3
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .............................................................................................................. 4
Глава 1. Теоретические основы системы управления городского заказа ......... 6
1.1 Сущность, состав, особенности понятие городского заказа ..................... 6
1.2 Теоретические и методологические основы развития муниципального
образования ............................................................................................................ 17
Глава 2. Анализ новых подходов изучения методов повышения эффективности
расходования бюджетных средств муниципального образования .................. 31
2.1 Анализ закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд ........................................................................................... 31
2.2 Оценка и анализ проблем регулирования использования бюджетных средств
и методов повышения эффективности ................................................................ 40
Глава 3. Комплекс мероприятий по разработке стратегии направленной на
увеличения роли городского заказа как метода повышения эффективности
использования бюджетных средств на законодательном уровне .................... 45
3.1 Совершенствование системы закупок товаров, работ, услуг для .............. 45
обеспечения государственных (муниципальных) нужд ................................... 45
3.2 Разработка модели осуществления государственных региональных закупок
................................................................................................................................. 61
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ..................................................................................................... 81
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ........................................... 85
ПРИЛОЖЕНИЕ 1 .................................................................................................. 88
4
ВВЕДЕНИЕ
Бюджет любой современной страны состоит из двух частей: расходов и
доходов. Затратная часть бюджета большинства развитых стран формируется в
значительной степени из государственных закупок, выступающих эффективным
инструментом управления экономикой. В настоящее время государственные
контракты позволяют решать многие социально-экономические проблемы
стран, а также способствуют проведению научных исследований, созданию и
внедрению новых технологий, техники и разработок. Это обуславливает
актуальность вопроса организации проведения государственных закупок,
интерес к которому ежегодно только возрастает.
В условиях нарастающего финансового кризиса экономики Российской
Федерации актуальность данной проблемы только возрастает, так как
рациональное и действенное изменение структуры и размера государственных
закупок выступает одним из основных инструментов преодоления кризиса.
Поэтому принятие любого незначительного решения об изменении механизма
проведения государственных закупок может оказать огромное влияние на
будущее состояние экономики страны.
Цель выпускной квалификационной работы – на основе теоретического
анализа подходов к методам управления современного механизма проведения
государственных закупок разработать комплексные предложения по его
совершенствованию.
Задачи исследования:
исследовать теоретические аспекты развития региональной
контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг;
проанализировать эффективность применения организационно-
распорядительных методов управления региональной контрактной системой в
сфере закупок товаров, работ, услуг;
5
разработать рекомендации по совершенствованию организационно-
распорядительных методов управления региональной контрактной системой в
сфере закупок товаров, работ, услуг.
Предмет исследования – управление государственными закупками в
муниципальном образовании.
Объект исследования – Городской заказ муниципального образования.
Методологической основой исследования явились как общие методы
исследования (структурный и сравнительный анализ, синтез, методы дедукции и
индукции, методы обобщения и классификации), так и специальные методы
(экономико-статистический, расчетно-конструктивный, методы экономического
анализа, статистические группировки, прогнозирование).
Информационной базой для написания выпускной квалификационной
работы послужили труды таких авторов как Андреева Л.В., Анощенко Е.Н.,
Белова О.А., Веденеев Г.М., Федоров А.А., Шиповальникова Ю.Г., John
Cartwright, Martijn Hesselink и другие. Также в выпускной квалификационной
работе использовались законодательные и нормативные акты Российской
Федерации, постановления Правительства Российской Федерации,
методические и инструктивные материалы, региональные законодательные
акты, периодическая литература по исследуемой проблеме.
Практическая значимость данного исследования состоит в том, что его
результаты могут быть использованы в практической закупочной деятельности,
в части совершенствования процесса организации государственных закупок, что
в свою очередь отразится на доходной части бюджета.
Структурно ВКР состоит из введения, трех глав, заключения,
библиографического списка и приложений.
6
Глава 1. Теоретические основы системы управления городского
заказа
1.1 Сущность, состав, особенности понятие городского заказа
Совершенствование системы закупок товаров, работ и услуг для
государственных нужд является ключевым направлением повышения
эффективности бюджетных расходов любого государства. Будучи важной
составляющей экономики, сектор госзакупок в то же время является весьма
специфичным в части организации и управления: он жестко регламентирован
законодательными нормативными актами, лимитирован бюджетным
обеспечением, находится под постоянным контролем государственных органов
и определяется объемами государственного заказа
1
.
Под государственными или муниципальными закупками принято
понимать совокупность действий заказчика, совершенных в соответствии с
действующим законодательством и направленных на удовлетворение
государственных или муниципальных нужд. Как правило, закупка начинается с
определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением
государственного или муниципального контракта.
процесс осуществления государственных или муниципальных закупок
вовлечены государственные или муниципальные заказчики и участники закупок.
роли государственных заказчиков выступают органы государственной
власти, государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»,
государственная корпорация по космической деятельности.
«Роскосмос», органы управления государственными внебюджетными
фондами или государственные казенные учреждения, финансируемые из
федерального или регионального бюджета и осуществляющие закупки.
1
Гришин А.А., Шмурыгина О.В. Федеральная контрактная система: осуществление закупок для
государственных и муниципальных нужд // Проблемы обеспечения, реализации, защиты конституционных прав
и свобод человека. 2015. № 4. С. 286-291
7
Муниципальные заказчики – муниципальные органы власти или
муниципальные казенные учреждения, финансируемые из местного бюджета и
осуществляющие закупки.
Участником закупки – потенциальным поставщиком,
подрядчиком, исполнителем контракта для государственных или
муниципальных нужд – может быть любое юридическое лицо независимо от его
организационно- правовой формы, формы собственности, места нахождения и
места происхождения капитала (за редким исключением) или любое физическое
лицо, зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя
2
.
Исключения составляют юридические лица, местами регистрации которых
являются государства или территории, включенные в утверждаемый в
соответствии с подпунктом 1 пункта 3 статьи 284 Налогового кодекса
Российской Федерации перечень государств и территорий, предоставляющих
льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих
раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций
(офшорные зоны) в отношении юридических лиц (офшорная компания).
С 2014 года в РФ действует контрактная система в сфере закупок,
которая представляет собой совокупность заказчиков, участников закупок,
уполномоченных органов, учреждений и специализированных организаций, а
также их действий, направленных на обеспечение государственных и
муниципальных нужд и совершаемых ими в соответствии с актуальным
закупочным законодательством.
Существующая в настоящее время в Российской Федерации система
государственного заказа насчитывает едва ли более одного десятилетия.
Сегодня в истории её развития автором выделены 4 ключевых периода, см.
Табл. 1
3
. Кратко каждый период можно охарактеризовать через
2
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от
15.02.2016, с изм. От 17.02.2016)
3
Першин Д. А. Эволюция системы госзакупок в Российской Федерации // Журнал «Социально-экономические
явления и процессы». 2014. № 3 (061). С. 81-84.
8
соответствующий Федеральный закон, который регламентировал сферу
государственных закупок на протяжении рассматриваемого времени.
Таблица 1
Периодизация истории развития системы госзакупок в РФ
Годы
Основные законодательные акты
1992 – 1996
Закон РФ «О поставках продукции и товаров для
государственных нужд» от 28.05.1992 № 2859-1
Федеральный закон РФ от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О
поставках продукции для федеральных государственных
нужд»
1997 – 2005
Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О
первоочередных мерах по предотвращению коррупции и
сокращению бюджетных расходов при организации
закупки продукции для государственных нужд»
Федеральный закон РФ от 6 мая 1999 № 97-ФЗ «О
конкурсах на размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных
нужд»
2006 – 2013
Федеральный закон РФ от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О
размещении заказов на поставки товаров, выполнение
работ, оказание услуг для государственных и
муниципальных нужд»
с 2014 г. по н.в.
Федеральный закон РФ от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О
контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг
для обеспечения государственных и муниципальных
нужд»
9
В первые годы рыночных реформ вплоть до 1997 года федеральное
законодательство в области государственных закупок преследовало цели,
далекие от тех, что обычно присущи нормативно-правовым актам в этой сфере,
и характеризовалось отсутствием у законодателя четкого представления о
механизме выстраивания отношений с частным сектором экономики.
Нормативно-правовые акты данного периода в большей степени были
ориентированы на отношения между государственным заказчиком и
поставщиком на этапе исполнения контракта.
Помимо приведенных в таблице актов, функционирование отдельных
компонентов системы госзакупок регламентировалось также Федеральным
законом от 02.12.1994 «О закупках и поставках сельскохозяйственной
продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»; Федеральным
законом от 29.12.1994 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве»;
Федеральным законом от 27.12.1995 г. № 213-ФЗ «О государственном
оборонном заказе». Проведение торгов при размещении заказа не являлось
обязательным, что соответствующим образом использовалось экономическими
агентами и требовало совершенствования правовой базы.
В 1997 году была проведена первая реформа российской системы
госзакупок, связанная с принятием Указа Президента РФ от 8 апреля 1997 г.»О
первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению
бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных
нужд», а также соответствующего Положения об организации закупки товаров,
работ и услуг для государственных нужд. Новый виток развития российского
законодательства о закупках был сопряжен с введением в практику госзаказа
применяемых в мире процедур закупок товаров, работ и услуг для
государственных нужд. Впоследствии был также принят Федеральный закон от
6 мая 1999 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд». В законе
устанавливались способы проведения закупок (только конкурсные процедуры,
10
открытые и закрытые), случаи их проведения, требования к участникам
конкурсных процедур, требования к конкурсной документации, процедурные
аспекты проведения закупок. Внеконкурсные заказы продолжали размещаться
на основе Положения об организации закупки товаров, работ и услуг для
государственных нужд, утвержденного Указом №305. Принято считать, что
совокупность нормативно-правовых актов данного периода легла в основу
длительного эволюционного движения к современному российскому рынку
государственного заказа программируемого характера.
Однако, несмотря на своевременность и дальновидность, сложившаяся
нормативная система характеризовалась рядом существенных недостатков. В их
числе стоит упомянуть, что четкие правила проведения конкурсных процедур
распространялись исключительно на федеральных заказчиков, оставляя
неурегулированным значительное правовое поле реализации региональных и
муниципальных закупок. Отсутствие предписаний и требований к процедурам
на данных уровнях способствовали чрезмерному расширению полномочий
субъектов РФ и муниципальных образований в подходах к госзаказу, и, как
следствие повышению коррупционности закупочной сферы. Дополнений и
уточнений в правилах осуществления также требовали внеконкурсные способы
размещения заказа, а также закрытые конкурсные процедуры; практически
нерегулируемой оставалась сфера контроля за исполнением государственных
контрактов. Таким образом, рамочный характер действующего
законодательства, отсутствие санкций за его неисполнение, рост коррупции из-
за непрозрачности системы и другие индикаторы неэффективности,
наблюдаемые на фоне стремительного роста объемов госзакупок в начале 2000-
х гг. способствовали новым реформам российской системы госзаказа.
В 2005 году в Российской Федерации был принят Федеральный закон РФ
от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных
11
нужд» (далее Закон №94-ФЗ). В основу нового закона легли следующие
ключевые идеи:
создание условий для конкуренции, привлечение к участию в
обслуживании госзаказов субъектов малого и среднего предпринимательства;
обеспечение транспарентности закупочной системы, создание
единого портала для размещения информации о размещении заказов;
устранение коррупции в системе заказа, унификация и
формализация спектра применяемых процедур, ограничение сферы компетенции
государственных заказчиков.
В отличие от ранее действующего Федерального закона № 97-ФЗ,
новый закон отражал потребности трехуровневой бюджетной системы и
распространялся на федеральных, региональных и местных заказчиков.
Новшествами закона стали способы размещения заказа – как с проведением
торгов (конкурс, аукцион, в т.ч. в электронной форме), так и без их проведения
(запрос котировок, размещение заказа у единственного поставщика, и т.д.).
Выбор определенного способа закупки осуществлялся заказчиком с учетом
приоритетности торговых процедур перед неторговыми.
Поскольку важнейшим акцентом закона стала его антикоррупционность,
все введенные процедуры были максимально простыми в проведении,
унифицированными по характеру, а также значимо ограничивали возможности
заказчиков в необоснованном выборе поставщиков. Все способы размещения
заказа кроме конкурса, предполагали определение победителя по критерию
наименьшей цены, что в свою очередь способствовало повышению
прозрачности результатов закупок и снижению возможностей манипуляции с
заявками со стороны заказчиков. Стоит также отметить, что принципиальным
нововведением Федерального закона № 94- ФЗ стали санкции к сотрудникам
госзакачиков и конкурсным комиссиям за ненадлежащее исполнение
12
законодательных требований. Иными словами, в данной сфере была создана
реально функционирующая система правоприменения
4
.
Важную роль в дополнении и развитии нормативно-правовых основ
системы закупок сыграли также Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О
защите конкуренции», в котором содержались, в частности, уточнения понятий
необоснованно высокой и необоснованно низкой цены финансовой услуги,
используемых в контексте госзаказа. Принятие Постановления Правительства
Российской Федерации от 04.11.2006 № 642»О перечне товаров, работ, услуг для
государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые
осуществляется у субъектов малого предпринимательства» стало значимым
шагом на пути привлечения малых предприятий к участию в закупках. Кроме
того отдельным Постановлением Правительства Российской Федерации№ 631 от
27 октября 2006 года было утверждено «Положение о взаимодействии
государственных и муниципальных заказчиков, органов, уполномоченных на
осуществление функций по размещению заказов для государственных или
муниципальных заказчиков, при проведении совместных торгов». Стоит
отметить, что, к сожалению, более чем за 7 лет существования возможности
проведения совместных торгов многие из федеральных заказчиков ни разу ей не
воспользовались из-за сложности предварительного согласования организации
процедур на практике. Тем не менее, совместные закупки, призванные
сэкономить на трансакционных издержках их организации и проведения,
впоследствии станут частью программы новых реформ закупочного сектора.
Опыт практической реализации закона и сопутствующих нормативно-
правовых актов выявил несколько проблемных сфер.
Во-первых, снижение значимости репутационных и квалификационных
характеристик участников размещения заказа, пренебрежение некоторыми
качественными свойствами ряда товарных групп (таких, как медицинское
4
Яковлев А.А. Система госзакупок в России: на пороге третьей реформы // Журнал «Общественные науки и
современность». 2012. №5. С. 54-70.