44
то же время, согласно прогнозу Минэкономразвития России, общий объем
государственных закупок будет расти и достигнет 7 трлн. руб..
Самый серьезный экономический кризис, который поразил глобальную
экономику, также является проблемой для закупок.
Конкретный ответ Европейского союза в этом отношении, в частности,
заключается в разработке системы закупок (закупок для устойчивого развития)
как в области текущих расходов на общественные нужды, так и в долгосрочных
инвестиционных проектах.
В новой концепции важную роль в повышении качества закупок
уделяется стимулам в области закупок, чтобы соответствовать заказчикам с
тремя основными принципами (так называемая «тройная основа») для
экологичности, экономики и социальной полезности закупок в обществе.
Среди европейских стран самые амбициозные и сложные задачи в
области закупок были сформулированы в Великобритании. В рамках
реализации специальной программы закупок разработан Правительственный
план действий в области закупок для устойчивого развития, приоритеты
политики в области закупок для обеспечения развития инновационной функции
системы закупок с целью экономии электроэнергии, воды потребления,
сокращения отходов, повышения эффективности невозобновляемых ресурсов.
С ежегодным объемом закупок в 150 миллиардов фунтов к 2020 году
правительство ставит перед собой задачу обеспечить только экономию энергии
около 1 миллиона фунтов стерлингов и потребление воды на 30 000 тонн
41
.
Нынешняя тенденция повышения эффективности расходов носит
глобальный характер, что проявляется, в частности, в развитии частного
партнерства в реализации проектов. Во-вторых, передача государством перед
лицом исполнительных органов разных уровней части функций, традиционно
41
Зинов В. Г. О проекте Стратегии инновационного развития Российской Федерации на
период до 2020 г. // Инновации. - 2015. - № 2 (148). - С. 16-17.
45
выполняемых им для удовлетворения общественных потребностей
организациям частного сектора на основе долгосрочных контрактов.
Используя заказ как инструмент регулирования и программирования
экономики, техники и науки, город также привлекает потенциал частного
предпринимательства для обеспечения устойчивости экономического развития
и решения насущных социально-экономических проблем.
Конкретные секторы экономики стимулируются через заказ,
предоставляются научные разработки в высокотехнологичной отрасли,
внедряются новые технологии в высокотехнологичных отраслях, предлагаются
ценовая политика и управление материальными потоками, создаются новые
рынки. Во многих странах государственный заказ используется как средство
поддержки малого бизнеса.
Специфика участия малого бизнеса в размещении заказа регулируется
статьей 15 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении
заказов на поставку товаров, работ и услуг для государственных и
муниципальных нужд»
42
.
В соответствии с этой статьей государственные и муниципальные
заказчики обязаны выделять от 10% до 20% от общего годового объема
поставок, товаров, работ и услуг для малого бизнеса. Указанный диапазон квот
государственных контрактов не применяется в случае размещения заказа на
нужды защиты и государственной безопасности страны
43
.
Эта же статья регулирует первоначальную (максимальную) контрактную
цену (цену лота) при размещении заказа. Ранее эта цена варьировалась от 2 (в
случае услуг) до 3 миллионов рублей (в случае поставки товаров и работ). С
42
Федеральный закон от 21.07.2005г. № 44-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»// СЗ РФ.
2006. N 6. Ст. 636
43
Арыкбаев, Р.К. Формирование и развитие контрактной системы размещения
государственного заказа в РФ / Р.К. Арфкбаев, В.Т. Гаджиева // Бизнес. Образование. Право.
Вестник Волгоградского института бизнеса. - 2014. - № 3 (13). - С. 20-27.
46
2009 года по заказу Правительства Российской Федерации размер лотов для
малого бизнеса увеличен в 5 раз с 3 до 15 миллионов рублей.
Размещение заказов от малых предприятий осуществляется в
соответствии с перечнем товаров, работ, услуг, установленных Правительством
Российской Федерации. В 2009 году этот список был значительно расширен.
Кризис в российской экономике стал дополнительным катализатором
расширения участия малого бизнеса в государственных закупках. Заказ на всех
уровнях государственного управления был назван одним из приоритетных
антикризисных мер по поддержке бизнеса. В этом отношении ожидаемый
объем размещения заказов с бизнес-единицами значительно возрос.
2.3 Проблемы и риски, связанные с организацией и управлением
системой муниципального заказа
Федеральный закон № 44-ФЗ «О договорной системе закупок товаров,
работ и услуг для предоставления государственных и муниципальных нужд»
44
от 05.04.2013 вступил в силу с 1 января 2014 года. Между тем уже можно
выделить ряд проблемных вопросов, связанных со структурой и реализацией
этого закона. При изучении этого федерального закона были выявлены
проблемы, которые могут осложнить деятельность заказчиков в процессе
применения норм этого акта.
Прежде всего, остановимся на блоке проблем, связанных с
планированием в процессе заказов.
Первой проблемой, которая была подчеркнута, что может привести к
непониманию целей закупок клиентами, является отсутствие в
законодательстве определений государственных и муниципальных
потребностей бюджетных учреждений. Соответственно, требуется введение
этих определений в Закон «О контрактной системе».
44
Федеральный закон N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг
для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 (ред. от 06.04.2015)
47
Вторая проблема касается статьи 18 Закона № 44-ФЗ «Обоснование
закупок»
45
, которая начинается 1 января 2015 года. Это правило обязывает
государственного заказчика составить план закупок для обоснования объекта
закупки на основе целей его осуществления, которые определяются в
соответствии со статьей 13 настоящего Закона.
До клиентов согласно ст. 7 ст. 3 Федерального закона «О договорной
системе» входят муниципальные и государственные заказчики, а также
бюджетное учреждение.
Пункты 1, 3 статьи 13 Закона «О договорной системе» определяют цели
закупок. Это относится к указанной норме:
достижение целей и осуществление мер, которые предусматривают
государственные программы Российской Федерации, программы субъектов
Российской Федерации и муниципальные программы;
выполнение функций и полномочий государственными органами
Российской Федерации, государственными органами внебюджетных фондов
Российской Федерации, их территориальными подразделениями, а также
муниципальными органами.
Как мы видим, в этих нормах нет такой цели закупок, как выполнение
функций государственного или бюджетного учреждения. Поэтому при
совершении покупок бюджет или государственное учреждение могут
оправдывать их реализацию только на основании пунктов 1 и 2 статьи 13
настоящего Закона. Эта ситуация значительно усложнит процесс закупок этими
организациями или даже сделает невозможным их реализацию.
Чтобы решить эту проблему, необходимо добавить часть 3 ст. 13
Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в
области закупок товаров, работ и услуг для удовлетворения государственных и
муниципальных нужд» является еще одним пунктом, определяющим эти цели:
«выполнение функций бюджета, государственное учреждение ».
45
Федеральный закон N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг
для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 (ред. от 06.04.2015)
48
Проблемные аспекты также существуют в процессе закупок. Раздел 6 ч. 1
ст. 31 44-ФЗ
46
устанавливает требование о том, чтобы информация об
участниках закупок не включалась в единый реестр недобросовестных
поставщиков. Этот пункт устанавливает требование только для юридических
лиц и не содержит информации о физическом или индивидуальном
предпринимателе, что позволяет недобросовестным поставщикам -
индивидуальным предпринимателям участвовать в покупках. В этой связи
необходимо дополнить этот пункт информацией о лице, которое является
участником закупок, включая индивидуального предпринимателя.
Пункт 2 части 1 ст. 31 Федерального закона «О контрактной системе»
устанавливается требование о том, чтобы заявителю было предложено
заключить договор. Статьи 51 и 66 44-ФЗ обязывают участника представить
документы в заявлении, подтверждающем его соответствие указанному
требованию. При этом в законе не указаны типы документов, по которым
может быть подтверждено право заявителя. Эта проблема создает
неоправданно широкий авторитет комиссии государственного заказчика в
процессе принятия решения о том, соответствует ли участник указанному
требованию.
Таким образом, в законе должен быть указан перечень документов,
которые могут свидетельствовать о праве участника на заключение
государственного контракта.
Следующая проблема связана с отсутствием регулирования в
законодательстве о последствиях признания процедуры закупок как
недействительной в следующих случаях:
уклонение участника конкурса, чье заявление назначается вторым
номером, из заключения контракта;
46
Федеральный закон N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг
для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 (ред. от 06.04.2015)
49
решение аукционной комиссии о несоблюдении требований,
установленных документацией на электронных аукционах, вторая часть заявок
на участие или только одна вторая часть заявки;
если победитель аукциона отказывается подписать контракт;
если такое заявление не подано в конце периода подачи заявки на участие
в запросе котировки;
в случае отказа участника закрытого аукциона, который сделал
предпоследнюю заявку, заключить договор.
В то же время в Законе «О контрактной системе»
47
нет инструкций о том,
что должен делать клиент, если процедура закупки объявлена
недействительной по указанным причинам. Закон должен указать, какие
действия должен предпринять клиент в этих случаях.
Согласно части 4 ст. 54 44-ФЗ
48
, если победитель тендера уклоняется от
заключения контракта, клиент имеет право обратиться в суд за возмещением
ущерба в части, не покрываемой суммой обеспечения для заявки на участие в
тендере и заключить договор с заявителем, заявку на участие в тендере на
второй номер. Следует отметить, что в предыдущем 94-ФЗ «один» союз
использовался аналогичным правилом, то есть законодатель дал клиенту право
выбрать только один из указанных способов преследования участника. В новом
законе, основанном на вышеуказанных положениях, заключить соглашение с
другим участником торгов, клиент, по сути, должен обязательно обратиться в
суд с указанными требованиями.
И такая проблема может возникнуть для клиента при проведении
электронного аукциона, при запросе котировок и предложений, а также во
время закрытого аукциона. По нашему мнению, мы должны вернуть норму,
которая присутствовала в 94-ФЗ, то есть в норме, о которой идет речь, заменить
союз «и» на «или».
47
Федеральный закон N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг
для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 (ред. от 06.04.2015)
48
Федеральный закон N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг
для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 (ред. от 06.04.2015)
50
Следующая проблема заключается в том, что, если победитель тендера
отказывается заключить соглашение, клиент имеет право заключить его со
вторым заявителем после получения его согласия. Следует отметить, что закон
не содержит инструкций о том, при каких условиях и в какой форме участник
должен получить такое согласие. Отсутствие регулирования этих аспектов
порождает несправедливые действия, как со стороны клиентов, так и со
стороны исполнителей.
Статья 57 Федерального закона «О контрактной системе» устанавливает
особенности двухэтапного конкурса. Согласно этому правилу участникам
закупок предлагается принять участие в первом этапе, а затем принять участие
во втором этапе. В то же время нет никаких законодательных указаний
относительно состава этих заявок. Это может привести к тому, что клиент
будет интерпретировать состав этих приложений по-разному.
Таким образом, была определена необходимость определения положений
о составе первоначальной и окончательной заявки на участие в конкурсе.
В соответствии с частью 5 статьи 77 Федерального закона «О договорной
системе» заявки, поданные по истечении срока, указанного в запросе
котировок, не подлежат рассмотрению и возвращаются лицам,
представляющим их на том же день. В то же время, согласно части третьей
настоящей статьи, конверт, содержащий заявку, должен содержать
информацию о лице, подавшем заявку.
В то же время остается неясным, как будет возвращено приложение, если
оно не содержит информации об этом участнике. Для решения этой проблемы
мы предлагаем внести изменения в часть 5 статьи 77 Федерального закона «О
договорной системе», согласно которой клиент имеет право открывать такие
заявки, если нет информации о лице, подающем конверт с цитируемой ценной
информацией.
При запросе котировок крайний срок подачи заявки и условия
рассмотрения и оценки заявок определяются в разные дни. Об этом говорится в
части 1 ст. 78 Федерального закона «О контрактной системе». В части третьей
51
настоящей нормы перед открытием конвертов с заявлениями или до открытия
доступа к заявкам, поданным в форме электронных документов, комиссия по
котировкам должна иметь возможность объявить о возможности подачи заявки
на участие в котировках этим участникам в котировках. Как вы можете видеть,
это объявление сделано после крайнего срока подачи заявки.
Таким образом, заявки, поданные после объявления участия в
котировках, на самом деле опоздали и подлежат возврату заявителю, который
представил их в соответствии с правилом, рассмотренным выше.
Такая формулировка законодательства может вводить в заблуждение
участников закупок и приводить к тому, что их заявки, поданные в процессе
открытия конвертов с котировками, будут отклонены. По нашему мнению, для
решения этой проблемы необходимо исключить часть 3 статьи 78
Федерального закона «О контрактной системе».
В соответствии с частью 1 статьи 96 Федерального закона «О
контрактной системе» клиент в уведомлении о закупках, документации, в
проекте договора и в приглашении, должен принять участие в процессе
определения поставщика в закрытом представлении, должны установить
требование соблюдать обязательства по контракту или дела. Проще говоря,
если клиент имеет эти требования, он должен отражать их во всех документах,
связанных с закупками.
Согласно второй части статьи 96 44-ФЗ при покупке у одного поставщика
в случаях предусмотренных законом, клиент может установить требование о
принудительном исполнении договорных обязательств только в уведомлении о
закупках и (или) в проекте договора для его реализации. В то же время
уведомления об объеме обеспечения исполнения обязательств по договору,
порядок обеспечения безопасности, а также требования к такому делу не
ожидаются в уведомлении о запросе котировок или предложений.
52
Как мы видим, необходимо уточнить требования для обеспечения
обязательства по выполнению контракта, указанного в пунктах 1 и 2 статьи 44
Федерального закона
49
.
Если во время запроса котировок на запрос предложений клиент не
устанавливает требования для исполнения контракта, такое требование не
должно появляться при покупке у одного поставщика (подрядчика,
исполнителя) в контексте признания этих методов закупка считается, не
удалась.
Следует также отметить, что статья 82 44-ФЗ не содержит инструкций о
сроках рассмотрения заявок на участие в запросе котировок на закупки для
оказания гуманитарной помощи или после чрезвычайных ситуаций. Это
упущение может привести к более широкому пониманию, чем требует
комиссия клиента. По нашему мнению, эти сроки должны быть указаны
непосредственно в законе в статье 82.
В части 7 этой статьи 44-ФЗ предусмотрено правило, согласно которому,
если в крайнем сроке, указанном в запросе котировок, не представлено только
одно приложение для участия или предложений, запрос на котировки должен
быть недействительным, а клиент получает право приобретать у одного
поставщика в соответствии с нормой статьи 93 Закона «О контрактной
системе»
50
. В то же время не указывается, при каких условиях такое
соглашение должно быть заключено.
В пункте 9 статьи 93 44-ФЗ, касающемся покупок у одного поставщика, в
случае необходимости устранения последствий чрезвычайных ситуаций, форс-
мажорных обстоятельств и необходимости срочного медицинского
вмешательства, в этом случае он не может использоваться, поскольку пункт 9
этой статьи можно использовать, если такие товары, услуги и работы не
включены в перечень необходимых для оказания гуманитарной помощи,
49
Федеральный закон N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг
для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 (ред. от 06.04.2015)
50
Федеральный закон N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг
для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 (ред. от 06.04.2015)
53
который утверждается Правительством Российской Федерации. Поэтому
необходимо указать, какой из ст. 93 и на каких условиях договор на поставку
товаров для государственных и муниципальных нужд будет заключен в случае,
указанном в пункте 82 Федерального закона «О системе договоров».
Согласно части 3 ст. 83 44-ФЗ уведомление о запросе предложений
должно быть помещено в единую информационную систему даже в случаях
закупки дипломатическими представительствами, международными
организациями и другими клиентами, которые действуют за пределами России,
в случаях, когда первоначальная контрактная цена составляет не более 15
миллионов рублей.
Как можно видеть, цель публикации уведомлений в единой
информационной системе не совсем ясна при запросе предложений. Мы
считаем, что это правило следует исключить.
Статья 89 Федерального закона «О контрактной системе»
51
, если в
результате рассмотрения заявок на участие в закрытом аукционе все участники,
подавшие заявки, или только один участник были отобраны для участия в
аукционе, аукцион должен объявляется недействительным. В пункте 9
настоящей статьи говорится, что в таком случае соглашение должно быть
заключено с одним поставщиком по ст. 93 44-ФЗ
52
. В этом случае договор
предоставляется по цене, предлагаемой поставщиком. По нашему мнению,
необходимо добавить пункт 24 части 1 статьи 93 после слов «по цене,
предложенной участником торгов», со словами «(если есть)» .
Необходимо установить обязательство провести экспертизу после
расторжения договора по таким основаниям, как «невозможность исполнения»,
поскольку это категория оценки. Необходимо продумать механизмы
безопасности при реализации следующей схемы: контракт намеренно
51
Федеральный закон N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг
для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 (ред. от 06.04.2015)
52
Федеральный закон N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг
для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 (ред. от 06.04.2015)