44
юридических лиц», принятым в рамках реализации плана мероприятий
(дорожной карты) «Расширение доступа СМП к закупкам инфраструктурных
монополий и компаний с государственным участием».
Основными целями данной «дорожной карты» можно выделить:
-увеличение доли закупок заказчиков у субъектов малого бизнеса;
-снятие административных, информационных барьеров и финансовых
для субъектов малого предпринимательства;
-увеличение доли закупок инновационной продукции и научно-
исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ у
субъектов МП в общем ежегодном объеме закупок заказчиков.
Данные меры, несомненно, являются необходимым импульсом участия в
государственных и корпоративных закупках для такого хрупкого сегмента
экономики, как малый бизнес.
В заключение необходимо отметить тот факт, что сложная экономическая
ситуация, слабая конкуренция, высокие административные барьеры и другое,
негативно влияют на работу СМП. Сложившиеся факторы требуют
вмешательства государственных инструментов для поддержания их развития.
Министерством экономического развития РФ во исполнение Поручения
Правительства РФ от 16.01.2015 № ИШ-П13-125разработан ряд положений,
направленных на реализацию антикризисных мер, предусмотренных
Федеральным законом от 31 декабря 2014 г. № 498-ФЗ «О внесении изменений в
Федеральный закон о контрактной системе».
Правительство предусматривает ряд мер, снимающих обязанность с
государственных заказчиков по ряду случаев и условий закупок. Так, согласно
проекту постановления, требование по обеспечению исполнения контракта
может не устанавливаться при проведении конкурсов, запросов предложений,
электронных аукционов, в которых участниками закупок являются только малые
предприятия и СО НКО. Еще одним нововведением закона в пользу послаблений
условий контракта вносится порядок изменения по соглашению сторон срока
исполнения контракта, и (или) цены контракта, и (или) количества товаров,
45
объема работ, услуг, предусмотренных контрактами (со сроком исполнения
больше 6 месяцев, заключенных до 01.01.2015г.).
Обязательным условием является заключение контракта по результатам
проведения конкурсов, электронных аукционов, запросов предложений, в
которых участниками закупок являются только малые предприятия.
Необходимо отметить, что ряд антикризисных мер противоречит
отдельным принципам контрактной системы, в котором установлены требования
к контракту о его исполнении в полном соответствии с условиями и к процедуре
изменения контракта. В настоящей экономической ситуации законодатель
пошел на расширение перечня исключений, кардинально поменяв сущность
механизма изменения условий контракта.
Подчеркивая важность данных мер, следует сказать, что оценка
эффективности государственной поддержки субъектов малого
предпринимательства через систему закупок приобретает особое значение и
важность.
Для количественной оценки степени влияния законодательных
изменений на участие субъектов малого бизнеса в государственных закупках
рассмотрим динамику активности СМП в разрезе муниципальных закупок на
примере города Красноярска.
В первую очередь рассмотрим, долю закупок проведенных для субъектов
малого предпринимательства из общего объема средств направленных из
бюджета города на удовлетворение городских потребностей (таблица 4).
Таблица 4
Объём участия субъектов малого предпринимательства в общем
количестве процедур закупок товаров (работ, услуг)
Период
Объём закупок
(по Н(М)ЦК),
тыс. руб.
Объём закупок
проведённых для СМП
(по Н(М)ЦК), %
Доля закупок проведённых
для СМП,
(по Н(М)ЦК)
Средняя по
периоду
2014
868700
11,63
11,63
12,99
2015
832150
14,35
14,35
2016
691120
17,11
17,11
19,37
2017
932370
21,63
21,63
Итого
3324340
15,38
15,38
46
По данным таблицы, можно сказать, что доля закупок по количеству
проведенных процедур у СМП ежегодно растет, при этом общее количество
процедур снижается. Это связано с тем, что в соответствии с законом № 44-ФЗ
«при осуществлении двумя и более заказчиками закупок одних и тех же товаров,
работ, услуг такие заказчики вправе проводить совместные конкурсы или
аукционы. Данная закупка проводится часто для приобретения следующих
товаров: бензин, картриджи, бумага, продукты питания для образовательных
учреждений и другие.
Доля закупок по начальной (максимальной) цене контракта у СМП,
ограниченная законодательством (по закону № 94-ФЗ - 10-20 %, по закону № 44-
ФЗ - не менее 15 % от совокупного годового объема закупок), так же показывает
рост. Представленные данные наглядно показывают, что нормы Закона № 44-ФЗ,
вступившего в силу 1 января 2014 года, обеспечили рост доли закупок у СМП,
как по количественному, так и по стоимостному показателям.
Таким образом, в рассматриваемые периоды, департамент
муниципального заказа администрации города Красноярска выполняет
требования законов о доле закупок у СМП.
Показатель уровня конкуренции среди участников закупок из числа СМП
показывает количество претендентов на исполнение контракта. Данный
показатель определяется по формуле (2). При оценке данного показателя
необходимо проанализировать долю допущенных заявок участников на торги,
которая характеризует уровень компетентности субъектов малого
предпринимательства, так как участники, предоставившие
несоответствующие требованиям заявки на участие, не допускаются к торгам.
Таблица 5
Сравнение основных показателей успешности конкурентных процедур
выбора поставщика в рамках закупок у СМП и в рамках закупок в
условиях свободной конкуренции
№
им
год
Количество
конкурентны
х процедур
проведённых
для СМП
Количество
поданных
заявок
Количество
отклонённых
заявок
Доля
допущенных
заявок от числа
поданных заявок
(средний
показатель)
Уровень
конкуренции
(средний
показатель)
47
1
2014
701
2062
316
84,67 %
2,49
2
2015
995
2819
331
88,26 %
2,5
3
2016
1074
3078
382
87,57 %
2,51
4
2017
1123
3321
346
89,58 %
2,65
Субъектами малого предпринимательства совершенствуется работа с
конкурсной документацией, что отражается в увеличении доли допущенных
заявок. Небольшое снижение в переходный период связано с изменением
нормативных правил. Однако уровень конкуренции хоть и показывает
небольшой рост, но по-прежнему находится на низком уровне, средний
показатель по России 3,2-7 компаний на лот. Данная статистика подтверждается,
если ее рассматривать в разрезе среднего количества поданных заявок в
зависимости от объемов закупки (таблица 6).
Таблица 6
Среднее количество поданных заявок в зависимости от
объемов закупки
Ценовой диапазон
закупки
Среднее кол-во поданных заявок СМП
2012
2013
2014
2015
до 100 тыс. руб.
3,1
3
3,1
2,9
до 500 тыс. руб.
3
3,1
2,9
3,1
до 1 млн. руб.
2,6
2,4
2,6
2,8
Кроме того, при анализе активности организаций-участников из числа
СМП, по количественному показателю направления заявок на участие в закупках
на право осуществления поставок товаров (выполнения работ, оказания услуг)
выяснено, что в 2015 году:
-1 заявка подана в 19 % случаев;
-2 заявки - в 49 % случаев;
-3 заявки - в 22 % и
-8 % закупок проводится при участии более трех потенциальных
поставщиков;
-не подано ни одной заявки в 2 % процедур.
Полученные данные отчётливо свидетельствуют о наличии конкуренции
в подавляющем большинстве проведённых процедур (более 79 % случаев).
Основным показателем эффективности закупок всегда являлся критерий
экономии бюджетных средств.
Таблица 7
48
Экономия бюджетных средств города Красноярска
Период
Суммарная начальная цена
контрактов, тыс. руб.
Суммарная стоимость
контрактов, тыс. руб.
Доля экономии, %
для
СМП
на общих
основаниях
для
СМП
на общих
основаниях
для
СМП
Средняя для
СМП за
период
2014
868700
7468000
114668
787544
13,2
12,75
2015
832150
5800000
102354
555124
12,3
2016
691120
4040000
118251
592760
17,11
17,7
2017
932370
4310000
170624
639987
18,3
Итого
3324340
21618000
505897
2575415
18,3
Расчет экономии зависит от начальной (максимальной) цены контрактов.
Обоснование Н(М)ЦК требует от государственных заказчиков проведения
серьезных конъюнктурных исследований и специальных знаний по
исследованию рынка, что не всегда выполняется ими квалифицированно. Кроме
того, чтобы получить контракт любой ценой, участники закупок из числа СМП
снижают цену на столько, что потом не могут его исполнить либо работают себе
в убыток. Но в целом доля экономии в городе Красноярске, как среди закупок
для СМП, так и в условиях свободной конкуренции, находится в пределах нормы
(средней по РФ). Что говорит о том, что сотрудники департамента
муниципального заказа выполняют свою работу квалифицированно.
Так же можно отметить, что эффективность размещения заказа и
заключения контрактов с СМП была в 1,5 раза выше по сравнению с общей
эффективностью размещения заказа.
Изменение норм законодательства по осуществлению закупок у
субъектов малого предпринимательства, так же способствовало росту
количества хозяйствующих субъектов, из данной группы, к участию в
процедурах по определению поставщиков (исполнителей).
Таблица8
Сравнение основных показателей конкурентных процедур выбора
поставщика в рамках закупок у СМП и в рамках закупок в условиях
свободной конкуренции.
Вид процедуры
Общий объём
проведённых
процедур
Объём процедур
проведённых для СМИ
Доля закупок
проведённых
для СМИ (по
количеству
закупок), %
Кол-во
процедур
Объём
закупок (по
Н(М)ЦК),
тыс. руб.
Кол-во
процедур
Объём
закупок (по
Н(М)ЦК),
тыс. руб.
49
2014
Запрос котировок
482
979476
102
126401
21,16
Открытый конкурс
86
174761
18
22306
20,93
Открытый конкурс c
ограниченным
участием
-
-
-
-
-
Электронный аукцион
3107
6313762
581
719992
18,70
ИТОГО*
3675
7468000
701
868700
19,07
2015
Запрос котировок
453
790671
136
113741
30,02
Открытый конкурс
127
221667
80
66907
62,99
Открытый конкурс c
ограниченным
участием
-
-
-
-
-
Электронный аукцион
2743
4787662
779
651502
28,40
ИТОГО*
3323
5800000
995
832150
29,94
2016
Запрос котировок
418
613188
174
111969
41,63
Открытый конкурс
276
404880
120
77220
43,48
Открытый конкурс c
ограниченным
участием
25
36673,9
20
12870
80,00
Электронный аукцион
2035
2985258
760
489061
37,35
ИТОГО*
2754
4040000
1074
691120
39,00
2017
Запрос котировок
393
754154
181
150275
46,06
Открытый конкурс
314
565765
167
138652
53,18
Открытый конкурс c
ограниченным
участием
31
59488
14
11623,5
45,16
Электронный аукцион
1500
2930593
761
631820
50,73
ИТОГО*
2246
4310000
1123
932370
50,00
Нельзя обойти вниманием анализ способа размещения закупок. Как
отмечалось ранее, Федеральный закон № 44-ФЗ привнес новые способы
размещения закупок по сравнению с законом № 94-ФЗ. Но основными
способами, используемыми заказчиками, по-прежнему остались: запрос
котировок, открытый конкурс, электронный аукцион. Департамент
муниципального имущества города Красноярска постепенно применяет в своей
работе и иные способы, однако их суммарное количество за 2016-2017 года
составляет менее 10 процедур, поэтому их анализ не целесообразен. За
исключением открытого конкурса с ограниченным участием, который
50
подразумевает поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, которую
способны осуществить только поставщики (подрядчики, исполнители),
имеющие необходимый уровень квалификации.
Преобладающим способом определения поставщика в исследуемый
период, является электронный аукцион, доля которого ежегодно составляет не
менее 66 % от общего количества проведенных закупок, как в условиях
свободной конкуренции, так и у привилегированных поставщиков
(исполнителей). Удобство закупок в электронной форме делает их наиболее
привлекательными для заказчиков, которые в ряде случаев пользуются правом
проведения электронных аукционов при закупке товаров, работ, услуг, не
включенных в аукционный перечень. Это связано с тем, что данная процедура
имеет ряд преимуществ:
- сокращенные сроки проведения торгов;
- минимальный документооборот;
- торги происходят в реальном времени через Интернет;
- процедура полностью прозрачна для всех участников. Она исключает
возможность сговора между заказчиком и поставщиком и случаи формирования
конкурсной документации под конкретного победителя.
На втором месте запрос котировок. Возможно, это связано с тем, что у
заказчика есть возможность заключить контракт с местными организациями,
обеспечив тем самым более быстрое исполнение контракта.
Представленные в таблице данные позволяют подтвердить, ранее
сделанный вывод, об увеличении доли СМП с введением закона № 44-ФЗ
В процентном соотношении доля закупок у СМП в общем количестве
конкурентных закупок в 2016году выросла с 19 % до 50 %.
Таблица 9
Темп прироста количества процедур проведённых для субъектов
малого предпринимательства
51
Период
Количество
закупочных
процедур всего
Количество
процедур
проведённых для
СМП
Доля закупок
проведенных
для СМП, %
Темп
прироста,
%
2014
3675
701
19,07
2015
3323
995
29,94
56,98
2016
2754
1074
39,00
30,24
2017
2246
1123
50,00
28,21
Итого
11998
3893
32,45
Доля закупок у СМП по количеству проведенных процедур от общего
количества объявленных тендеров растет ежегодно в среднем на 10 %, а темп
прироста при переходе от норм закона № 94-ФЗ к нормам закона № 44-ФЗ 81 %
(за исследуемый период). Что так же говорит о правильности принятых
законодательных изменений.
Можно сделать выводы об уровне эффективности муниципальной
политики г. Красноярска в сфере закупок товаров, работ, услуг у субъектов
малого предпринимательства:
-введение в действие Федерального закона о контрактной системе с 1
января 2014 года привело к росту числа потенциальных поставщиков
(исполнителей) из числа субъектов малого предпринимательства, так как в целом
участие в закупках малого бизнеса для обеспечения государственных и
муниципальных нужд дает им возможность выхода на большой рынок сбыта
своей продукции с гарантированной оплаты, что в условиях экономического
кризиса является существенным аргументом обратить на данную сферу
пристальное внимание;
- уровень конкуренции при этом практически не изменился, что
связано с низкой квалификацией поставщиков в соответствии с нормами
законодательства, что находит отражение в низком уровне подготовки
конкурсной документации;
-муниципальные органы власти получают возможность более активно
оказывать поддержку для развития малого и среднего бизнеса при этом получен
52
дополнительный эффект в расходовании бюджетных средств на
государственные и муниципальные нужды;
-эффективность муниципальной политики закупок у субъектов малого
предпринимательства в г. Красноярске с переходом на контрактную систему по
уровню интегрального индикатора возросла;
-муниципальная политика закупок у субъектов малого
предпринимательства в г. Красноярске может быть отнесена к умеренно
эффективной, то есть осуществление закупочной деятельности у СМП
эффективно, однако необходимо акцентировать внимание на тех показателях,
которые получили наименьший балл, с целью повышения эффективности в
данных направлениях.
Основные проблемы в исследуемой сфере можно объединить в две
группы:
- системные и организационные проблемы государственных и
муниципальных закупок;
- специфические проблемы малого бизнеса.
Рассмотрим данные группы проблем подробнее.
Первая группа проблем — проблемы системы и организации
государственных и муниципальных закупок:
- большая доля коррупционных схем в государственных и
муниципальных закупках;
- отсутствие достаточной конкуренции в торгах. Как правило, среднее
количество поставщиков колеблется от 1 до 3. Достаточно часты случаи
проведения конкурса с одним участником, или подставными участниками для
создания видимости конкуренции;
- отсутствие прозрачной и ясной информационной базы по закупкам.
Достаточно часты случаи недостаточной информации и искажения достоверных
сведений при проведении тендеров.
53
Вторая группа проблем — специфические проблемы малого бизнеса,
вызванные наличием организационных барьеров и несовершенством системы
мотивации участия малого бизнеса в тендерах.
Анализ правоприменительной практики и институциональных барьеров в
сфере закупок среди СМП выявил следующие основные проблемы, с которыми
сталкиваются малые предприниматели:
1. В качестве главного барьера, который существенно ограничивает
доступ на рынок государственных закупок, субъекты малого
предпринимательства назвали недостаточную осведомленность о
возможностях участия в государственных закупках и нехватку актуальной и
понятной информации. Официальный сайт единой информационной системы в
сфере закупок в значительной степени облегчает поиск информации о закупках,
однако не редки случаи намеренного искажения заказчиками сведений о
закупках, что приводит к невозможности своевременного получения актуальных
данных о проводимых закупках и сокращению числа участников закупок.
2. Содержательный анализ документаций по целому ряду закупок,
размещенных в ЕИС, показал, что их публикация сопровождалась
неправомерными действиями заказчиков при описании характеристик объекта
закупки, установлением излишних требований к показателям товаров,
умышленным запутыванием участников в требованиях
технического задания, в инструкции по заполнению заявок. Указанные
явления, несомненно, снижают уровень доверия общества и бизнеса, в том числе
субъектов малого предпринимательства, к участию в сфере закупок.
3. Значительный размер финансового обеспечения заявки и обеспечения
исполнения контракта выступает барьером на пути участия в закупках в связи с
финансовым состоянием малого бизнеса. Предлагаемые государством и бизнес
сообществом варианты решения данной проблемы не всегда целесообразны и
выгодны.
4. Отсутствие необходимого уровня компетенции в сфере закупок
особенно мешают субъектам малого предпринимательства. Ведь тонкости при