54
аннулируется с предпринимателем, чтобы включить в реестр недобросовестных
поставщиков и удалить его из другого более важного участия.
При разработке стандартных форм контрактов на поставку товаров для
нужд мы сталкиваемся со следующей проблемой. 44-ФЗ, а также 94-ФЗ
содержат норму Гражданского кодекса Российской Федерации. Часть 3 статьи
450 Гражданского кодекса допускает одностороннее расторжение договора. Но
есть также специальное правило - статья 525, в которой говорится, что правила
контрактов на поставку товаров для государственных или муниципальных
нужд применяются только к статьям 506-52, а односторонний отказ при
доставке регулируется статьей 523 Кодекса
53
. Положения об одностороннем
отказе от поставки не распространяются на общественные нужды, и
применение этих положений неприемлемо.
Необходимо предусмотреть механизмы административной
ответственности для самих клиентов в случае несправедливого расторжения
договора в одностороннем порядке. Требовать исправления, чтобы ограничить
изменение поставщика контракта. Целесообразность такого правила ясна, это
необходимо для целей контроля. Но Закон также требует от поставщика
соблюдения установленных требований к закупочной документации. Есть ряд
условий, например, задолженность по уплате налогов, сборов, штрафов и
пеней, уровень которых может быть превышен во время исполнения контракта.
Норма жесткая. Если, например, в конкурсе участвовал один из участников
группы компаний, другая компания из группы, если она соответствует
требованиям к документации, также может выполнять свои обязательства по
государственному контракту. По нашему мнению, должны быть другие
причины для изменения поставщика.
53
Гражданский Кодекс Российской Федерации, часть вторая от 26.01.1996 г. № 51-ФЗ (ред.
от 18.07.2005) // СЗ РФ. 1996
55
Вывод
Как мы видим, в настоящее время довольно много положений
Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в
области закупок товаров, работ, услуг по удовлетворению государственных и
муниципальных нужд» являются проблематичными и вызывают сомнения в
возможности практики. Некоторые нормы этого закона должны быть
дополнены новыми положениями, некоторые - полностью устранены. Кроме
того, было обращено внимание на то, что некоторые положения этого закона
противоречат положениям Гражданского кодекса и не могут применяться в
принципе.
56
ГЛАВА 3. НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
ГОРОДСКОГО ЗАКАЗА КАК ИНСТРУМЕНТА РАЗВИТИЯ
ЭКОНОМИКИ ТЕРРИТОРИИ
3.1 Показатели конечного эффекта контрактной системы
Вопрос об утрате статистических инструментов для мониторинга
информации о закупках тесно связан с функционированием ЕИС и
присутствием каталога. После отмены основных статистических форм
возможно лишь фрагментарное восстановление части информации о текущих
покупках.
Восстановление адекватной системы статистического мониторинга
основных показателей договорной системы позволит: оценить результаты
правоохранительной практики в течение периода исследования, сравнить их с
результатами предыдущих периодов, определить необходимость изменений в
законодательном регулировании, определить, какие меры необходимы для
совершенствования законодательства, оценить качество закупочной
деятельности региональных клиентов (клиента) при сравнении достигнутых
результатов (поддающихся количественной оценке).
Функционирование системы должно оцениваться как с точки зрения
показателей конечного эффекта, так и с точки зрения показателей прямых
результатов. С нашей точки зрения, есть три ключевые группы показателей
конечного эффекта контрактной системы:
Показатели для оценки уровня конкуренции при осуществлении закупок.
Одним из основных принципов договорной системы в Федеральном законе №
44-ФЗ
54
является принцип конкуренции.
54
Федеральный закон от 21.07.2005г. № 44-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»// СЗ РФ.
2006. N 6. Ст. 636.
57
В связи с этим в рамках текущего анализа практики закупок были
оценены следующие показатели, характеризующие степень конкуренции в
системе контрактов:
уровень конкуренции при осуществлении закупок;
доля безуспешных покупок (в денежном выражении) в общем объеме
конкурсных закупок;
доля безуспешных покупок (по количеству) в общем объеме конкурсных
закупок;
доля неконкурентных закупок (по количеству) в общем объеме закупок;
доля неконкурентных закупок (в денежном выражении) в общем объеме
закупок.
Невозможно оценить степень конкуренции в рамках контрактной
системы без учета неуспешных процедур. Поэтому система показателей должна
учитывать анализ доли конкурсных процедур, которые были признаны
недействительными, то есть тех конкурентных процедур, в которых не было
конкуренции между участниками.
Кроме того, для оценки степени конкуренции в рамках контрактной
системы целесообразно оценить долю проданных покупок без использования
конкурентных процедур. Прежде всего, нужно обратить внимание на долю
покупок «малого объема», то есть покупок от одного поставщика (подрядчика,
исполнителя) в соответствии с положениями пункта 4 части 1 статьи 93
Федерального закона № 44-ФЗ
55
. Оценка изменений объема таких покупок
особенно важна, поскольку требования к ограничению закупок «малого
объема» были радикально изменены в рамках контрактной системы.
Показатели, характеризующие уровень экономии, достигнутый в ходе
конкурентных процедур. Одним из показателей, используемых для оценки
эффективности законодательства, регулирующего закупки для городских и
муниципальных нужд, является сумма сокращения начальной (максимальной)
55
Федеральный закон от 21.07.2005г. № 44-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»// СЗ РФ.
2006. N 6. Ст. 636.
58
контрактной цены в результате конкурентных процедур. Расчеты для этого
показателя должны проводиться в контексте методов определения поставщика
(подрядчика, исполнителя), а также предоставлять данные в контексте уровней
управления.
Эффективность процедур. Показатели, характеризующие эффективность
процедур, позволят, с одной стороны, оценить, как часто объявление о закупках
с точки зрения закупок приводит к заключению городского или
муниципального контракта, а с другой стороны, для контроля над заключением
контракта приводит к конкретному результату, основанному на его
исполнении. Показатели прямого результата должны измерять эффективность
использования отдельных инструментов контрактной системы:
планирование закупок (например, объем закупок в первой версии плана
графика в денежном выражении до объема закупок в окончательной версии
графика расписания),
антидемпинговые меры (например, среднее значение коэффициента
вариации НМЦК с точки зрения методов определения поставщика),
рассмотрение результатов исполнения контрактов, покупка
инновационных продуктов,
покупки по договорам жизненного цикла и другим.
В Приложении содержится исчерпывающий перечень показателей для
мониторинга контрактной системы, который обеспечит адекватную обратную
связь и примет своевременные решения о мерах по устранению несоответствий.
Для повышения практической ценности собранной информации
желательно обеспечить формирование данных с использованием фильтров
(выбор условий): метод определения поставщика; покупки у одного
поставщика (с разбивкой на «небольшие покупки» и покупки без конкурсных
процедур); период наблюдения; субъект Российской Федерации; уровень
клиента (региональный, федеральный, муниципальный); клиент /
уполномоченный орган (уполномоченное учреждение); закупки в поддержку
59
определенных групп участников (СОНК, СМП, УИС, организации инвалидов);
совместные покупки.
Также необходимо предоставить наблюдателю возможность
сформировать условия, налагаемые на образец, для которого создается
отчетность. Следует отметить, что в настоящее время, особенно в связи с
отменой форм статистического наблюдения, Российская Федерация не создала
целую систему мониторинга закупок. Например, нет данных о закрытых
процедурах, а также небольших покупках, невозможно получить объективные
данные об уровне конкуренции на торгах. Из-за отсутствия данных о
количестве участников торгов в контексте методов определения поставщиков
данные по среднему числу участников доступны только в целом для всех
транзакций
56
.
Также невозможно оценить экономию с точки зрения методов
определения поставщиков, а также оценить эффективность отдельных
инструментов контрактной системы. Например, данные о расторжении
договоров могут быть получены только по запросу в Федерального
казначейства.
Рекомендации по совершенствованию системы закупок в Российской
Федерации, веб-сайт для размещения информации о закупках.
За последние 10 лет система закупок в Российской Федерации была
существенно обновлена и модернизирована. Создан централизованный ресурс,
не имеющий аналогов в мире - официальный сайт. Официальный сайт - это
полноценный инструмент единого рынка по всей стране, который позволяет
всем участникам, независимо от их местонахождения, принимать участие в
конкурсе на государственный или муниципальный заказ.
Электронные платформы. Развитие торговой системы в рамках
государственных и муниципальных заказов с 2005 года фактически реализуется
56
Смирнов В. И. Аукционам не место в общественных закупках // Московские торги. - 2015.
- № 10. - С. 46-53.
60
в модели государственно- частного партнерства. Операторами этого метода
определения поставщиков (подрядчиков) в качестве электронных аукционов
являются электронные платформы, которые предоставляют возможность
участвовать в аукционе без единого бумажного документа. Вся инфраструктура
была создана операторами веб-сайта без инвестиций со стороны государства,
что позволило сэкономить до 8-10 млрд. рублей бюджетных средств.
Процедурный контроль. За последние 10 лет Россия создала
беспрецедентную систему процессуального контроля в системе
муниципальных государственных и заказов, характеризующуюся высокой
эффективностью принимаемых решений. Любой претендент может подать
заявку на конкурс на всех этапах цикла закупок. Количество таких жалоб
оценивается в десятки тысяч в год, и многие сотни покупок отменены из-за
того, что документация «заточена» под «своих» поставщиков или комиссия
незаконно отказывается от более конкурентной заявки.
С 2014 года была предпринята амбициозная попытка построить модель
обслуживания муниципального и государственного порядка: интегрировать
государственный заказ в государственную систему программирования и
постановку целей. Решение этой задачи призвано обеспечить принятие
Федерального закона № 44-ФЗ.
В 2015 году на официальном сайте было размещено почти 3 миллиона
100 тысяч уведомлений на общую сумму 6,5 триллиона рублей. В 2013 году
было подано 53 тысячи жалоб, а в 2015 году уже 62 тысячи жалоб. В 2015 году
было удовлетворено 13 тысяч жалоб
57
.
Принцип федерального закона № 44-ФЗ предусматривает, что система
муниципальных и государственных заказов является одной из ключевых услуг,
обеспечивающих реализацию государственных программ.
57
Карпов В. А. Актуальные проблемы применения законодательства РФ о размещении
заказов для государственных нужд // Юридический мир. - 2015. - № 2. – С. 112-116.
61
Принцип услуг создает условия для эффективного регулирования
полного цикла обеспечения государственных потребностей - от планирования
закупок до конечного результата, сквозного мониторинга и с особым акцентом
на мониторинг результатов исполнения контракта, включая общественность.
Проблемы низкого уровня доверия на рынке муниципальных и
государственных заказов и, как следствие, низкий уровень активности игрока.
Уровень доверия на рынке государственных и муниципальных заказов
остается очень низким. Низкое доверие приводит к небольшому количеству
участников торгов и низкому уровню конкуренции, что, в свою очередь,
сигнализирует предпринимателям о низком качестве рынка и тщетности
участия в аукционе. Подтверждение недоверия рынка к муниципальным и
государственным заказам находится на крайне низких значениях среднего
числа участников торгов: за последнее десятилетие эта средняя величина
варьировалась от 2-2,5 участников. В то же время принятие Федерального
закона № 44-ФЗ не изменило ситуацию. Уровень коррупции на муниципальных
и государственных рынках остается высоким. Ни официальный сайт, ни
электронные аукционы еще не превратили рынок муниципальных и
государственных заказов в механизм, в котором всегда выигрывает
предложение, которое наиболее выгодно для государства.
Многие покупки по-прежнему являются источником обогащения для слоя
коррумпированных чиновников, а не средством достижения целей
государственных программ. Значительно увеличена ценность клиентов.
Большинство респондентов отметили, что закупки в соответствии с новыми
правилами с 2014 года являются дорогостоящими. Большинство респондентов
отметили заметное (в 2 или более раз) увеличение.
Участники закупок часто представляют сразу две заявки: одну от себя, а
другую - от «дружественной» организации, потому что, если есть одна заявка,
необходимо пройти дополнительную координацию с ФАС (по тендерам и
ставкам). Поэтому реальное значение индикатора еще меньше.
62
По результатам исследования ГУ-ВШЭ - 84,2% опрошенных клиентов
соответствующих затрат на рабочую силу. Прежде всего, эти затраты были
связаны с необходимостью подготовки большего количества документов на
стадии планирования закупок и ценового обоснования, а также с
регулирующими органами (например, при утверждении закупок у одного
поставщика на основе конкурентных процедур, которые считались
недействительными). Низкий уровень качества сервисных функций единой
информационной системы
58
.
Введенный в эксплуатацию ЕИС еще не позволяет, в первую очередь,
полностью предоставить клиентам полный список сервисных функций.
Аналитические возможности ЕИС также недоступны. Это не приводит к
контролю качества или ведомственному контролю в области закупок.
Незавершенность информационной системы для контрактной системы,
проявляющаяся главным образом в отсутствии каталога товаров, работ и услуг,
препятствует развитию системы нормирования и других компонентов системы
государственных закупок.
Основные направления реформирования системы закупок.
Представленные ниже рекомендации структурированы в двух основных частях:
общесистемные рекомендации (затрагивающие систему муниципальных и
государственных заказов в целом) и тематические рекомендации (с участием
отдельных процессов муниципальных и государственных заказов)
59
.
Правила исполнения контрактов на двести или более страниц закупочной
документации, строгие сроки подачи большого пакета документов (подготовка
заявки требует в среднем 3 экземпляра), невозможность внести изменения в
приложение, которое уже было представленное - все это, с одной стороны, не
58
Тажетдинов С. Р. Особенности государственного рынка закупок Санкт-Петербурга и его
инфраструктура // Экономика Северо-Запада: проблемы и перспективы развития. - 2015. - №
3. - С. 74-79.
59
Илларионов А. Размеры государства и экономический // Вопросы экономики. - 2015. - № 9.
– С. 98-103.
63
поощряется частным бизнесом в участии процедурах закупок, но, с другой
стороны, оно не позволяет добросовестному клиенту выбрать лучшее
предложение надежного поставщика.
Реальные шаги по устранению административных барьеров для участия в
закупках еще не приняты. Более того, в связи с переходом к регулированию в
соответствии с новым законом количество документов, которые должны быть
«собраны» для участия в аукционе, в некоторых случаях даже увеличилось.
Необходимо значительно упростить процедуру участия малого и среднего
бизнеса в тендерах, лишить клиентов возможности предъявлять чрезмерные
требования к участникам закупок, создать возможность представить
необходимые доказательства не на стадии торгов, но при подписании или даже
выполнении контракта.
Разумеется, инициатива покупки закупок не должна приводить к риску
поставки некачественных товаров, услуг и работ, поскольку мы говорим об
интересах граждан. На примере малого бизнеса необходимо разработать
инициативу для закупок, после чего она должна быть распространена на всю
контрактную систему. Сегодня многие жесткие ограничения не работают для
предотвращения злоупотреблений, поэтому - бессмысленно.
Персонализация ответственности. В течение долгого времени
государственная реформа основывалась на парадигме детального
регулирования процессов.
Было предложено взять культуру взяточничества «пока никто не видел»:
с одной стороны, блокировать чиновника с точки зрения показателей
эффективности, с другой - корректировать свою работу. Административные
правила предоставления услуг и действующее законодательство о договорной
системе являются явным свидетельством фиаско этой идеологии.