25
дования бюджетных средств и не разрешена проблема коррупции. Одно из
ключевых сторон закона 44-ФЗ состоит в определении сферы его регулирова-
ния. В отличие от закона 94-ФЗ, новый закон включает совокупность норм и
правил, регулирующие государственные закупки как единый и полный цикл,
состоящий из следующих этапов:
1) прогнозирование поставок товаров, работ и услуг для государствен-
ных и муниципальных нужд;
2) формирование планов обеспечения государственных (муниципальных)
нужд;
3) размещение заказов на поставку товаров, работ, услуг и заключение
контрактов;
4) исполнение, мониторинг и аудит государственных контрактов
21
.
Подобным образом создана единая система, при которой четко просле-
живается целевое назначение закупок и их значимость в решении стоящих пе-
ред государственными и муниципальными органами задач. Термин контрактная
система является новшеством закона 44-ФЗ и подразумевает под собой сово-
купность процедур, содержащих экономическую, организационную и правовую
направленность, используемых для обеспечения государственных и муници-
пальных нужд при помощи планирования, прогнозирования закупочной дея-
тельности, включая контроль, надзор, мониторинг и аудит.
Основополагающей задачей контрактной системы в сфере закупок высту-
пает максимальное обеспечение государственных и муниципальных нужд при
ограниченном финансировании. Однако успех реализации новой системы
управления закупками во многом зависит от того, в какой форме принимаются
нормативные акты, связанные с законом о контрактной системе. Так после
принятия закона 44- ФЗ принимались и подготавливаются все новые законода-
тельные пакеты для дальнейшего формирования контрактной системы. Закон о
21
Кичик К. В. Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размеще-
ния и исполнения: монография / К.В. Кичик. – М.: Юстицинформ, 2017. - 260 с.
26
контрактной системе регламентирует деятельность всех государственных за-
казчиков и в полном объеме контролирует проведение торговых процедур.
Анализируемый закон подробный и развернутый имеет в своем составе 8
глав и 114 статей. Несоблюдение статей закона 44-ФЗ влечет за собой отмену
закупки и штрафы для заказчика, а для участника закупки чревато попаданием
организации в Реестр недобросовестных поставщиков. Основными целями за-
кона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг
для обеспечения государственных и муниципальных нужд» становятся:
1) введение единого подхода в сферу планирования и осуществления за-
купок;
2) обеспечение гласности и прозрачности закупок;
3) предупреждение коррупции и других незаконных прав в сфере заку-
почной деятельности
22
.
Вышеназванные цели законодательно закреплены как основные принци-
пы контрактной системы, на которые опираются все иные частные правила и
положения закона о государственных закупках.
В роли законодательных новаций контрактной системы необходимо при-
нять принципы единства контрактной системы, ответственности за результа-
тивность закупок, а также принцип стимулирования инноваций. Контрактная
система в области закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения государ-
ственных (муниципальных) нужд представляет собой единство участников за-
купок и осуществляемых ими действий, направленных на обеспечение государ-
ственных и муниципальных нужд. В число участников контрактной системы в
сфере закупок входят:
1) Федеральный орган исполнительной власти по регулированию кон-
трактной системы в сфере закупок;
2) Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по
регулированию контрактной системы в сфере закупок;
22
Кичик К. В. Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размеще-
ния и исполнения: монография / К.В. Кичик. – М.: Юстицинформ, 2017. - 260 с.
27
3) Иные федеральные органы исполнительной власти, органы государ-
ственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного само-
управления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регули-
рования и контроля в сфере закупок, Государственная корпорация по атомной
энергии «Росатом»;
4) Заказчики;
5) Участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчи-
ками, исполнителями);
6) Уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализи-
рованные организации;
7) Операторы электронных площадок
23
.
В последнем законе 44-ФЗ, заказчики не делятся на государственных и
муниципальных, наименования государственного и муниципального заказчика
объединяется общим понятием «заказчик». Заказчиком в государственных за-
купках является лицо, напрямую закупающее товары, а также работы или услу-
ги, требуемые для обеспечения нужд государства или конкретного предприя-
тия, организации или учреждения и заключающее с исполнителем контракт.
Однако понятие «заказчик» не имеет точного определения в законода-
тельных документах, регламентирующих проведение закупочной деятельности.
Закон 44-ФЗ распространяется на следующих заказчиков:
1) Государственный заказчик – юридическое лицо, которое действует в
интересах Российской Федерации и ее субъектов, принимает к исполнению
бюджетные обязательства от лица России и проводит закупки. К государствен-
ным заказчикам относятся государственные казенные учреждения, органы гос-
ударственной власти, а также органы, осуществляющие управленческую дея-
тельность внебюджетными фондами;
23
Ионов А.П., Чернокожева С.А. Понятие государственного (муниципального) заказа //Первый шаг в науку. -
2015. - № 1-2 (1-2). - С. 47-48
28
2) Муниципальный заказчик - юридическое лицо, которое принимает к
исполнению бюджетные обязательства и проводит закупочную деятельность с
соблюдением интересов конкретного муниципалитета;
3) Бюджетные учреждения;
4) Юридические лица, инвестируемые из бюджета - другие юридические
лица, не принадлежащие к муниципальным или государственным учреждени-
ям, при их инвестировании из бюджета;
5) Унитарные предприятия муниципального или государственного уров-
ней и автономные учреждения, если они инвестируют принадлежащие государ-
ству или муниципалитетам объекты.
В свою очередь необходимо провести краткий анализ важнейших изме-
нений в сфере государственных закупок.
К основным нововведениям комментируемого закона относятся:
1) Необходимость планирования и обоснования закупок на долгосроч-
ную перспективу. Предшествующий закон 94-ФЗ предусматривал планирова-
ние закупок на один календарный год. В законе говорилось о потребности раз-
мещения на официальном сайте планов-графиков размещения заказов, не пред-
полагая с таким размещением наступления каких-либо правовых последствий.
В новом законе 44-ФЗ о контрактной системе напротив планированию закупок
отдается отдельная глава, которая устанавливает необходимость формирова-
ния, утверждения и ведения планов закупок на три года и планов-графиков на
финансовый год, обоснования закупок, с учетом установленных норм и моде-
лей централизации. Закупки, не предусмотренные планами-графиками или не
соответствующие информации, включенной в план-график, не могут быть осу-
ществлены.
2) Создание комплексной единой информационной системы государ-
ственных закупок (ЕИС). Данной системе отводится значительная роль в по-
вышении качества управления закупками. Для становления государственной
закупочной политики в плане контрактной системы обязательным требованием
становится формирование единого информационного электронного простран-
29
ства государственных закупок, которое предусматривает единство стандартов и
параметров при единой поисковой аналитической системе и единой информа-
ционной структуре
24
.
Главной целью основания ЕИС является повышение прозрачности госу-
дарственных закупок, следовательно, все данные, которые размещаются на
портале, находятся в открытом доступе и предоставляются на безвозмездной
основе.
Единая информационная система обеспечивает:
формирование, обработку, хранение и предоставление данных
участникам контрактной системы;
контроль информации о закупках;
использование усиленной электронной подписи для подписания
электронных документов;
получение информации о закупки в режиме реального времени.
3) Одним из ключевых новшеств контрактной системы является введение
института общественного контроля над государственными закупками. Такой
контроль создан, для того чтобы предупреждать и выявлять нарушения, а также
чтобы улучшать контрактную систему в целом. Регламентируется он статьей
102 закона о контрактной системе. В общественном обсуждении на равных
условиях принимают участие любые юридические лица, вне зависимости от ор-
ганизационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и ме-
ста происхождения капитала. Любые физические лица, в том числе индивиду-
альные предприниматели. Органы государственной власти и органы местного
самоуправления обязаны обеспечивать возможность осуществления такого
контроля.
4) Организационные и управленческие новации, установленные, законом
о контрактной системе для успешной реализации требуют квалифицированных
24
Афанасьев Г.С., Пруель Н.А. Государственный заказ: управленческие ловушки размещения и исполнения //
Материалы Афанасьевских чтений. - 2015. - № 13. - С. 10-15.
30
кадров, следовательно, впервые установился принцип профессионализации
сферы закупок и устанавливается обязательное требование для членов кон-
трактной службы заказчика и контрактных управляющих - высшее образование
или дополнительное профессиональное образование (повышение квалифика-
ции, профессиональная переподготовка) в сфере закупок. Так как с 01.01.2014
государственные и муниципальные закупки осуществляются только по закону
44-ФЗ, то для проведения закупок заказчик должен создать контрактную служ-
бу или назначить контрактного управляющего
25
.
Цель данного новшества заключается в том, чтобы профессионально и
ответственно обеспечить реализацию всего цикла закупок: от планирования до
получения конкретного результата и оценки эффективности осуществления за-
купок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муници-
пальных нужд. Сотрудники контрактной службы несут персональную ответ-
ственность за соблюдение требований, предусмотренных законом, и достиже-
ние поставленных задач в результате исполнения контракта.
5) Новый законодательно-нормативный акт – закон 44-ФЗ преподнес не
только массу важных изменений в системе государственных закупок, но и зна-
чительные изменения в терминологии. Так «размещение государственного за-
каза» сменилось формулировкой «определение поставщика». Однако процеду-
ра реализации государственного контракта изменений не претерпела, измени-
лось только лишь название, и расширились возможности, способы определения
поставщика подробно рассмотрены в статье 24 Закона 44-ФЗ.
На рисунке 2 изображены способы определения поставщиков (подрядчи-
ков, исполнителей).
25
Афанасьев Г.С., Пруель Н.А. Государственный заказ: управленческие ловушки размещения и исполнения //
Материалы Афанасьевских чтений. - 2015. - № 13. - С. 10-15.
31
Рисунок 2 – Способы определения поставщиков
(подрядчиков, исполнителей)
Как видно из рисунка перечень определения поставщиков существенно
увеличивается. Появилась процедура запроса предложений, что является соче-
танием запроса котировок и открытого конкурса. Появляется процедура двух-
этапного конкурса (открытого и закрытого). А также конкурс с ограниченным
участием (открытый и закрытый).
Таким образом, заказчику предоставляется более широкий выбор спосо-
бов определения поставщика. Кроме этого, уточняются, существующие спосо-
бы и более точно проводится разграничение оснований для использования каж-
дого из возможных способов. Как было сказано выше, законом 44-ФЗ были
введены две новые разновидности конкурсных процедур: двухэтапный конкурс
и конкурс с ограниченным участием. Отличительной чертой двухэтапного кон-
курса является то, что он предоставляет заказчику право изменить объект за-
купки и критерии оценки заявок непосредственно при проведении конкурса.
32
На первом этапе конкурса участники подают первоначальные заявки без
указания предполагаемой цены контракта. После рассмотрения данных заявок
заказчик вправе скорректировать документацию. В последующем, в соответ-
ствии со скорректированной конкурсной документации, участники подают свои
окончательные заявки. Появление данного способа определения поставщика
позволяет решить достаточно острую проблему заказчика, который обязан са-
мостоятельно составлять подробное техническое задание, зачастую не обладая
достаточной компетенцией в сфере закупаемой продукции. Рассмотрение пред-
варительных конкурсных заявок, позволяет заказчику оптимально составить
требования к закупаемым товарам, работам и услугам. Еще одной отличитель-
ной чертой является запрет на заключение контракта с единственным постав-
щиком по итогам несостоявшихся процедур. Согласно статистическим данным
Федеральной Антимонопольной службы, за время действия закона 94-ФЗ
огромное количество контрактов заключалось с единственным поставщиком по
результатам признания торгов несостоявшимися. Этот факт, безусловно, отри-
цательно сказывался на конкуренции.
Контрактная система на подобный пример предусматривает способ за-
проса предложений. Запрос предложений подобен запросу котировок, основное
его отличие заключается в порядке определения победителя. В случае запроса
котировок победителем признается участник, который предложил наименьшую
цену, а в случае запроса предложений – участник, предоставляющий оконча-
тельную сделку, которая наилучшим образом удовлетворяет потребностям за-
казчика.
6) Важным изменением в законе о контрактной системе является более
жесткое установление порядка определения начальной (максимальной) цены
контракта (НМЦК). Законом 44-ФЗ определяется список способов, которые
применяются заказчиком, кроме того основания применения каждого из них.
Также вносится перечень источников, из которых возможно получить сведения,
требуемые для определения НМЦК. К данным источникам следует отнести:
данные государственной статистики, реестр контрактов и другие сведения.
33
7) Закон 44-ФЗ вводит антидемпинговые меры при определении постав-
щиков (подрядчиков, исполнителей). Под демпингом понимается продажа то-
варов по искусственно заниженным ценам. По предшествующему закону 94-
ФЗ, при проведении закупки победителем становился тот поставщик, который
предлагал лучшую цену, то есть более низкую. Таким образом, чтобы добиться
успеха недобросовестные поставщики искусственно занижали цену, подобные
действия были поводом к срыву сроков выполнения государственного заказа, к
расторжению контрактов, к ухудшению качества товаров, работ, услуг, к рас-
ходованию бюджетных средств
26
.
Следовательно, в новом законодательстве предусмотрен антидемпинго-
вый механизм. Данный механизм направлен на борьбу с искусственным зани-
жением цен при определении поставщиков. В статье 37 закона 44-ФЗ определе-
но два способа, которые подтверждают возможность исполнения контракта.
Таблица 1
Антидемпинговые меры
Снижение
участником
цены
контракта
Начальная
(максималь-
ная)цена
контракта
Информация о
добросовестности
Размер
обеспечения
Менее 25%
Не зависимо от
начальной цены
Не требуется
Первоначальный
размер
обеспечения,
установленный в
аукционной
документации
25% и более
Более 15 млн.
рублей
Не требуется
Первоначальный
размер
обеспечения * 1,5
(неменее чем в раз-
мереаванса, если
контрактом
предусмотрена его
выплата)
15 млн. рублей и
менее
Не представлена
Представлена
Первоначальный
размеробеспече-
ния,установленный
ваукционной
документации
26
Афанасьев Г.С., Пруель Н.А. Государственный заказ: управленческие ловушки размещения и исполнения //
Материалы Афанасьевских чтений. - 2015. - № 13. - С. 10-15.
34
8) В закон 44-ФЗ добавлен раздел, посвященный исполнению, изменению
и расторжению контракта. В данном разделе освящен механизмрасторжения
контракта в одностороннем порядке. Следовательно, заказчик может расторг-
нуть контракт не только по соглашению сторон или по решению суда, но и в
одностороннем порядке при наступлении предусмотренных законом и кон-
курсной документации условий. Например, таким условием является однократ-
ное нарушение сроков поставки товара, выполнения работ или оказания услуг.
Настоящее положение направлено, прежде всего, на решение проблемы
некачественного исполнения контрактов. Однако оно имеет определенные
негативные последствия, в частности право одностороннего расторжения кон-
тракта существенно расширяет возможность своеволия со стороны заказчиков,
так как многих поставщиков легко обвинить в ненадлежащем исполнении кон-
тракта. Возможность изменения или расторжения контракта обосновывается
заказчиком в плане закупок, оговаривается в документации о закупке и в кон-
тракте. Порядок расторжения контракта, заключенного на основании норм Фе-
дерального закона № 44, регламентируется статьей 95 этого закона.
Резюмируя вышесказанное, следует сделать вывод, что необходимость
нового порядка закупок вызвана следующими обстоятельствами. Во-первых,
был исчерпан потенциал законодательства Российской Федерации о размеще-
ние заказов, внесение в него изменений не разрешали проблемы в сфере заку-
пок. Во-вторых, возникла необходимость системного подхода к закупкам и эф-
фективного расходования бюджетных средств. В-третьих, необходимостью
снизить коррупционные риски, повысит прозрачность закупок средствами Еди-
ной Информационной Системы, института общественного контроля, монито-
ринга и аудита закупок.
Выводы по первой главе
Подведем выводы по первой главе. Государственный (муниципальный)
заказ является формой выражения потребностей органов государственного
(муниципального)управления при реализации ими своих функций, это выпол-