54
подготовке конкурсной документации, а так же расчеты экономической
целесообразности участия в закупках, в дальнейшем не позволяют исполнить
добросовестно контракт, с выгодой как для себя так и для заказчика.
55
Глава 3. Совершенствование процедуры городского заказа
как средства поддержки малого бизнеса
3.1 Комплекс мероприятий по совершенствованию поддержки
малого бизнеса на основании городского заказа
Новым этапом развития системы закупочной деятельности стало
принятие Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере
закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд» (утверждён 5 апреля 2013 года). Введение в действие
данного закона, за исключением отдельных его положений, началось с 1 января
2014 г.
Рассмотрим, за счет каких изменений контрактная система решает
накопившиеся проблемы, а также какие механизмы и правила установлены в
части поддержки малого бизнеса в рамках Закона № 44-ФЗ.
1. Новый закон четко определяет сферы регулирования. В отличие от
механизма регулирования в сфере закупок закрепленного № 94-ФЗ от 21.07.2005,
созданная контрактная система представляет собой достаточно сложный и
полный цикл закупок, охватывающий всю систему закупок - от планирования до
исполнения обязательств по контракту.
2. Одним из важных нововведений является совершенствование
системы планирования закупок (на основе планов закупок и планов- графиков).
Закон № 94-ФЗ предусматривал составление планов-графиков, но требования к
ним устанавливались подзаконными нормативно-правовыми актами, которые не
содержали норм об обязательности их соблюдения при осуществлении закупок.
По мнению авторов закона, изменения в системе планирования закупок
направлены на увеличение бюджетной эффективности закупок. Данная норма
вступила в силу лишь с 01.01.2016, а с 01.01.2017 вступили в силу поправки
обязывающие заказчика осуществлять закупки в соответствии с информацией,
включенной в планы-графики. Заказчики не могут производить закупки, не
предусмотренные планом-графиком. Необходимо отметить, что при составлении
планов закупок необходимо предоставлять обоснования необходимости
56
осуществления той или иной закупки. Специалисты отмечают важность
включения планирования в систему закупок, но указывают на спорные моменты.
Так не возможно на 2 года вперед определить и обосновать начальную
(максимальную) цену контракта при составлении плана, с учетом меняющихся
цен на рынке. То же можно сказать и про количество закупаемых товаров (работ,
услуг), так как доведение лимитов до бюджетных учреждений, происходит
сроком не более чем на год.
3. Помимо планирования закупок законодательно также
прописывается необходимость их нормирования. Контрактной системой
предусмотрено установление определенных требований к закупаемым товарам,
работам, услугам, установление нормативных затрат на обеспечение функций
государственных и муниципальных органов. Общие правила нормирования
устанавливаются Правительством Российской Федерации. Опираясь на
указанные правила, определяются и требования к закупаемым товарам, работам
и услугам. С 01.01.2017 расширен список товаров и услуг, которые должны быть
нормированы, с 11 позиций до 25. Таким образом,
законодатель добивается максимальной информационной открытости,
уменьшению неэффективного расходования бюджетных средств и
коррупционной составляющей уже на начальной стадии закупок.
4. По сравнению с Федеральным законом № 94-ФЗ от 21.07.2005, в
законе № 44-ФЗ от 05.04.2013 расширен перечень способов осуществления
закупок, а также более точно регламентированы основания для использования
каждого из них. Появились дополнительные процедуры: запрос предложений,
открытый и закрытый двухэтапный конкурс и конкурс с ограниченным
участием, аукцион в электронной форме, закупка у единственного поставщика.
Таким образом, заказчику дается более широкий выбор способов определения
поставщика.
С принятием нового закона было несколько изменено основное
направление развития в области способов размещения заказа. В отличие от
Федерального закона № 94-ФЗ от 21.07.2005, согласно которому основным
57
способом являлся открытый аукцион в электронной форме, в контрактной
системе содержится предписание к заказчикам осуществлять большинство
закупок методом открытого конкурса. В целях соблюдения интересов участника
размещения заказа, который вынужден нести расходы на подготовку конкурсной
документации, ограничиваются полномочия заказчика по пересмотру условий
торгов после размещения извещения о них. Согласно закону № 44-ФЗ заказчик
более не вправе отказаться от проведения конкурса, а возможность внесения
изменений в документацию (в течение 5 дней с момента публикации извещения)
не распространяется на изменение объекта закупок, формы обеспечения заявок
или его размера.
Ужесточились правила использования запроса котировок как способа
определения поставщика. Так, «годовой объем закупок, осуществляемых путем
проведения запроса котировок, не должен превышать 10 % совокупного
годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем сто
миллионов рублей». Таким образом, еще на стадии планирования закупок
необходимо руководствоваться данным ограничением в целях недопущения
неисполнения ряда контрактов при превышении лимитов использования способа
запроса котировок в финансовом году.
Единственным условием ограничивающим использование способа
запроса котировок: начальная (максимальная) цена контракта, которая не должна
быть более 500 тыс. руб.
Кроме того, были введены две новые разновидности конкурсных
процедур: конкурс с ограниченным участием и двухэтапный конкурс. Конкурс с
ограниченным участием предусматривает наличие процедуры предварительной
квалификации поставщика, прохождение которой является обязательным
условием для участия в конкурсе. Особенностью двухэтапного конкурса
является тот факт, что он наделяет заказчика правом изменения объекта закупки
и критериев оценки заявок непосредственно при проведении конкурса. На
первом этапе участники подают свои первоначальные заявки без указания
предлагаемой цены контракта. По результатам рассмотрения указанных заявок
58
заказчик может уточнить документацию. После этого, в соответствии с
уточненной конкурсной документацией, участники подают свои окончательные
заявки; при этом ко второму этапу допускаются все желающие, а не только те,
кто направил заявки на первом этапе. Введение данного способа размещения
заказа, как нам представляется, в некоторой степени решило довольно острую
проблему заказчика, который вынужден самостоятельно составлять подробное
техническое задание, нередко не обладая достаточной компетенцией в сфере
закупаемой продукции. Рассмотрение предварительных конкурсных заявок,
которые, по своей сути, схожи с широко распространенными в сфере
корпоративных закупок коммерческими предложениями, позволит заказчику
оптимально составить требования к закупаемым товарам, работам или услугам.
5. Предусмотренное Законом № 44-ФЗ создание единой
информационной системы (ЕИС) направленно на облегчение поиска в одном
месте в сети Интернет, необходимой информации о размещаемых заказах.
Так, вся информация, входящая в единую информационную систему,
находиться на официальном сайте, и помимо планов закупок и планов- графиков
в ней отражается информацию об их выполнении, а также о результатах
контроля и аудита в сфере закупок. Хочется отметить, что возможность подачи
заявок участниками закупок в форме электронных документов через ЕИС
перенесена до 2018 года. Действительно, ЕИС и электронный документооборот
на его базе увеличивают доверие предпринимателей к контрактной системе, а
так же повышают его прозрачность и открытость, а тем самым увеличивают
конкуренцию.
6. Для формирования более прозрачной системы осуществления
закупок, а так же для повышения эффективности бюджетных трат
предусмотрены дополнительные формы контроля: общественный контроль
(статья 102), контрактная служба заказчика или контрактный управляющий
(статья 38), аудит в сфере закупок, осуществляемые контрольно-счетными
органами (статья 98). Общественные объединения и объединения юридических
лиц, вправе осуществлять контроль и мониторинг закупок, а так же давать
59
оценку эффективности, наряду с органами власти различного уровня,
наделенными данными полномочиями. При этом, в случае выявления нарушения
законодательства в сфере закупок им предоставляется возможность обратиться
в правоохранительные органы.
7. В новом законе № 44-ФЗ в отличие от предыдущего, четко
прописаны методы определения начальных (максимальных) цен
контрактов, к ним относятся: метод сопоставимых рыночных цен (является
приоритетным); нормативный метод; тарифный метод; проектно-
сметный метод; затратный метод. Также Министерством экономического
развития Российской Федерации разработаны методические рекомендации по
применению указанных методов.
8. Государство заинтересованно в развитии честной конкуренции, что
нашло отражение в законе № 44-ФЗ. В статье 37 предусмотрены
антидемпинговые меры, которые направлены на исключения из практики
участников резкого снижения цены, ради получения контракта
(конкурсант обязан предоставить экономическое обоснование цены, а также в
ряде случаев обязан предоставить обеспечение в большем, чем обычно, размере).
Так в случае, если поставщик товаров, работ или услуг предлагает уменьшить
сумму контракта более, чем на 25 %, то контракт может быть заключен только
после того, как этот поставщик предоставит обеспечение, в 1,5 раза
превышающее объем обеспечения, предусмотренного документацией о
проведении закупки.
9. Изменения коснулись и содержания реестра недобросовестных
поставщиков. Данный документ помимо информации о контракте и
информации, о юридическом лице, являющимся недобросовестным
поставщиком, содержит информацию об учредителях. Эта норма направлена на
защиту заказчика от нечестных подрядчиков, даже если они захотят участие в
закупках от имени другой организации.
В 2016 году были внесены изменения направленные на борьбу с
коррупцией. Так федеральным законом от 28.12.2016 № 489-ФЗ изменены
60
единые требования к участникам закупки. Отныне у участника закупки должна
отсутствовать судимость за незаконное участие в предпринимательской
деятельности, получении взятки, дачи взятки и посредничество во
взяточничестве. Кроме, того вводится новое требование об участии в закупке
только юридических лиц, ранее не привлекавшихся к административной
ответственности за незаконное вознаграждение от имени юридического лица.
Данная мера поможет уменьшить риск невыполнения, некачественного или
несвоевременного выполнения условий контракта, что, в свою очередь, приведет
к увеличению эффективности функционирования системы в целом.
Необходимо так же отметить, что с 01.01.2017 соответствии с
Постановлением Правительства РФ от 01.12.2016 г. № 1285 «О внесении
изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 28 ноября
2013 г. № 1084» внесены изменения в Правила ведения реестра контрактов,
заключённых заказчиками.
В Реестр контрактов включается:
- информация о цене контракта с указанием размера аванса (если
контрактом предусмотрена выплата аванса);
- информация о цене за единицу товара, работы, услуги;
- наименование страны происхождения или информация о
производителе товара;
- копия документа о согласовании контрольным органом заключения
контракта с единственным поставщиком в соответствии с п. 25 ч. 1 ст. 93 закона
№ 44-ФЗ о контрактной системе;
- потребительские свойства, в том числе характеристики качества и иные
характеристики объектов закупки, и состав таких характеристик;
- информация о гарантии качества товара, работы, услуги по контракту
и сроке ее представления (при наличии), а также о наступлении гарантийного
случая, предусмотренного контрактом, и исполнении обязательств по гарантии
качества товара, работы, услуги.
61
Однако необходимо учесть, что в законе № 44-ФЗ имеются определенные
пробелы, наличие которых снижает эффективность закупок.
Приведем некоторые примеры. В ст.37 закона №44-ФЗ прописываются
механизмы борьбы с демпингом. Нормы данной статьи направлены на
установление честной конкуренции на рынке государственных заказов путем
увеличения объемов обеспечения для заказчиков, которые снижают начальную
(максимальную) цену контракта выше установленного предела. Однако стоит
учесть, что в случае недобросовестного исполнения контракта подобного рода
поставщиками появляется вероятность приобретения некачественных товаров,
выполнения ненадлежащим образом работ или оказания некачественных услуг в
связи с их низкой стоимостью. Как следствие, социальная эффективность падает,
несмотря на увеличение экономии бюджетных средств.
Так же, существует определенная неясность в сфере нормирования
закупок. Законодательно прописана необходимость определения требований к
закупаемым товарам, работам и услугам в соответствии с общими правилами
нормирования, устанавливаемыми Правительством Российской Федерации. При
этом оговаривается, что данные требования не должны приводить к закупкам
товаров с избыточными потребительскими свойствами и предметов роскоши «в
соответствии с законодательством Российской Федерации». Однако на
законодательном уровне до настоящего времени не существует ни одного
нормативно-правового акта, определяющего свойства таких товаров и предметов
роскоши.
С учетом изложенного, необходимо внести некоторые корректировки в
законодательство в целях ликвидации пробелов, которыми могут
воспользоваться недобросовестные поставщики. Так, нельзя забывать о
социальной ориентации некоторых контрактов, и в связи с этим необходимо
предъявлять более высокие требования к поставщикам, предлагающим
выполнение контракта по цене, которая значительно меньше, чем начальная цена
контракта. Подобного рода требования должны содержаться в документации, на
62
основании которой поставщик будет поставлять товары, производить работы
или оказывать услуги.
3.2 Совершенствование нормативно-правовой базы городского
заказа как средства поддержки малого бизнеса
Одной из задач системы государственного заказа выделяют поддержку
отдельных видов хозяйствующих субъектов, в частности субъектов малого
предпринимательства.
Как отмечалось ранее, со вступлением в силу закона № 44-ФЗ изменились
правила закупок для государственных нужд, согласно которым с 2014 г.
заказчики должны не менее 15 % (в 2018 г. не менее 25 %) закупок совершать у
малого бизнеса. Причем верхний предел объемов закупок не ограничен. Отменен
перечень товаров, работ и услуг, которые необходимо закупать у представителей
малого предпринимательства, что дает возможность покупать товары не из
указанного перечня. Снижен размер обеспечения заявки который не может
превышать 2 % Н(М)ЦК. Произошло увеличение порога начальной цены с 15
млн. руб. до 20 млн. руб. Появилась возможность заказчикам организовывать
торги исключительно для СМП, в том числе привлечения их в качестве
субподрядчиков. Кроме того, оплата заказчиком поставленного товара,
выполненной работы, оказанной услуги, отдельных этапов исполнения
контракта не превышает 30 дней с даты подписания заказчиком документа о
приемке.
Субъекты малого предпринимательства, как участники
государственных закупок с одной стороны получили дополнительные
законодательно установленные преимущества, но с другой стороны
сталкиваются и со специфическими проблемами, ограничивающими их участие
в закупке:
- компании должны подтверждать свой статус, путем декларирования
своей принадлежности к СМП;
63
- наличие обеспечения, которое не все малые предприятия могут себе
позволить;
- практика укрупнения лотов путем закупки значительных партий
товаров, расширения ассортимента или объединения нескольких видов работ,
услуг в одной закупке;
- отсутствие необходимого уровня компетенции в сфере закупок и
кадровые проблемы СМП.
Согласно части 3 статьи 30 закона № 44-ФЗ участники закупок обязаны
декларировать в заявках на участие свою принадлежность к субъектам малого
предпринимательства. Представлять дополнительные документы,
подтверждающие статус субъекта МП, в этих случаях не требуется.
Постановлением Правительства РФ от 11.12.2014 № 1352 приведена форма такой
декларации.
Заказчик обязан принять решение об отказе в допуске к участию в закупке
или об отказе от заключения контракта с участником закупки - субъектом СМП,
в том случае, если:
- указанные участники закупки не представили декларацию, либо она
составлена не по утвержденной форме, либо в едином реестре субъектов СМП
отсутствуют о них сведения;
- сведения об участнике закупки, указанные в декларации, не
соответствуют законодательно установленным критериям отнесения к
субъектам СМП.
Кроме того при несоблюдении этих требований должностные лица несут
персональную административную ответственность.
Важным решением является создание единого реестра субъектов малого
и среднего предпринимательства на сайте Федеральной налоговой службы
России с 1 августа 2016. Данный реестр будет актуальным всегда, так как там
отражаются данные содержащиеся в информационных системах Федеральной
налоговой службы.