13
оборудование, лекарственные препараты и т.д.) привело к так называемой
ловушке «плохого равновесия» с негативным отбором по качеству: ситуации,
при которой контракт получал поставщик, предлагающий низкое качество по
наименьшим ценам.
Во-вторых, максимальное снижение ценовых порогов закупок, при
которых требовалось проведение процедур в соответствии с законом №94- ФЗ,
привело к увеличению потенциальных объектов контроля и надзора за
размещением заказа. Количественные и стоимостные данные статистики
размещенных заказов указывают на то, что 90% всех организованных в период
действия закона №94-ФЗ закупок относились к категории «малых», их общая
стоимость составила чуть более 6% в общем объеме закупок. Однако наравне с
крупными закупками они являлись объектами контроля, что отчасти привело к
распылению административного ресурса на не заслуживающие внимания
процедуры. Иными словами, результаты госзакупок, а также проблемы,
возникающие в ходе исполнения государственных контрактов и поставок
товаров для госнужд, были отодвинуты на второй план в пользу контроля
процедур размещения заказа. Серьезные проблемы с обеспечением поставок
нужного качества и в установленные государственными контрактами сроки,
стали одними из главных аргументов против закона №94-ФЗ.
В-третьих, повышение прозрачности системы закупок благодаря введению
в действие официального сайта для размещения информации о размещении
заказов на поставки товаров, работ и услуг для государственных и
муниципальных нужд (http://zakupki.gov.ru/) стало несомненным позитивным
шагом. Однако за весь период функционирования портала не было предложено
реальных работающих механизмов агрегирования, выгрузки и анализа
накопленной информации о завершенных закупках. Эти данные могли бы стать
значительным подспорьем в вопросе обоснования начальных (максимальных)
цен контракта, а также отслеживания их динамики на основе информации о
миллионах уже реализованных процедур.
14
Созданная с принятием закона №94-ФЗ система закупок просуществовала
вплоть до 2014 года, пока в действие не вступил Федеральный закон РФ от 05
апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ,
услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Ключевой
задачей закона является установление правовых основ формирования
федеральной контрактной системы в сфере закупок товаров, работ и услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд, определение основных
принципов, этапов и круга ее участников, способов закупок и условий их
применения
5
.
Современные исследователи выделяют факторы «эволюционной
лестницы»., которые способствовали переходу к контрактной системе.
Главным отличием закона о контрактной системы от действующего ранее
является системный подход. Нормативная сфера действия закона охватывает все
стадии закупочного процесса: прогнозирование и планирование закупок,
проведение процедур отбора поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для
обеспечения государственных и муниципальных нужд, исполнение контрактов,
мониторингом, надзором, контролем и аудитом за соблюдением требований
законодательства [16, с. 9].
Определение
Исполнение контракта
Мониторинг
Планирование
поставщика
Размещение заказа
Изменение контракта
Аудит
закупок
Заключение
Расторжение контракта
Контроль
контракта
5
Борисова Е.Р. Контрактная система государственных закупок как фактор развития российской экономики //
Вестник Российского университета кооперации. 2013. № 2(12). С. 8-12
15
Рисунок 1. Цикл госзакупок в контрактной системе
Система планирования в федеральной контрактной системе четкую и
взаимосвязанную структуру, что реализуется в ходе разработки и реализации
сводных прогнозов, прогнозов, планов и планов-графиков закупок.
Сводный прогноз закупок по замыслу законодателей является частью
прогноза социально-экономического развития региона, составленного на основе
прогнозов закупок, необходимых для реализации целевых государственных
программ. Планы закупок составляются на основании вышеуказанных сводных
прогнозов сроком на 3 года и представляют собой структурированную
совокупность закупок, необходимых для осуществления мероприятий
государственных программ, целевых программ, планов и программ развития
регионов РФ. Планы – графики закупок - краткосрочный инструмент
планирования, составляется на очередной финансовый год с учетом лимитов
бюджетных ассигнований, доведенных до сведения госзаказчика, но до начала
очередного финансового года.
Обоснованию при формировании плана закупок и планов-графиков
подлежат объект закупки, начальная цена и способ определения поставщика.
Оценка обоснованности проводится на стадии мониторинга закупок и аудита в
сфере закупок.
Федеральный закон №44-ФЗ предусматривает определение поставщика
как конкурентными способами, так и закупки у единственного поставщика. К
конкурентным способам относятся конкурсы, аукционы, запрос котировок и
запрос предложений. Предусмотрено появление новых способов закупок такие
как двухэтапные конкурсы и конкурсы с ограниченным участием.
К участникам закупок путем проведения конкурса с ограниченным
участием предъявляются основные требования и дополнительные, связанные с
необходимостью дополнительной квалификации участников для осуществления
контракта. Участники закупок в данном случае проходят
16
предквалификационный отбор. Двухэтапные конкурсы предполагают подачу
участниками заявок на первом этапе двухэтапного конкурса, за которым следует
совместное обсуждение участника и конкурсной комиссии положений
первоначальной заявки. По итогам обсуждения участника предлагается подать
окончательный вариант заявки на участие в двухэтапном конкурсе
государственных закупок, в которую могут быть внесены изменения по
сравнению с первоначальным вариантом заявки.
Согласно Закону №44-ФЗ, открытые аукционы могут
проводиться только в электронном виде. числе процедур, не
предусматривающих проведение торгов, вводится новый способ размещения
заказа – запрос предложений. Данный способ может быть использован только в
определенных случаях проведения государственных закупок,
предусмотренными п. 2 статьи 83 ФЗ №44-ФЗ. Предусматривается определение
победителя запроса предложений, который направил окончательное
предложение, наиболее полно удовлетворяющее установленные заказчиком
требования к товару, работе или услуге.
На стадии контроля результатов исполнения контрактов, который
отсутствовал в соответствии с ранее действующим законодательством,
предусмотрен мониторинг и аудит в сфере государственных закупок.
Мониторинг проводится на основе информации, представленной в единой
информационной системе. Целями его проведения является оценка степени
достижения целей осуществления закупок, оценка обоснованности закупок и
последующее совершенствование законодательства о контрактной системе в
сфере закупок. Аналитический отчет о результатах мониторинга также должен
быть опубликован в единой информационной системе.
В соответствии со статьей 98 Федерального закона №44-ФЗ аудит в сфере
закупок осуществляется Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-
счетными органами субъектов Российской Федерации. Данные органы в
пределах своих полномочий проводят анализ и оценку результатов закупок.
17
Закон №44-ФЗ призван обеспечить прозрачность системы
государственных (муниципальных) закупок и предотвратить коррупцию и
другие злоупотребления на всех этапах закупочного цикла. Таким образом,
теперь в открытом доступе будет размещена не только документация о
проводимых процедурах, но и информация о планируемых закупках, а также
результаты исполнения государственных и муниципальных контрактов.
В числе немаловажных новшеств закупочного законодательства в части
обеспечения транспарентности системы – введение механизма общественного
контроля за соответствием проводимых процедур требованиям действующих
нормативно-правовых актов в сфере госзаказа. Общественный контроль призван
способствовать развитию и совершенствованию контрактной системы,
предупреждению и выявлению правонарушений в ней, а также предупреждению
коррупции и сговора в госзаказе. Правом осуществления общественного
контроля наделяются граждане и общественные объединения, а также
объединения юридических лиц.
1.2 Теоретические и методологические основы развития муниципального
образования
Важнейшим фактором, влияющим на направленность и уровень развития
муниципального образования, является качество разработанных и реализуемых
документов стратегического планирования. Их перечень нормативно-определен
и включает следующие документы:
1) стратегия социально-экономического развития муниципального
образования;
2) план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического
развития муниципального образования;
3) прогноз социально-экономического развития муниципального
образования на среднесрочный или долгосрочный период;
18
4) бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный
период;
5) муниципальная программа.
Уже на стадии рассмотрения перечня и иерархии документов возникают
методологические неопределенности, которые могут снизить качество
разрабатываемых материалов.
Во-первых, к документам стратегического планирования на региональном
уровне относится схема территориального планирования субъекта РФ, тогда как
схема территориального планирования муниципального района или
генеральный план поселения, городского округа к документам стратегического
планирования не отнесены.
Во-вторых, документы стратегического планирования представлены в
следующей иерархической последовательности разработки и реализации
«целеполагание, прогнозирование, планирование, программирование» [1, ст. 3,
ч. 1]. Данный подход существенно меняет методологическую основу этой
деятельности, которая до 2015 года регулировалась федеральным законом от
20.07.1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах
социально-экономического развития Российской Федерации»,
предусматривавшим следующую последовательность деятельности:
прогнозирование социально-экономического развития, разработка на основе
прогноза стратегических целей и проектирование программ социально-
экономического развития. В ныне действующем федеральном законе от
28.06.201 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»
прогнозирование рассматривается в первую очередь как «деятельность
участников стратегического планирования по разработке научно обоснованных
представлений о рисках социально-экономического развития, об угрозах
национальной безопасности Российской Федерации» [1, ст. 3, ч. 5]. Это
позволяет сделать вывод о том, что прогнозирование представлено в контексте
методологии антикризисного управления, что противоречит самому смыслу
19
стратегического управления социально-экономическим развитием. Такое
управление должно обеспечить актуализацию конструктивных потенциалов,
оказывающих факторное влияние на темпы развития и предупреждающих
возникновение кризисных явлений.
Другими словами, мы должны прогнозировать не кризы, а факторы,
которые обеспечат опережающее социально-экономическое развитие. Но,
поскольку нормативное определение дано, оно влияет на характер подзаконных
актов, разрабатываемых в рамках реализации положений федерального закона.
Например, в приказе Министерства экономического развития Российской
Федерации от 23 марта 2017 года № 132, утвердившем «методические
рекомендации по разработке и корректировке стратегии социально-
экономического развития субъекта Российской Федерации и плана мероприятий
по ее реализации» результаты прогнозирования не рассматриваются в перечне
документов стратегического планирования, которые необходимо учитывать при
разработке стратегии. В тоже время рекомендовано использовать бизнес
технологии (SWOT-анализ, PEST-анализ), применяемые при управлении
коммерческими организациями.
Представленные аргументы позволяют сделать вывод, что существующая
ранее методологическая основа стратегического планирования в большей
степени отражала смысл этой деятельности, и может быть использована при
разработке стратегии социально-экономического развития муниципального
образования. Напомним, что существовавшая методологическая
последовательность деятельности предполагала: прогнозирование,
целеполагание, программирование, планирование. В рассматриваемых ранее
методических рекомендациях
6
в качестве одних из источников финансирования
мероприятий и ключевых событий рассматриваются государственные и
6
Об утверждении методических рекомендации по разработке и корректировке стратегии социально-
экономического развития субъекта Российской Федерации и плана мероприятий по ее реализации: Приказ
Министерства экономического развития Российской Федерации от 23 марта 2017 года № 132 . Доступ из справ.-
прав. системы «Консультант-Плюс»
20
муниципальные программы. Следовательно, программирование является
третьим этапом стратегического планирования, а затем разрабатываются планы
реализации стратегии, в которых интегрируются мероприятия различных
программ по достижению стратегических целей, проекты или «дорожные
карты»
7
реализации задач муниципальных программ.
Прежде чем представить основные методологические этапы разработки
прогноза и стратегии социально-экономического развития муниципального
образования необходимо определиться с периодом стратегического
планирования и субъектами, реализующими эту деятельность. В нормативных
документах предписаны два вида прогноза - долгосрочный и среднесрочный.
Долгосрочный прогноз разрабатывается каждые 6 лет на 15 и более лет
8
,
среднесрочный - на очередной финансовый год и плановый период,
составляющий два года
9
.
Мы считаем, что период прогнозирования должен быть связан с периодом,
на который разрабатывается стратегия и с периодом полномочий главы
муниципального образования. Как известно, глава муниципального образования
может возглавлять представительный орган местного самоуправления или
местную администрацию. Но и том и другом случае, основным организатором
стратегического планирования в муниципалитете является именно он, так как
срок полномочий главы местной администрации, назначенного по результатам
конкурса соответствует сроку полномочий главы муниципального образования.
Глава муниципального образования избирается на срок пять лет, следовательно,
7
Горб В. Г. Принятие и исполнение государственных и муниципальных решений. Екатеринбург: изд-во Урал.
ин-та управления - филиала РАНХиГС, 2017. 240 с
8
О Порядке разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза
социально-экономического развития Свердловской области на долгосрочный период: Постановление
Правительства Свердловской области от 10 февраля 2016 года № 90-ПП (ред. от 27.10.2016). Доступ из справ.-
прав. системы «Консультант-Плюс»
9
О Порядке разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза
социально-экономического развития Свердловской области на среднесрочный период: Постановление
Правительства Свердловской области от 02 сентября 2015 года № 800-ПП (ред. от 27.10.2016). Доступ из справ.-
прав. системы «Консультант-Плюс
21
на этот период и должен разрабатываться прогноз и стратегия социально-
экономического развития. Такой подход, который
уже используется при принятии государственных решений на
федеральном уровне, позволит конкретизировать ответственность должностных
лиц и муниципальных служащих за качество разработки стратегии,
результативность и социальную эффективность ее реализации. В предвыборный
период кандидаты могут представлять аргументы отражающие эффективность и
качество их деятельности, или предлагать концепции модернизации
существующей стратегии, что повысит конструктивность, как предвыборной
компании, так и деятельность конкурсных комиссий.
Разработка или модернизация стратегии должна осуществляться в первые
шесть месяцев полномочий избранного главы муниципального образования. Для
выполнения этой задачи целесообразно создать шесть проектных групп. Первая
группу можно условно назвать организаторско-обеспечивающей. Ее возглавляет
глава муниципального образования, а в состав входят председатель
представительного органа муниципального образования (соответственно глава
администрации, назначенный по результатам конкурса), заместители главы
местной администрации, председатель общественной палаты муниципального
образования, группа научно-методологического обеспечения разработки
прогноза и стратегии или научный руководитель этой деятельности и
представители средств массовой информации. Остальные пять групп
предлагается сформировать по отраслевому принципу исходя из сфер
полномочий органов местного самоуправления. Анализ нормативно-правовой
регламентации полномочий позволил определить следующее название
проектных групп и содержание управляемых сфер:
1. Группа проектирования развития человеческого потенциала и
социальной сферы муниципального образования:
• сфера образования;
• сфера здравоохранения;
22
• социокультурная сфера;
• сфера физической культуры и спорта.
2. Группа проектирования основных направлений экономического
развития:
• создание условий для экономической активности населения;
• управление земельными ресурсами;
• управление имуществом муниципального образования;
• сфера потребительского рынка.
3. Группа проектирования обеспечения безопасности муниципального
образования:
• общественная;
• противопожарная;
• защита от ЧС;
• гражданская оборона;
• экологическая безопасность.
4. Группа проектирования развития жилищно-коммунальной сферы
муниципального образования:
• жилищное хозяйство;
• коммунальное хозяйство;
• благоустройство территории.
5. Группа территориального планирования и развития инфраструктуры
муниципального образования:
• градостроительная сфера;
• дорожная деятельность;
• электроснабжение и связь;
Отраслевые группы целесообразно возглавить заместителям главы
местной администрации, а группу обеспечения безопасности лично главе
администрации. В состав отраслевых групп могут быть включены: