5
Содержание
Введение ....................................................................................................................... 6
Глава 1. Сущность и роль городского (муниципального) заказа в развитии
экономики муниципального образования ................................................................ 9
1.1Понятие, классификация и значение государственного заказа...................... 9
1.2 Муниципальные закупки как фактор повышения эффективности
расходования бюджетных средств ....................................................................... 19
1.3 Нормативно-правовое регулирование системы городского заказа ............ 23
Глава 2. Реализация процедуры городского заказа в муниципальном
образовании г. Москва .............................................................................................. 35
2.1Технологии формирования системы городского заказа муниципального
образования ............................................................................................................. 35
2.2 Анализ практики муниципальных закупок на примере г. Москва ............. 43
2.3 Оценка влияния муниципальных закупок на экономию бюджетных
средств на примере г. Москва ............................................................................... 46
Глава 3. Совершенствование процедуры городского заказа муниципального
образования ................................................................................................................ 57
3.1. Проблемы организации процедуры городского заказа муниципального
образования в РФ ................................................................................................... 57
3.2 Пути совершенствования процедуры городского заказа муниципального
образования в РФ .................................................................................................. 62
Заключение ................................................................................................................ 69
Список использованной литературы ....................................................................... 74
6
Введение
Мировая практика показывает, что все экономически развитые страны
широко используют государственные заказы в качестве важнейшего элемента
поддержки экономической и социальной стабильности, достижения поступа-
тельного роста экономики посредством селективной поддержки предпринима-
тельства. Государство при помощи механизма государственных закупок, полу-
чает возможность целенаправленно влиять на развитие предпринимательства,
что можно использовать в современных экономических условиях для обеспече-
ния развития экономики в целом.
В РФ применяется множество способов организации закупок, из которых
самые популярные – закупка у единственного поставщика, электронный аукци-
он и запрос котировок. Таким образом закупается половина товаров и услуг, в
том числе, самими органами власти, которые должны поддерживать конкурен-
цию.
Система государственного заказа – это своего рода совокупность отно-
шений заказчиков, органов, осуществляющих контроль в сфере размещения за-
казов, участников размещения заказов, которые возникают в процессе планиро-
вания, размещения государственных заказов, а так же заключения и исполнения
контрактов.
Механизм государственных (муниципальных) заказов выступает важ-
нейшим инструментом государственного сектора, так как в условиях любого
типа экономики государство является крупнейшим потребителем товаров, ра-
бот и услуг для общественных нужд.
Таким образом, актуальность темы исследования не вызывает сомнения,
так как системе реализации государственных и муниципальных заказов отво-
дится ведущая роль в процессе обеспечения государственного регулирования
экономических процессов. С помощью городского заказа решаются вопросы
социально-экономического развития, социальной политики, обороноспособно-
сти города.
7
Городской (муниципальный) заказ, являясь инструментом государствен-
ной политики и регулирования экономики, необходим для оптимизации несо-
вершенных рыночных механизмов, достижения рационального распределения
и использования ресурсов. Поэтому имеется необходимость изучения проблем-
городских заказов и методов повышения эффективности расходования бюд-
жетных средств.
Цель выпускной квалификационной работы – исследовать методы повы-
шения эффективности расходования бюджетных средств городского заказа и
изучить направления совершенствования процедуры городского заказа муни-
ципального образования.
Для достижения поставленной цели были определены следующие задачи:
- изучить сущность и роль городского (муниципального) заказа в разви-
тии экономики муниципального образования;
- провести анализ практики муниципальных закупок на примере г.
Москва;
- отразить проблемы и пути совершенствования процедуры городского
заказа муниципального образования в РФ.
Объект исследования – система формирования и реализации городского
заказа муниципального образования на примере г. Москвы.
Предмет – организационные, методические и правовые основы формиро-
вания и реализации городского заказа муниципального образования.
Информационная база исследования: нормативные акты РФ, материалы
преддипломной практики.
Теоретической базой послужили труды ведущих отечественных исследо-
вателей, которые посвящены проблемам осуществления государственных (му-
ниципальных) заказов. В частности, таких как: Акулич Е.А., Бочкова С.С., Вил-
кин А.С., Вовченко Н.Г., Епифанова Т.В., Косарев К.Н., Паршина Е.А., Марке-
ева А.В., Сергеева С.А. и др.
Методы исследования: синтез, анализ, сравнение, обобщение и система-
тизация данных.
8
Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трехглав, каж-
дая из которых включает 2 или 3 параграфа, а также заключения и список ис-
пользованной литературы.
В первой главе рассмотрена сущность закупок для обеспечения государ-
ственных нужд, изучено понятие и сущность государственных закупок, проана-
лизировано нормативно-правовое обеспечение государственных и муниципаль-
ных закупок для государственных и муниципальных нужд.
Во второй главе выявлены особенности применения технологии форми-
рования системы городского заказа муниципального образования, а также про-
ведена оценка влияния муниципальных закупок на экономию бюджетных
средств.
В третьей главе определены проблемы организации процедуры городско-
го заказа муниципального образования в РФ и направления совершенствования
процедуры государственного заказа, разработана модель осуществления госу-
дарственных закупок, систематизированы полученные данные и предложение
комплексное решение по повышению эффективности функционирования го-
родского заказа муниципального образования.
9
Глава 1. Сущность и роль городского (муниципального) заказа в
развитии экономики муниципального образования
1.1 Понятие, классификация и значение государственного заказа
В современной экономике смешанного типа государство помимо управ-
ляющего института в рыночных отношениях выступает важнейшим субъектом
рыночных отношений. Основу экономической роли государства в рыночной
экономике составляют государственные и муниципальные финансы, которые в
свою очередь являются одной из основных сфер финансовых отношений. Объ-
ективная потребность в данной сфере связана с тем, что органам государствен-
ной власти и местного самоуправления требуются финансовые ресурсы для
решения масштабных социально-экономических задач и осуществления соб-
ственной деятельности. В процессе формирования, распределения, перераспре-
деления и использования финансовых ресурсов государство и органы местного
самоуправления осуществляют государственные расходы. Такие расходы вы-
ступают финансовой основой формирования системы государственных заказов.
Государственный (муниципальный) заказ рассматривается как форма ор-
ганизации бюджетного финансирования, которая оформляет процесс выделе-
ния бюджетных средств бюджетополучателям на основе заданий органов вла-
сти и управления на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг для
удовлетворения государственных (муниципальных) нужд на контрактной осно-
ве с поставщиками, исполнителями и подрядчиками. В рыночных условиях
единого экономического пространства формируется механизм распределения
государственных заказов на конкурентных началах, который заложен в основу
контрактной системы.
1
Следовательно, контрактная система в условиях формирования единого
рыночного пространства выступает приоритетным механизмом регулирования
в удовлетворении государственных и муниципальных потребностей, что и обу-
1
Седова М.В. Контрактная система России как новый финансовый инструмент // МИР (Модернизация. Иннова-
ции. Развитие). 2014. № 4(20). С. 138, 139.
10
славливает высокую значимость проработки проблем, связанных с управлением
контрактной системой страны.
В настоящее время большинство механизмов регулирования контрактной
системой в реалиях российской действительности являются неэффективными в
связи с недостатками Федеральной контрактной системы США, на основе ко-
торой и была разработана ФКС Российской Федерации, разросшихся в резуль-
тате неучтенного фактора российского менталитета при её внедрении. Это в со-
вокупности со сложностями, возникшими в результате вступления Российской
Федерации в ВТО, очередного витка экономического кризиса и внешнеполити-
ческих обострений, вызывает необходимость в проведении теоретического и
практического анализа всех элементов института федеральной контрактной си-
стемы и механизмов его регулирования, а также выработки новых моделей со-
вершенствования отдельных элементов контрактной системы и их совокупно-
сти как единой эффективно функционирующей системы
2
.
Впервые важность представления о сущности контрактных отношений
для экономики государства сформулировал представитель школы мерканти-
лизма Томас Ман. Экономист утверждал, что контрактные отношения торговца
должны быть качественными в отношении формы и условий контракта, чтобы
приносить пользу государству, в противном случае прибыль торговца может
превратиться во вред государству.
Позже вопросы контрактных отношений также рассматривались предста-
вителями классической экономической теории, кейнсианского направления,
неоинституционализма. Так, американский экономист Рональд Коуз суть кон-
трактных отношений сводил к понятию «транзакционные издержки», Уильям-
сон Оливер определил контракт как некую экономическую сущность, которая
позволяет экономическим агентам действовать эффективно.
2
Вовченко Н.Г. Государственные закупки: финансово-правовой анализ монография / Н.Г. Вовченко, Т.В. Епи-
фанова, М.О. Отришко, Е.А. Паршина. – Вена: «EastWest»
AssociationforAdvancedStudiesandHigherEducationGmbH, 2016. - С. 10-18.
11
Первые прообразы для будущих правил «публичных» торгов появились
лишь при Петре Первом в виде законодательных актов. В то время «Канцеля-
рия подрядных дел» находилась в подчинении Камер-Коллегии и занималась
вопросами продаж и поставок. В 1719 году с целью сближения подрядчика и
заказчика была издана Инструкция Генерал-кригс-комиссару, согласно которой
Генерал-кригс-комиссару рекомендовалось, например, недостающие мундиры
«и всякие полковые припасы и лошадей» спрашивать в той губернии, где стоял
полк. С этого же времени и вплоть до революции большинство контактов част-
ного капитала и казны заключалось именно в направлении поставок для воен-
ного ведомства, поэтому все законодательство по публичным торгам разраба-
тывалось для нужд государства в военных министерствах
3
.
Изначально, чтобы все входящие или покидающие город лица могли
ознакомиться с объявлениями о конкурсе, они вывешивались на всех городских
воротах. Там же обычно перечислялись лица, уже работающие по государ-
ственным заказам, вывешивались судебные решения, связанные с нарушениями
конкурсных процедур (взяточничество, подставные лица, сговор «конкурсан-
тов» с членами комиссии или между собой, сокрытие полученных ранее, но не-
выполненных заказов) и сообщалось о льготах поставщикам и подрядчикам.
Публичное размещение информации о правонарушителях не ликвидировало
злоупотребления при получении подряда. В ответ на это в июне 1721 года был
вывешен Сенатский Указ о борьбе с подложными ценами и коррупцией в деле
поставок и подрядов.
4
Публичное сообщение результатов как важнейших, так и
различных мелких торгов с июня 1714 года оговаривалось специальным сенат-
ским решением
5
.
Следующим этапом реформирования системы торгов послужило прове-
дение радикальных реформ государственного управления в России. В 1775-
1776 гг. в составе «Учреждения о губерниях» была включена статья
3
ГасаналиеваA.Ю. Проблемы контрактной системы в сфере закупок для обеспечения государственных и муни-
ципальных нужд // Молодой ученый. 2016. - № 2. - С. 671-673.
4
Гончаров Е.Ю. История торгов в России. XVII-XVIII в.// Конкурсные торги. 1998. №8.С.39-44.
5
Государственные и муниципальные закупки – 2014. Сборник докладов. – М.: ИД «Юриспруденция», 2014. -
512 с.
12
«О контрактах по подряду, поставках и откупах», в которой учитывался весь
полученный опыт проведения торгов государственными органами. Всплеск де-
ятельности государственных органов, задействованных в разработке различных
законодательных актов, наблюдался в первой четверти XIX века, когда было
издано 107 правительственных актов, регламентирующих или уточняющих
осуществления процедуры торгов, их обеспечение и последующее исполнение
заключенных контрактов. С целью учета расширяющегося поля взаимовыгод-
ных контрактов частного предпринимательства и государства, возникшего в ре-
зультате усложнения правовых и социальных отношений в обществе, активного
дорожного и городского строительства, развития техники, появления новых
учреждений, во время правления Николая I был принят новый общий документ,
регламентирующий государственные закупки – «Положение 1830», который
профункционировал до 1900 году, претерпев множество изменений и дополне-
ний. Новое положение проработало 17 лет с 1900 года по 1917 год, когда сама
необходимость осуществления публичных торгов на государственные закупки
отпала в результате революционных событий 1917 года, последовавшей за ни-
ми гражданской войны, военного коммунизма и внедрения системы планового
хозяйства и централизованного распределения материальных ресурсов
6
.
Переход России на рыночные отношения ознаменовал новый виток в ре-
формировании системы государственных закупок. Рыночная система требовала
коренногопересмотра системы государственных закупок. России необходимо
было переключиться от плановых, жестко регламентированных поставок това-
ров, на приобретение товаров в конкурентной среде, где покупатель наделен
широкими возможностями выбора из многочисленных и неодинаковых пред-
ложений поставщиков.
Современная история контрактной системы России начала формировать-
ся в начале 90-х годов XX века и насчитывает условно пять этапов.
6
Государственные и муниципальные закупки – 2014. Сборник докладов. – М.: ИД «Юриспруденция», 2014. -
512 с.
13
Первый этап включает 1991-1994 годы и характеризуется формированием
направления развития конкурентных отношений на длительный срок, упразд-
нением обязательного государственного заказа и прежней системы материаль-
но-технического обеспечения принудительным формирование хозяйственных
связей, введением понятия «государственный контракт» и первичным форми-
рованием идеи конкурсного размещения государственных заказов. В целом
этот этап развития государственных закупок отражает начало практической ре-
ализации рыночных механизмов в закупочной системе государства.
Второй этап включает период с 1994 по 1997 гг., по итогам которого была
регламентирована закупочная деятельность для федеральных государственных
нужд.
Третий этап включает 1997-2005 гг., его отличительными чертами стано-
вятся установление обязательной общедоступной публикации заказов на кон-
курсной основе, сближение международной и российской контрактных систем
и обособление полномочий регионов от федерального центра в вопросе регла-
ментации закупок, что, однако, в совокупности с отсутствием методической
информации и эффективного информационного обеспечения закупок вызвало
рост коррупции и снижение прозрачности закупок. Названные тенденции сов-
местно с очередным витком финансового кризиса оказывали колоссальное
сдерживающее воздействие на развитие финансовой системы Российской Фе-
дерации и наращивали социальное напряжение в целом
7
.
Четвертый этап включает 2005-2013 гг. Нормативно-правовые акты, из-
данные в этот период, систематизировали большинство регламентов, существо-
вавших ранее, и позволили вывести закупочный процесс на качественно новый
уровень, установив при этом общие принципы и требования проведения заку-
почной деятельности в том числе и для таких юридических лиц, как естествен-
ные монополии, государственные корпорации, унитарные предприятия и авто-
номные организации.
7
ГасаналиеваA.Ю. Проблемы контрактной системы в сфере закупок для обеспечения государственных и муни-
ципальных нужд // Молодой ученый. 2016. - № 2. - С. 671-673.
14
Пятый этап включает период с 2014 г. по настоящее время и раскрывает
все черты современного состояния контрактной системы в России. Основопо-
лагающим документом, регламентирующим экономические отношения в сфере
закупок между значительной частью хозяйствующих субъектов при размеще-
нии заказов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) для нужд
заказчиков и определении поставщиков, на этапе заключения контрактов и их
исполнения, выступает Федеральный закон № 44-ФЗ от 05.04.2013 «О кон-
трактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения госу-
дарственных и муниципальных нужд»
8
.
Институт удовлетворения публичных (государственных, муниципальных,
казенных) нужд является традиционным институтом отечественной экономиче-
ской мысли и издавна привлекает повышенное внимание государства. Однако
сам термин «государственный заказ» до сих пор не имеет своего нормативно-
правового определения и остается дискуссионным в научной литературе. Вме-
сте с тем для полного и всестороннего изучения указанного механизма пред-
ставляется необходимым и изучение всех категорий, из которых он состоит.
На сегодняшний день, действующее законодательство РФ не раскрывает
содержание такого ключевого для отношений обеспечения государственных и
муниципальных нужд термина, как «государственный заказ», которое позволи-
ло бы утвердить его единое и наиболее точное толкование. Заметим также, что
в научной литературе очень часто смешивают такие термины, как «государ-
ственный заказ», «государственные нужды», «государственные закупки», и это,
конечно, осложняет толкование норм действующего законодательства. Также
отдельные отечественные экономисты, считают государственный и муници-
пальный заказ экономическим механизмом (это подтверждают названия и со-
держания диссертаций, которые защищены по экономическим специально-
стям).
8
ГасаналиеваA.Ю. Проблемы контрактной системы в сфере закупок для обеспечения государственных и муни-
ципальных нужд // Молодой ученый. 2016. - № 2. - С. 671-673.