию и не участвует в формировании представительного органа.
Решением Красноярского краевого суда от 13 сентября 2016 года
58
административный иск был удовлетворен. Судебная коллегия по
административным делам Верховного Суда Российской Федерации оставила
решение Красноярского краевого суда без изменений
65
.
Обратимся к практике уголовного преследования за преступления,
связанные с выборами и референдумами, проведенными в Российской
Федерации в последние годы.
Последовательная демократизация избирательного и референдумного
процессов сопровождается использованием недобросовестными участниками
этих процессов нарушения технологий, в том числе их крайней формы –
преступных нарушений законодательства о выборах и референдумах.
Выявление правонарушающих технологий и криминальных нарушений
избирательных и референдумных прав граждан, других участников выборов и
референдумов, их предупреждение и пресечение были и остаются
актуальными задачами не только избирательных комиссий, комиссий
референдума в пределах их компетенции, но и правоохранительных и
судебных органов.
Принимая во внимание возрастающую важность реализации принципа
чистых и справедливых выборов и референдумов, с целью привлечения
внимания к этим проблемам в Правовом управлении Аппарата Центральной
избирательной комиссии Российской Федерации, материалы, связанные со
следствием и судебным пересмотром преступлений, совершенных в 2010-2012
гг. во время выборов и референдумов, были проанализированы и обобщены.
За рассматриваемый период в 48 субъектах Российской Федерации
было раскрыто 204 дела проанализированных категорий, в том числе по части
1 статьи 141 УК РФ (препятствующей осуществлению избирательных прав
или работе избирательных комиссий) - 13 дел по части 2 статьи 141
Уголовного кодекса Российской Федерации - 28, в соответствии со статьей 142
Уголовного кодекса (фальсификация избирательных документов, документов
65
Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 01.02.2017 № 53- АПГ16-31 по делу № А41-
54354/2015 //[Электронный ресурс].-URL: http://base.consultant.ru. (дата обращения: 05.04.2019).
59
референдума или неправильный подсчет голосов) - 64, по другим статьям
уголовного кодекса, связанным с выборами - 99 случаев.
В ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации приведен
перечень способов защиты гражданских прав. В судебной практике все эти
методы активно используются. Однако, по мнению известных ученых,
наиболее важными и эффективными способами судебной защиты участия
граждан в формировании органов местного самоуправления являются:
- оспаривание гражданами решений и действий различных
государственных органов и должностных лиц, нарушающих их право на
местное самоуправление;
- оспаривание решениями и действиями законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и федеральных органов государственной
власти органами местного самоуправления;
- разрешение споров о компетенции органов местного самоуправления
между собой, а также между органами местного самоуправления и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации.
В региональном законе об административных правонарушениях
Ростовской области, также есть несколько специальных статей, защищающих
права местного самоуправления.
В частности, статья 2.2 «Неисполнение решений, принятых на
собраниях (собраниях) граждан на местных референдумах», статья 9.1
«Представление органами государственной власти Ростовской области и (или)
должностным лицам органов государственной власти Ростовской область,
органы местного самоуправления заведомо ложных сведений», статья 9.3
«Использование символов муниципального образования с нарушением
установленных правил». Возбужденные дела об административных
правонарушениях по большинству из этих статей рассматриваются мировыми
судьями.
Рассмотрим анализ судебной практики по предвыборной агитации
60
В суд обратился гражданин с заявлением отменить решение
территориальной избирательной комиссии о регистрации в качестве депутата
одного из кандидатов. Его требования мотивированы тем, что у кандидата во
время избирательной кампании проводились встречи с электоральной частью
с участием музыкального ансамбля.
Суд установил, что кандидат в ходе избирательной кампании проводил
встречи с избирателями с участием музыкального ансамбля, такие концерты
были организованы на основании договора и за счет средств избирательного
фонда того же кандидата, на сцене репертуар вокально-инструментального
ансамбля, принявшего участие в концертах, не был утвержден; присутствие
избирателей на концерте не зависело от их голосования на предстоящих
выборах, обещаний определенным образом проголосовать за возможность
присутствовать на мероприятии, ни от кого не требовалось
66
.
На что суд отказал в отмене регистрации кандидата. Критерии, на
которых основан судебный акт:
- участие ансамбля оплачивается избирательным фондом;
- кандидат не утвердил репертуар ансамбля;
- присутствие избирателей на концерте не зависело от их голосования
на предстоящих выборах;
- кандидат не потребовал от избирателей голосовать за него в обмен на
доступ к указанной акции.
В ходе подготовки и проведения выборов в органы местного
самоуправления Ленинградской области в судах общей юрисдикции было
рассмотрено 290 заявлений, связанных со спорами о применении
избирательного законодательства.
Пример одного из типичных судебных споров, возникших в ходе
выборов в органы местного самоуправления Ленинградской области.
66
Определение Верховного Суда РФ от 22.09.2014 № 117-АПГ14-1 [Электронный ресурс].
URL:http://www.consultant.ru (Дата обращения 06.04.2019).
61
Всеволожский городской суд отклонил ходатайство гражданина,
оспорившего решение территориальной избирательной комиссии
Всеволожского муниципального района об отказе в регистрации в качестве
кандидата в депутаты Совета депутатов Щегловского сельского поселения.
Суд согласился с решениями избирательной комиссии об отказе в
регистрации кандидата, так как они представили избирательной комиссии
подписной лист с подписями избирателей, в котором он не указал свою дату
рождения и не поставил подпись как лицо, которое собирало подписи
избирателей в поддержку своего выдвижения, ыв силу подп. 10 и 12 п. 12 ст.
19 Областного закона «О выборах депутатов представительных органов
муниципальных образований и органов местного самоуправления в
Ленинградской области» от 13 октября 2006 г. № 113-ОЗ
67
, в совокупности с
положениями п. 5 ст. 19 указанного Закона является основанием для того,
чтобы считать подписи недействительными.
Подводя итог вышесказанному, можно сделать следующие выводы:
1. Судебная защита прав граждан на участие в формировании органов
местного самоуправления обеспечивается всеми видами судопроизводства
(конституционного, гражданского, административного и уголовного).
2. Граждане, проживающие на территории муниципального
образования, органов местного самоуправления, а также должностные лица
органов местного самоуправления имеют право на судебную защиту.
3. Необходимо внести изменения в Гражданский процессуальный
кодекс Российской Федерации, предусматривающий дополнительные
гарантии обеспечения прав населения муниципального образования.
4. Необходимо поддерживать ученых, которые, руководствуясь
интересами населения, вносят предложение об ужесточении уголовного
67
О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований и должностных лиц местного
самоуправления в Ленинградской области: областной закон Ленинградской области от 13.10.2006 № 113-оз
(ред. от 16.05.2011). [Электронный ресурс]
http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=SPB;n=111316 #09345118327401449 (Дата обращения
06.04.2019).