15
С точки зрения филологии слово «заказ» толкуется как поручение на из-
готовление чего-нибудь по чьему-либо требованию или просьбе, а также пору-
чение исполнить или доставить что-либо. Поэтому некоторыми исследователя-
ми понятие государственный (муниципальный) заказ определяется как поруче-
ние на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государствен-
ных (муниципальных) нужд для решения вопросов, которые находятся в веде-
нии Российской Федерации, ее субъектов, а также органов местного само-
управления.
Рассмотренное выше действующее законодательство, в частности 44-ФЗ,
хотя раскрывает исследуемое понятие, однако самого определения термина
государственный (муниципальный) заказ не представляет. Закон оперирует де-
финицией «государственные и муниципальные нужды». Поэтому многими ав-
торами высказано мнение о том, что государственный (муниципальный) заказ
представляет собой механизм обеспечения за счет средств бюджета и внебюд-
жетных фондов государственных (муниципальных) потребностей в товарах, ра-
ботах и услугах в конкретный период времени, на который утвержден соответ-
ствующий бюджет.
Рассматривая содержание термина «государственный (муниципальный)
заказ» и «государственные (муниципальные) нужды», можно прийти к выводу,
что первое формально несколько уже, чем понятие «нужды», потому что в ши-
роком, и в узком смысле заказ – обобщенное и оформленное выражение нужд
конкретного публично-правового образования. При этом отметим, что данные
понятия на практике, как правило, используют как равнозначные
9
.
Современная российская юриспруденция государственный (муниципаль-
ный) заказ рассматривает по-разному. В отдельных случаях как заказ на изго-
товление продукции, выпуск товаров, проведение работ который выдают госу-
дарственные органы, либо органы местного самоуправления и оплачивают за
счет средств бюджета, а исполнителями такого заказа могут выступать как гос-
9
Кохан В. В. Основные проблемы в области правового регулирования государственных закупок, возможные
пути их решения // Молодой ученый. – 2017. – №47. – С.119-121
16
ударственные или муниципальные учреждения, так и частные предприятия.
Поэтому при помощи государственного (муниципального) заказа осуществля-
ется прямое регулирование хозяйственных связей.
Если буквально толковать нормы действующего законодательства можно
прийти к двум противоречивым выводам:
1) государственный (муниципальный) заказ – это оферта, или предложе-
ние заключить договор;
2) государственный (муниципальный) заказ – это лишь основание (или
предпосылка) для заключения государственного либо муниципального кон-
тракта. В первом случае, если рассматривать государственный заказ в качестве
оферты, то можно отметить, что согласно 44-ФЗ, со дня заключения государ-
ственного (муниципального) контракта (ст. 9 44 ФЗ), заказ является размещен-
ным, то есть размещение заказа – это не что иное, как акцепт оферты, либо
направление оферты и ее последующий акцепт
10
.
Однако имеется ряд трудностей в согласовании норм отдельных право-
вых актов, которые регламентируют размещение государственного (муници-
пального) заказа. Например, размещение заказа является действием заказчиков,
для заключения государственных (муниципальных) заказов, а действия по раз-
мещению государственного заказа состоят не только из этапа заключения кон-
тракта посредством направления оферты и ее акцепта, но и проведения торгов
по определению поставщиков, подрядчиков или исполнителей. Во втором слу-
чае, можно обратиться к положениям ГК РФ. Являясь основанием для заключе-
ния контракта, государственный (муниципальный) заказ, выступает основанием
возникновения гражданских правоотношений. Это дает право утверждать, что
государственный (муниципальный) заказ – сделка.
М.А. Антоненко рассматривает государственный (муниципальный) заказ
как совокупность нормативно-правовых и иных актов, которые раскрывают по-
рядок «поставки продукции, выполнение работ и предоставление услуг с целью
10
Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципаль-
ных нужд. Сборник нормативных правовых актов. 11-е изд. – М.: ИД «Юриспруденция», 2015. – 428 с.
17
решения вопросов жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны, а также
для исполнения федеральных целевых программ и межгосударственных целе-
вых программ, реализуемых Российской Федерацией»
11
.
В целом можно сказать, что подобная трактовка определения больше
подходит для толкования государственного оборонного заказа, так как не все
государственные заказы, имеют целью решить задачи, связанные с обороной и
безопасностью страны.
А.П.Ионов, С.А.Чернокожева определяют государственный заказ как
юридический термин, указывая, что он является государственным или право-
вым актом, в котором должен быть установлен объем средств, необходимый
для удовлетворения конкретных государственных и муниципальных нужд, а
также условия заключения договора и сроки удовлетворения этих нужд. Не
оспаривая подобное мнение, можно добавить, что при толковании государ-
ственного заказа как документа, может возникнуть путаница с понятием терми-
на государственный контракт
12
.
В.В. Кикавец рассматривает государственный заказ как совокупность
этапов, в процессе реализации которых осуществляется удовлетворение госу-
дарственных нужд. При этом он отмечает, что данные этапы должны включать
как минимум «прогнозирование, планирование и формирование, размещение,
исполнение и контроль»
13
. Говоря о потребностях, в соответствии с которыми
формируется государственный заказ, можно согласиться с мнением К.В. Кичи-
ка, который предлагает следующую трактовку определения: – государственный
(муниципальный) заказ - это «конкретизированные потребности, выраженные
публично-правовым образованием (Российской Федерацией, субъектом РФ,
муниципальным образованием), в товарах, работах иуслугах, которые закреп-
11
Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципаль-
ных нужд. Сборник нормативных правовых актов. 11-е изд. – М.: ИД «Юриспруденция», 2015. – 428 с.
12
Государственные и муниципальные закупки – 2015. Сборник докладов X Всероссийской практической кон-
ференции-семинара. – М.: ИД «Юриспруденция», 2016. - 504 с.
13
Государственные и муниципальные закупки – 2015. Сборник докладов X Всероссийской практической кон-
ференции-семинара. – М.: ИД «Юриспруденция», 2016. - 504 с.
18
лены в правовом акте, удовлетворяемые через размещение заказа в соответ-
ствии с порядком, установленным законодательством»
14
.
Для реализации заказа должен быть заключен государственный (муници-
пальный) контракт, либо гражданско-правовой договор, отвечающий необхо-
димым требованиям этих товаров, работ и услуг, а также правилам продажи то-
варов, выполнения работ и оказания услуг для обеспечения государственных
(муниципальных) нужд.
Подводя итог можно сказать, что на сегодняшний день категория «госу-
дарственный (муниципальный) заказ»– это ключевой элемент института удо-
влетворения государственных (муниципальных) нужд, который тесно вплетен в
современные рыночные отношения. Данное понятие можно рассматривать в
узком и широком смыслах. В узком смысле – это оферта государственного (му-
ниципального) заказчика поставщику (исполнителю, подрядчику) согласно
действующему законодательству. В широком смысле – это основание для за-
ключения государственного (муниципального) контракта, по предоставлению
заказчиком права удовлетворить государственные (муниципальные) нужды по-
средством заключения контракта, за счет бюджетных средств и внебюджетных
источников.
В качестве участников размещения государственного заказа может вы-
ступить любое юридическое лицо, на это не влияет организационно-правовая
форма, форма собственности, местонахождение и место происхождения капи-
тала, а также любое физическое лицо, включая индивидуальных предпринима-
телей.
Эффективность размещения государственных и муниципальных заказов
определяется влиянием множества факторов, к которым также относятся ошиб-
ки и преднамеренные действия заказчиков, специфика рынков или особенности
условий и структуры закупок, а также характер макроэкономических и полити-
ческих процессов. В целом под эффективностью, необходимо понимать соот-
14
Кичик К. В. Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размеще-
ния и исполнения: монография / К.В. Кичик. – М.: Юстицинформ, 2017. - 260 с.
19
ношение результата чего-либо и объема произведенных затрат на достижение
этого результата. Очевидно, что эффективность может быть экономической,
социальной, производственной. При оценке эффективности размещения госу-
дарственных заказов необходимо учитывать в первую очередь экономическую
эффективность, то есть соотносить экономический эффект от их размещения и
величину материальных затрат, понесенных на достижение полученного эф-
фекта.
1.2. Муниципальные закупки как фактор повышения эффективности рас-
ходования бюджетных средств
Государственный (муниципальный) заказ рассматривается как форма ор-
ганизации бюджетного финансирования, которая оформляет процесс выделе-
ния бюджетных средств бюджетополучателям на основе заданий органов вла-
сти и управления на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг для
удовлетворения государственных (муниципальных) нужд на контрактной осно-
ве с поставщиками, исполнителями и подрядчиками. В рыночных условиях
единого экономического пространства формируется механизм распределения
государственных заказов на конкурентных началах, который заложен в основу
контрактной системы.
Целями государственного (муниципального) заказа является обеспечение:
− потребностей РФ, государственных заказчиков в товарах, работах,
услугах, которые необходимы для реализации их функций и полномочий
(включая исполнение федеральных целевых программ), для выполнения меж-
дународных обязательств РФ, включая реализацию межгосударственных целе-
вых программ, в которых принимает участие РФ;
− потребностей субъектов РФ, государственных заказчиков в товарах, ра-
ботах, услугах, которые необходимы для исполнения полномочий субъектов
РФ, в том числе предусмотренных региональными целевыми программами;
20
− потребностей муниципальных образований, муниципальных заказчиков
в товарах, работах, услугах, которые необходимы для реализации полномочий
органов местного самоуправления и исполнения отдельных государственных
полномочий, которые переданы органам местного самоуправления согласно
федеральным законам и (или) законам субъектов РФ
15
.
Муниципальный заказ по своему юридическому статусу не является гос-
ударственным заказом, поскольку муниципальные образования представляют
собой не государственную власть, а форму местного самоуправления. Не смот-
ря на это его роль в развитии экономики муниципального образования, прин-
ципы его формирования, размещения и исполнения во многом схожи с государ-
ственным заказом.
Федеральное законодательство пока не дало единой, четкой трактовки
понятия – муниципальный заказ. Поэтому в практических разработках муници-
пальных образований и субъектов Федерации понятию муниципальный заказ
придается самый разнообразный смысл.
Таким образом, муниципальный заказ можно определить, как поручение
хозяйствующему субъекту выполнить работу (предоставить услугу, поставить
товар), предназначенную для удовлетворения потребностей муниципального
образования, связанных с реализацией законодательно установленных предме-
тов ведения местного самоуправления, и оплачиваемую из средств соответ-
ствующих расходных статей местного бюджета и муниципальных внебюджет-
ных фондов.
Муниципальный заказ как и государственный заказ в своем движении
проходит три стадии: формирование, размещение и исполнение.
Сам заказ рассматривается как основная форма распределения бюджет-
ных средств, которая оформляет процесс выделения государственных средств
бюджетополучателям на основе заданий органов власти и управления на осу-
ществление процедуры закупки всего необходимого для удовлетворения муни-
15
Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципаль-
ных нужд. Сборник нормативных правовых актов. 11-е изд. – М.: ИД «Юриспруденция», 2015. – 428 с.
21
ципальных нужд на основе заключения контрактов между заказчиками и по-
ставщиками или подрядчиками.
Муниципальные нужды – это потребности муниципальных образований в
средствах для решения вопросов самоуправления на местах и осуществления
отдельных полномочий, переданных им государственными распорядителями
бюджетных средств на основе законов РФ или субъектов РФ
16
. Они обеспечи-
ваются за счет средств бюджетов всех уровней, а также государственных вне-
бюджетных фондов.
Государственными (муниципальными) заказчиками выступают, соответ-
ственно, государственные органы, органы управления государственных вне-
бюджетных фондов, органы местного самоуправления, казенные, бюджетные
учреждения и другие получатели бюджетных средств в ходе осуществления
ими закупочных процедур (рисунок 1).
16
Вовченко Н.Г. Государственные закупки: финансово-правовой анализ монография / Н.Г. Вовченко, Т.В. Епи-
фанова, М.О. Отришко, Е.А. Паршина. – Вена: «EastWest»
AssociationforAdvancedStudiesandHigherEducationGmbH, 2016. - С. 10-18.
22
Рисунок 1 - Субъектная структура рынка в ходе реализации заку-
почных процедур
17
Структурными элементами в системе государственных и муниципальных
закупок выступают государственные и негосударственные хозяйствующие
субъекты. Одна сторона экономических отношений – это государство, являю-
щееся основным субъектом рыночных отношений в ходе закупочных процедур,
которое может быть представлено соответствующими уполномоченными орга-
нами власти, имеющими полномочия по исполнению бюджета.
Другой стороной финансово-экономического взаимодействия выступают
участники закупочной процедуры – потенциальные поставщики, исполнители,
подрядчики в ходе исполнения контракта. Общество в данном случае персони-
фицируется как потребитель благ, на который направлены государственные
расходы, за исключением содержания государственного аппарата.
Крупнейшим субъектом рыночных отношений в размещении бюджетных
заказов выступает государство как обладатель значительных финансовых ре-
сурсов, так как государственные закупки осуществляются за счет средств нало-
гоплательщиков, а также доходов государства, получаемых от управления гос-
ударственной собственностью, аккумулированных в бюджетах и внебюджет-
ных фондах.
На первом этапе закупочной процедуры, т.е. на этапе размещения заказа,
государственному заказчику необходимо определить будущего поставщика,
подрядчика, исполнителя для исполнения государственного контракта. При
этом, на первое место выходят закупки для удовлетворения потребностей об-
щества, т.е. для удовлетворения государственных нужд с учетом наиболее эф-
фективного расходования бюджетных средств. Здесь предусматривается, что
основное внимание в ходе государственных закупок должно уделяться эконо-
мическим критериям, среди которых важнейшим является цена. Однако долж-
17
Вовченко Н.Г. Государственные закупки: финансово-правовой анализ монография / Н.Г. Вовченко, Т.В. Епи-
фанова, М.О. Отришко, Е.А. Паршина. – Вена: «EastWest»
AssociationforAdvancedStudiesandHigherEducationGmbH, 2016. - С. 10-18.
23
ны учитываться и дополнительные критерии, обеспечивающие экономические
выгоды для заказчика, включающие:
соответствие закупаемой заказчиком продукции ее назначению;
затраты, понесенные заказчиком в течение срока службы или жизнен-
ного цикла товара, работ, услуг, включая эксплуатационные затраты и затраты
на текущий ремонт;
затраты на транспортировку, хранение и другие дополнительные затра-
ты, например сервисное обслуживание
18
.
В целом, рынок государственных закупок представляет собой макроэко-
номическую систему, включающую взаимодействующие в одной системе
структурные элементы и являющуюся составной частью единой народно-
хозяйственной экономической системы государства.
1.3. Нормативно-правовое регулирование системы городского заказа
Для более эффективного выполнения системы городского заказа 05 апре-
ля 2013 года в Российской Федерации создана и постепенно развивается новая
институциональная структура, под названием контрактная система. Это озна-
меновало собой важнейший этап реформирования современной системы госу-
дарственных и муниципальных закупок в Российской Федерации. Следователь-
но, 01.01.2014 года вступил в силу Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ
«О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд»
19
(далее закон 44-ФЗ).
Одновременно утратил силу Федеральный закон от 21.07.2005 года № 94-
ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказания
услуг для государственных и муниципальных нужд»
20
(далее закон 94-ФЗ). Но-
18
Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципаль-
ных нужд. Сборник нормативных правовых актов. 11-е изд. – М.: ИД «Юриспруденция», 2015. – 428 с.
19
Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 28.03.2017) «О контрактной системе в сфере закупок това-
ров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (с изм. и доп., вступ. в силу с
08.04.2017)/ СПС «КонсультантПлюс»
20
Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ,
оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (утратил силу).
24
вый закон предназначен для регламентаций отношений в сфере закупок това-
ров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, и
кроме этого устранить существенные недостатки которые имели место в пред-
шествующем законодательстве.
Можно с уверенностью утверждать, что контрактная система выступила
принципиально новой формой взаимодействия между заказчиками и поставщи-
ками. Такая организация работы позволила охватить все существующие этапы
закупки, начиная с планирования потребности в товарах, работах, услугах и за-
канчивая исполнением контрактов. По ожиданиям усовершенствованные зако-
нодательные акты должны существенно снизить коррупционные проявления и
стимулировать наличие дисциплины исполнения бюджетов всех уровней. В те-
чение трёх лет органы государственной власти и местного самоуправления
провели огромную работу по внедрению и реализации новых принципов рабо-
ты в системе организации государственных и муниципальных закупок:
приведение нормативно-правовой базы в соответствие с требовани-
ями законодательства;
создание контрактных служб заказчиков и определение контракт-
ных управляющих; обеспечение планирования закупок;
определение поставщиков товаров и услуг; организационное прове-
дение закупок;
заключение и исполнение контрактов и т.п.
Необходимо отметить значимые аспекты внесенные законом 94-ФЗ.
Прежде всего, при помощи норм закона приведена в исполнение система элек-
тронных торгов, соблюдение законности закупок стало контролироваться Фе-
деральной Антимонопольной службой, а также государственные закупки стали
доступными для малого и среднего бизнеса. И все же в прежней системе заку-
почной деятельности были зафиксированы недочеты, которые вызывали мно-
жество упреков со стороны участников закупок и контролирующих органов.
Важнейшим недочетом закона 94-ФЗ является то, что с помощью данного
закона не были решены такие вопросы как – повышение эффективности расхо-