64
Первый шаг был сделан в Федеральном законе № 44-ФЗ
60
: была введена
функция контрактной службы и менеджера контрактов. В то же время
потенциал менеджеров по контрактам недоиспользована в системе
государственного заказа. Люди, которые каждый день имеют возможность
влиять на принятие решений на сумму в несколько миллиардов рублей, должны
работать в специальной системе ограничений и стимулов. В обмен на более
жесткие требования к конфликту интересов, использование полиграфов,
раскрытие информации не только о доходе, но и о расходах менеджеров по
контрактам, орган управления контрактом должен получить доступ к
вознаграждению, что полностью компенсирует систему ограничения. Это
обычная корпоративная практика. Такой подход позволит государству выйти на
рынок высококвалифицированного персонала по закупкам и привлечь
директоров контрактных услуг с широким корпоративным опытом и, что самое
главное, негативными или скользкими историями на их послужной список
61
.
Для крупных клиентов выбор менеджеров по контрактам и сотрудников
по контракту должен определяться независимыми консультациями со стороны
департаментов.
Реляционные механизмы должны влиять не только на персонал
контрактных услуг, но и на отдел в целом. По результатам периодической
оценки эффективности ведомственных контрактных систем (уровень
сбережений, конкуренции, эффективности закупок) худшие ведомства должны
быть лишены права использовать сложные и, следовательно, методы закупок на
основе коррупции или полностью переключиться на обеспечение их
закупочной функции с помощью централизованного закупочного агентства.
60
Федеральный закон от 21.07.2005г. № 44-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»// СЗ РФ.
2006. N 6. Ст. 636.
61
Зимина, Л. А. Практика государственных и муниципальных закупок в Германии //Госзаказ.
- 2015. - № 11. - С. 104-105.
65
Мониторинг не только процедур, но и результатов, которые Россия уже
имеет в опыте создания эффективной процедурной системы контроля в области
закупок.
Любой гражданин, являющийся пользователем результатов
государственного или муниципального контракта, должен иметь право подать
жалобу о некачественных услугах (плохая дорога, плохо отремонтированный
участок и т. д.), и уполномоченный орган быстро и оперативно рассмотрит
жалобу, и примет решение, в том числе в соответствии с результатами
инструментальной проверки. Самое раннее развитие качества и внедрение
каталога товаров, услуг и работ.
Отсутствие каталога товаров, работ и услуг приводит к тому, что
основные нововведения контрактной системы, предназначенные для
обеспечения нового качества системы закупок, не работают. Каталог позволит
вам перейти на различные способы планирования повторных покупок для
стандартных категорий товаров, работ и услуг. Без каталога невозможно для
полноценного института оправдывать покупки с точки зрения обоснования их
потребительских свойств. Отсутствие каталога также означает сохранение
непрозрачности при определении начальной (максимальной) цены контракта на
стандартные товары, работы и услуги при сохранении наличного «свеса» в
сегменте закупок.
В настоящее время невозможно использовать информацию о ценах для
уже проведенных тендеров, чтобы определить начальную максимальную цену
новой покупки товаров, работ и услуг из-за несовместимости предметов. Любое
дальнейшее движение по расширению списка нормирования без каталога
приведет к еще большему хаосу, если требования не будут применяться к
определенному продукту или услуге, описанные подробно, но для имени
общего элемента. Весь смысл нормирования будет потерян, и работа по его
созданию станет задачей сизифского труда. Без каталога невозможно
автоматизировать процессы формирования закупочных объявлений,
контрактов, протоколов, которые влекут за собой значительные затраты на
66
рабочую силу для клиентов, невозможно сформировать полную библиотеку
стандартных контрактов, осуществлять контроль качества на местах
62
.
Таким образом, каталог является основным элементом единой
информационной системы, учреждений планирования закупок, обоснования
закупок, определения НМЦК, контроля за закупками, а также решения
косвенных проблем контрактной системы - развития импортозамещения и
стимулирования инноваций. Приблизительно затраты на создание и ведение
каталога 50-60 миллионов рублей в год (поддержание регулярного уровня
регулятора, поддержание информационной системы и т. д.). Показатели
эффективности бюджета каталога, если они должным образом созданы и
поддерживаются, гарантированно превысят несколько миллиардов рублей.
Он-лайн магазин. В количественном выражении в заказе доминируют
мелкие покупки. Вместо прямой простой покупки клиенты вынуждены
выполнять сложные, многонедельные процедуры. Для простых покупок
стандартных товаров в отдельном списке вы должны использовать процедуру
электронного магазина, которая включает размещение на электронных
носителях уведомлений о покупке с указанием категории товаров (работ,
услуг), показателей объема, начальной (максимальной) цены, а также для
необходимого времени доставки (исполнения), а также для совершения
небольших покупок (с контрактной ценой до 10-20 тысяч рублей),
руководители контрактов должны иметь возможность использовать дебетовые
карты общих платежных систем.
Для успешной реализации вышеуказанных рекомендаций также
понадобится:
Создать эффективную систему методологической поддержки,
бесплатную для клиентов, в форме информации и консультаций для клиентов и
уполномоченных органов (организаций), а также распространения
существующих передовых методов в этой области.
62
Кичик К.В. Противодействие "конкурсному рейдерству": проблемы правового
регулирования // "Законодательство. - 2015. - № 3. - С. 53-61.
67
Провести аудит правил, регулирующих процессы планирования закупок.
Создайте систему мониторинга результатов контрактов.
Создать систему управления проектами для крупных контрактов (от 100
миллионов рублей).
Разработка и внедрение библиотеки типовых контрактов.
Внедрить комплекс мер, направленных на снижение стоимости для
клиентов в связи с применением Федерального закона 44-ФЗ.
Возобновить диалог о методах и принципах функционирования
Федерального закона № 44-ФЗ в свете тенденции вернуться к схемам и
правилам регулирования договорных отношений в соответствии с моделью
Федерального закона № 94-ФЗ
В целях сокращения затрат централизовать функции закупок для
небольших учреждений с созданием единых закупочных услуг на уровне их
вышестоящих органов.
Предоставить возможности для независимой оценки эффективности
контрактной системы.
3.2 Роль закупок в становлении инновационной экономики
Роль закупок в становлении инновационной экономики заключается в
следующем:
- предоставлять возможность приобрести инновационные продукты у
одного поставщика (подрядчика, исполнителя), если есть соглашение,
например, исполнительный орган предприятия, который регулирует систему
контрактов или экспертный совет, определенный на уровне субъекта
Российской Федерации.
- создавать информационный ресурс по методологической поддержке,
использование которого позволит муниципальным и государственным
клиентам более эффективно приобретать инновационные продукты;
- дает опыт определения на региональном уровне перечня
инновационных продуктов, рекомендованных для закупок по государственным
68
и муниципальным заказам, которые проходят в Калининградской области,
г.Томске, Красноярском крае, Республике Чувашии, Татарстане и
Башкортостане;
Анализ эффективность контракта выполняет такую роль:
- пересмотр случаев обязательной «внешней» экспертизы и определения
фактических целей такой экспертизы;
- установление порогового значения цены контракта, достижение
которого должно быть проверкой результатов закупок, принимая в качестве
основы сложность закупок и / или его стоимость (как правило, по цене
контракта или единицы приобретенных товаров) с тем, чтобы устранить
обязательство провести проверку низкобюджетных закупок;
- выявлять на законодательном уровне определение «этап поставки
товаров, выполнение работы, предоставление услуг», а также концепцию
«отдельной стадии исполнения контракта», чтобы объяснить момент
возникновения обязательство клиента провести соответствующий экзамен.
- рекомендовать клиентам делать в текстах договоров или включать в
стандартные контракты обязательство поставщика (подрядчика, исполнителя)
взаимодействовать с экспертом (экспертной организацией), если необходимо, с
«внешней» экспертизой.
- проанализировать и законодательно определить возможность оплаты
покупки экспертных услуг за счет экономии, достигнутой в осуществлении
закупок, при условии предварительного обсуждения, соблюдения принципа
целевого использования бюджетных средств в случае их расходов или
выявления другие источники финансирования для экзамена;
- установление административной ответственности для экспертов
(экспертных организаций), привлеченных клиентом к Кодексу об
административных правонарушениях, для обеспечения ненадежных
результатов экзаменов, заключения экспертов или намеренно ложных
экспертных заключений в связи с тем, что экспертная организация не
выполнила требование уведомления о приемлемости для участия в экзамене.
69
- обеспечить право клиента требовать от участника документы о
закупках, подтверждающие отсутствие экспертной принадлежности в заявке и
право на проверку предоставленной информации.
- отменить обязательство на проведение экспертизы, если результаты
договора предусматривают обязательное государственное или
негосударственное «профильное» рассмотрение;
- утвердить общие разъяснения или методические материалы
(аналогичные методическим материалам, принятым ТПП РФ) для лучшего
понимания клиентами самого института экспертизы
63
.
Контроль за государственными закупками выполняет такую роль:
- удаляет существующие ограничения на осуществление общественного
контроля для граждан и некоммерческих организаций, субъектов
общественного контроля;
- определяет конкретные механизмы для обеспечения реализации
полномочий субъектов общественного контроля;
- приводит в соответствие положения Федерального закона № 44-ФЗ и
Закона об общественном контроле № 212-ФЗ;
- дополняет к административным регламентам органов контроля над
закупками процедуры взаимодействия с гражданами, общественными
объединениями и объединениями юридических лиц, осуществляющих
общественный контроль в договорной системе;
- подробно разъясняет права и обязанности субъектов общественного
контроля и контроля в отношении друг друга во время апелляции, а также
основы и порядок принятия решений по таким жалобам и обращениям
представителей общественных контролеров.
63
Варшавский А. Е. О проекте МЭР «соответствии Инновационная Россия 2020» (стратегия
субъектов инновационного закупок развития Российской каждом Федерации на период до
экономики 2020 особенно г.) // Инновации. - 2014. - № 2 применяется (148). - С. 10-14.
70
- приведение нормативных правовых актов субъектов Российской
Федерации в обязательное публичное обсуждение закупок в соответствии с
положениями Федерального закона № 44-ФЗ;
- оказывает методологическую поддержку субъектам Российской
Федерации и местным органам власти для установления дополнительных
случаев проведения обязательных публичных обсуждений закупок для
удовлетворения потребностей субъектов Российской Федерации и
муниципальных нужд, а также порядка обязательного публичного обсуждения
в таких случаях;
- вносит изменения в процедуру обязательного публичного обсуждения
закупок товаров, работ, услуг, упрощения участия публичных контролеров в
публичном обсуждении покупок.
Мониторинг государственных закупок решает существующие проблемы
организации финансового контроля:
- обеспечивает открытость осуществления контроля в соответствии с
требованиями Закона;
- обеспечивает проведение оперативных проверок (по крайней мере в
течение 30 дней), включая призывы участников закупок и государственных
контролеров;
- проверяет все закупки на сумму более 450 миллионов рублей для
обоснования, НМЦК и соблюдения нормативных правил.
Для развития закупок в становлении инновационной экономики
необходимо отредактировать и дополнить:
Статью 106 Федерального закона № 44-ФЗ о требованиях для объяснения
причин решения органа контроля (добавить часть 8 статьи 106 или новую часть
8.1).
Утвердить общие требования к процедуре контроля за соблюдением
Федерального закона № 44-ФЗ органами государственного (муниципального)
финансового контроля, которые являются органами (должностными лицами)
71
исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местные
администрации).
Утвердить порядок ведения реестра жалоб, запланированных и
внеплановых проверок, принятых решений и выданных ими инструкций.
Прилагать Федеральный закон № 44-ФЗ о выдаче актов,
регламентирующих порядок осуществления общего (процессуального)
контроля и порядок ведения Казначейства для проведения проверок
региональных и муниципальных органов финансового контроля.
Предусмотреть в Административном кодексе Российской Федерации
правила о рассмотрении дел об административных правонарушениях, в том
числе муниципальных органов общего (процессуального) контроля.
Дополнить Ст.100 Федерального закона № 44-ФЗ нормами,
регулирующими полномочия органов ведомственного контроля.
Правила ведомственного контроля в области закупок для удовлетворения
федеральных потребностей, утвержденные постановлением Правительства №
89 от 10 февраля 2014 года, дополняются исчерпывающим перечнем причин
для проведения ведомственных мер контроля, а также стандартом,
определяющим частоту его реализации.
Федеральный закон № 44-ФЗ дополнить положениями об обязательном
размещении информации об осуществлении институционального контроля в
ЕИС.
Указать в Федеральном законе № 44-ФЗ процедуру и критерии признания
покупки как необоснованной.
В рамках ЕИС предоставить услугу для обобщения и анализа
правоприменительной практики органов ФАС России.
Организовать внедрение контроля на основе электронного
документооборота с признанием важности электронных версий документов.
Ввести государственную пошлину за рассмотрение жалоб, поданных
государственными наблюдателями в порядке, установленном ст. 105
Федерального закона № 44-ФЗ.
72
Изменить подход к координации закупок у одного поставщика с
разрешением на уведомление. В частности, для обеспечения следующей
процедуры: клиент отправляет документы в орган управления, контрольный
орган проверяет документы (с правом проведения внеплановой проверки), и
если в течение 10 дней контрольный орган не запретил заключение договора и
не уведомил клиента, клиент имеет право заключить договор
64
.
В целях поддержания регистрации недобросовестных поставщиков в
случаях, когда клиент принимает решение об одностороннем отказе от
исполнения договора, предусмотрено обязательство, когда ФАС России
проверит факт существенного нарушения поставщиком условий контракта,
поучительное регулирование договорных отношений. Обобщение письма,
опубликованные Министерством экономического развития, Министерством
финансов и Федеральной антимонопольной службой России по различным
вопросам, оценивают правильность позиций отраженных в них единиц в
соответствии с положениями Федерального закона № 44- ФЗ и заполнить
существующие пробелы или противоречия в нормативной базе надлежащим
официальным образом, изменяя или дополняя Федеральный закон № 44-ФЗ и
подзаконные акты по соответствующим вопросам, принятым в соответствии с
их положениями.
64
Каранатова Л. Г. Иностранные модели управления государственными заказами: вопросы
теории и практики // Управленческое консультирование. -2016. - № 1. - С. 145—160.
73
Вывод
Таким образом, каталог является основным элементом единой
информационной системы, учреждений планирования закупок, обоснования
закупок, определения НМЦК, контроля за закупками, а также решения
косвенных проблем контрактной системы - развития импортозамещения и
стимулирования инноваций. Приблизительно затраты на создание и ведение
каталога 50-60 миллионов рублей в год (поддержание регулярного уровня
регулятора, поддержание информационной системы и т. д.). Показатели
эффективности бюджета каталога, если они должным образом созданы и
поддерживаются, гарантированно превысят несколько миллиардов рублей.