64
Создание такого реестра позволило решить проблему идентификации
СМП, сократило случаи отклонения заявок за некорректное заполнение
декларации о принадлежности к категории СМП, а также упростило
проверку представленных документов заказчиками, которые в настоящее
время вправе, но не обязаны проверять декларации участников на
принадлежность к СМП.
Сложным для малого бизнеса при участии в процедурах по определению
поставщика (исполнителя), остается вопрос об обеспечении заявок на участие и
обеспечении контракта. Причем чем выше Н(М)ЦК, тем выше сумма
обеспечения, а это говорит о том, что получить крупный заказ небольшой
организации становится еще труднее. Формально обеспечение может быть
представлено либо в виде внесение денежных средств на счет указанный
заказчиком, либо банковской гарантией. Положительной стороной закона
является возможность самостоятельного выбора способа обеспечения
участником закупки.
Согласно ч.15 ст. 44 закона № 44-ФЗ, для СМП размер обеспечения
заявки не может превышать 2 % Н(М)ЦК. Как видно из текста, данная норма
действует только в случае если конкурс или аукцион проводятся между этими
субъектами, т.е. СМП мотивируют принимать участие только в специально
организованных для них конкурсах.
Более серьезное обеспечение связано с исполнением контракта. Согласно
ч. 6 ст. 96 закона № 44-ФЗ «размер обеспечения исполнения контракта должен
составлять от 5 до 30 % Н(М)ЦК». Ясно, что подобные требования наряду с
недостатком свободных средств у СМП резко снижают их
конкурентоспособность как участников государственных и муниципальных
закупок. Многие компании не могут позволить себе изымать такие крупные
суммы денег на срок исполнения контракта.
Для преодоления данного экономического барьера многие финансово-
кредитные организации предлагают предпринимателям «банковские гарантии»,
которые позволяют участникам не отвлекать собственные средства для
65
обеспечения заявок и контракта. Однако следует отметить, что малые
предприятия в регионах с недостаточно развитой финансовой инфраструктурой
испытывают затруднения с оформлением банковских гарантий в сжатые сроки.
«К сожалению, многие банки в соответствии с нормами Центробанка
предъявляют завышенные требования к субъектам малого бизнеса, которых
рассматривают как клиентов на получение банковской гарантии. Например,
компания должна несколько лет существовать на рынке, иметь положительный
баланс, поэтому начинающие компании не проходят по критериям
кредитоспособности у кредитных организаций».
Имеются случаи, когда собственники компаний идут в микро финансовые
организации и берут кредиты под высокие проценты как физические лица и при
этом все равно выполняют условия законодательства.
Поэтому возник рынок брокеров. Большинство СМП работают через них.
Банк требует залога, обеспечительных мер. Гарантия обходится конкурсантам в
3-4 % от суммы контракта, а у брокеров гарантии стоят 1-2 процента.
Законодательство обязывает банки после выдачи гарантии размещать
информацию в специальном реестре. В настоящее время торговые площадки
совместно с несколькими банками ведут в добровольном порядке свои реестры,
однако правильнее было бы ведение данного реестра в ЕИС. Отчасти снизить
остроту данной проблемы позволяет ч.7 ст. 96 закона № 44-ФЗ, согласно которой
поставщик может пропорционально снижать размер обеспечения контракта по
мере его исполнения.
Субъектам малого предпринимательства, как правило, не хватает
ресурсов и времени, необходимых для изучения сложных правил и требований
закона, тогда как в более крупных предприятиях имеются подразделения,
специально предназначенные для решения этих задач. Так требования
законодательства усложняют процедуру участия в закупках потенциальных
поставщиков. Прежде всего, возросли требования по электронному
документообороту. Необходимость получения цифровой подписи, надежного
доступа к сети Интернет (чтобы, например, в нужный
66
момент можно было внести ценовое предложение на аукционе),
повышенные требования к содержанию заявки не могут не сказаться на
повышении расходов на участие в закупках и особенно для региональных
участников (в районах с неразвитой инфраструктурой), которые обладают
ограниченными финансовыми и человеческими ресурсами. Проблема еще более
усугубляется исходя из-за достаточно сжатых сроков на подготовку
документации (самый большой срок - 20 дней при проведении открытого
конкурса). Правда, последнее обстоятельство можно обойти путем изучения
информации в планах-графиках заказчиков.
Из-за низкого уровня компетенции возрастает вероятность ошибок при
составлении заявки. Часто, для получения контракта предприниматели, без
оценки последствий, снижают цены настолько, что не имеют объективной
возможности исполнения своих обязательств. Кроме того СМП более склонны к
незаконным действиям и проявлениям коррупции. Это может быть обусловлено
менее ответственным подходом СМП к своей репутации, упрощенной
структурой малых компаний, меньшим количеством внутренних механизмов
контроля и учета.
Несмотря на то, что существенно увеличивается нагрузка на СМП,
предприниматели все же участвуют в торгах, выполняя достаточно жесткие
требования контрактной системы, отвечая завышенным обязательствам
финансовых организаций, что доказывает потенциал данного сектора экономики
и его устойчивость. Последующие преобразования в этой сфере необходимо
прежде всего направить на послабление требований к участникам торгов,
упорядочивание процедуры привлечения залогового обеспечения контракта и
снижение требований со стороны финансово- кредитных учреждений.
Для повышения эффективности муниципальной политики закупок,
решения обозначенных ранее трудностей, с которыми сталкивается малый
бизнес при получении государственных заказов, и привлечения как можно
большего количества участников из числа малых предприятий, предлагается
67
усовершенствовать механизм поддержки малого предпринимательства в системе
государственных закупок в г. Краносярске, что представлено на рисунке 2.
Рисунок 2 Механизм поддержки малого предпринимательства в
системе государственных/муниципальных закупок
Введение изменений в механизм поддержки малого
предпринимательства в системе государственных / муниципальных закупок
позволит увеличить количество получаемых государственных заказов СМП,
создать «реальную конкуренцию», и как следствие, более рационально
расходовать бюджетные средства. Особые преференции необходимо
предоставить хозяйствующим субъектам - производителям товаров и услуг в
реальном секторе экономике, а также инновационным предприятиям.
При определении обязательной квоты государственных закупок у СМП
не учитываются контракты, в отношении которых в условиях закупки не
устанавливались преимущества малым предпринимателям или требования о
привлечении СМП к соисполнению контракта. А также не учитываются
контракты, заключенные с СМП в случаях, перечисленных в ч. 1.1 ст. 30
Федерального закона № 44-ФЗ. При этом итоги конкурентной процедуры,
объявленной среди СМП, не учитываются, даже если в ходе процедуры были
рассмотрены предложения участников, произошло конкурентное снижение
68
цены, но в результате только единственный участник был признан
соответствующим требованиям, и заключил контракт. Согласно положениям
закона в таких случаях закупка признается несостоявшейся. Однако, по существу
задача стимулирования СМП достигнута, поэтому представляется
целесообразным изменить порядок расчета и размер обязательной квоты закупок
у СМП, включив суммы по контрактам, фактически заключенным с СМП, вне
зависимости от предустановленного преимущества для СМП. Включить
контракты, заключенные с СМП, по результатам несостоявшихся конкурентных
процедур. А также внести поправки в п. 1.2 части 1 ст. 30 Федерального закона
№ 44-ФЗ и уточнить отсутствие необходимости привлечения субподрядчиков из
числа СМП к исполнению контрактов, если такие требования были установлены
заказчиком, а победителем такой процедуры стал малый предприниматель.
Другой является проблема реальной реализации принципа
стимулирования инноваций, закрепленного в ст. 10 закона № 44-ФЗ. Согласно
этой статье заказчики при планировании и осуществлении закупок должны
исходить из приоритета обеспечения государственных и муниципальных нужд
путем закупок инновационной и высокотехнологичной продукции. В целях
государственной поддержки деятельности инновационного малого
предпринимательства целесообразно нормативным актом Правительства
Российской Федерации предусмотреть приоритетное участие таких субъектов в
закупках для нужд государственных научно-исследовательских организаций,
высших учебных заведений. В соответствии с действующим порядком такие
организации вправе участвовать в создании инновационных малых предприятий.
Целевое использование средств на проведение научных исследований с
выделением определенной квоты на участие инновационного малого бизнеса в
этом процессе дало бы новый импульс развитию деятельности малых
предприятий, разработке инновационных технологий и их внедрению в
практику.
Соответственно предлагаем следующие законодательные меры:
1. Включить контракты, заключенные с СМП, по результатам
69
несостоявшихся конкурентных процедур. А также внести поправки в п. 1.2 части
1 ст. 30 Федерального закона № 44-ФЗ и уточнить отсутствие необходимости
привлечения субподрядчиков из числа СМП к исполнению контрактов, если
такие требования были установлены заказчиком, а победителем такой
процедуры стал малый предприниматель.
2 В целях государственной поддержки деятельности инновационного
малого предпринимательства целесообразно нормативным актом Правительства
Российской Федерации предусмотреть приоритетное участие таких субъектов в
закупках для нужд государственных научно-исследовательских организаций,
высших учебных заведений.
70
Заключение
Государственные закупки в РФ на сегодняшний день являются одним из
самых важных и в то же время проблемных секторов в экономике. Через данную
сферу расходуется большой объем бюджетных средств всех уровней. В
последнее время проводится реформа закупочной деятельности с целью
обеспечить открытость и прозрачность в сфере закупок, повысить
профессионализм заказчиков, стимулировать введение инноваций,
ответственности за результативность при обеспечении государственных
и муниципальных нужд. И как следствие сделать проведение государственных
закупок более эффективным.
Важной чертой, вступившего в силу в 2014 году закон о контрактной
системе, является его нацеленность на создание равных условий для обеспечения
конкуренции между участниками закупок. Кроме того, он включает систему
преференций для субъектов малого предпринимательства. Особенности участия
в государственных и муниципальных закупках СМП регулируются статьей 30
Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ. Механизм поддержки СМП и
СО НКО принципиально отличен от механизма поддержки иных «льготных»
категорий участников, так как помимо цены зафиксирован минимальный объем
закупок для СМП.
Наряду с дополнительными преимуществами представители малого
бизнеса приобрели также и дополнительные обязанности. Например, чтобы
малому предприятию принять участие в процедурах закупки, ему
необходимо подтвердить свой статус малого предприятия.
Таким образом, можно заключить, что государством предложены
механизмы решения проблемы расширения участия субъектов малого
предпринимательства в системе государственного заказа, причем весьма
успешных и предусматривающих максимальное облегчение входа на рынок
государственных и муниципальных закупок малых предприятий, хотя ряд
проблем в этой сфере еще существуют.
71
Проведенное исследование, результаты которого изложены в
исследовании, посвящено оценке эффективности государственной политики в
сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных
нужд у субъектов малого предпринимательства, при изменении норм
законодательства регулирующего данную деятельность.
Для достижения поставленной цели в рамках первой задачи исследования
проанализированы теоретические основы механизмов государственной
поддержки СМП в контексте эволюции нормативноправового регулирования
государственного заказа на закупку товаров, работ и услуг для государственных
и муниципальных нужд.
Результаты проведенного анализа подтверждают исходную гипотезу в
части усиления мер поддержки субъектам малого предпринимательства со
стороны государства в процессе реформирования системы закупок для
государственных нужд.
Решение второй задачи исследования на основе анализа действующих
механизмов и сложившейся практики участия субъектов малого
предпринимательства в государственном заказе в качестве поставщиков
продукции и исполнителей услуг для государственных и муниципальных нужд
в рамках контрактной системы, подтвердили гипотезу о том, что изменение норм
законодательства, регулирующиих деятельность заказчика по привлечению
СМП к государственным и муниципальным закупкам, приводит к увеличению
количества организаций малого бизнеса
участвующих в конкурсных процедурах и к более эффективному
расходованию бюджетных средств. Выводы подтверждаются динамикой
количественных индикаторов, характеризующих степень влияния
законодательных изменений на масштабы участия субъектов малого
бизнеса в закупках:
- доля закупок у СМП постоянно увеличивается как по числу закупок, так
и по стоимостному измерению объема закупок;
- увеличивается число участников, из числа СМП;
72
- увеличивается экономия бюджетных средств;
- предпочтительной процедурой торгов, как для заказчика, так и для
бизнеса - электронный аукцион;
- уровень конкуренции при этом растет незначительно;
- темп ежегодного прироста доли торгов, ориентированных только на
СМП снижается.
В процессе исследования подтверждена исходная гипотеза в части
утверждения, что в рамках закона автоматически не решается ряд проблем,
связанных со стимулированием предпринимателей к участию в торгах и
обеспечением высокого уровня эффективности закупок у поставщиков из числа
СМП, выявлен конкретный перечень следующих проблем.
1. Сложность документационного сопровождения закупок. С одной
стороны это приводит к значительным ошибкам при подаче заявок кандидатами
на исполнение контракта, из-за низкого уровня компетенции в законодательных
нормах. Но с другой стороны имеются недоработки и со стороны заказчиков.
Данное обстоятельство ведет к росту жалоб в контролирующие органы и суды.
Все, вышеперечисленное приводит к возникновению дополнительных затрат
предпринимателей и отвлечения значительных материальных, временных и
человеческих ресурсов из производственного процесса. Указанные явления,
несомненно, снижают уровень доверия бизнеса к участию в сфере закупок
2. Сложная ситуация связана с обеспечением заявок и исполнением
контрактов, которое для конкурентных способов закупок является
обязательным. Кроме того, нет законодательно установленной гарантии
включения в контракты авансовых платежей, без которых выпуск продукции или
оказание услуг для субъектов малого предпринимательства представляется
затрудненным. Соответствующих значительных оборотных средств у малых
предпринимательских структур нет. Предлагаемая система банковских гарантий
не всегда является выходом для СМП, из-за высоких процентов и нежелания
финансово-кредитных организаций сотрудничать с данной группой
хозяйствующих субъектов.
73
3. Сложность для малых предприятий в организации процесса
исполнения контракта при проведении торгов по группе товаров, включая
финансовые проблемы. Предусмотренное законодательством проведение
совместных закупок по одному виду и группе товаров или объединению
нескольких видов работ, услуг в одной закупке для заказчика является благом,
так как позволяет сократить издержки при размещении заказа, а так же увеличить
экономию бюджетных средств за счет приобретения большего объема
продукции (услуг). Однако СМП это отталкивает из-за сложностей в
организации процесса исполнения и финансирования исполнения контракта. До
настоящего времени законодательно не предусмотрено участие одновременно
нескольких субъектов малого предпринимательства в конкурсе по одному лоту.
4. Большое число участников торгов - посредников в предоставлении
товаров и услуг для государственных нужд. Наряду с положительными
новшествами контрактной системы для малого бизнеса в ней не отражен вопрос
предоставления преимуществ СМП, производящих продукцию собственными
силами для исполнения государственного заказа. Поддержка данных субъектов
- производителей через систему закупок даст дополнительный импульс
развитию производства в России, а следовательно реальному
импортозамещению.
На основе анализа российского и зарубежного опыта в рамках решения
третьей задачи исследования разработан методический подход и индикаторы для
оценки эффективности государственной политики в сфере закупок товаров,
работ, услуг для государственных и муниципальных нужд у субъектов малого
предпринимательства. Разработанную методологию можно использовать для
оценки влияния вносимых изменений в законодательные нормы на
эффективность закупок у субъектов малого предпринимательства для обоих
сторон закупочного процесса. Методика построена на сравнении совокупности
индикаторов, оценивающих предусмотренные законом механизмы поддержки
малого предпринимательства как до, так и после изменений нормативно
правовых актов.