13
В.Г. Вишняков, замена слов «свободная» на «особая», пишет о том, что такая
позиция законодателя выражается в усилении государственного контроля над
внешнеэкономической деятельностью ОЭЗ с целью недопущения их
превращения в оффшорные зоны.
10
Федеральный закон № 116 «Об особых экономических зонах в Российской
Федерации» закрепляет понятие «особая экономическая зона»как
«определяемая Правительством Российской Федерации часть территории
Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления
предпринимательской деятельности». Данное определение не полностью
раскрывает сущность и значение ОЭЗ и обуславливает различные подходы к
пониманию и трактовки исследуемой экономической категории.
С.Н Шевцова утверждает, что особая экономическая зона выступает
элементом национальной и региональной социально-экономической системы,
имеющей определенную целостность и специфические задачи (снижение
транзакционных издержек, торговых и административных барьеров, создание
благоприятной среды для инвестиций) для решения которых установлен
особый хозяйственный режим распространяющийся на резидентов ОЭЗ.
11
Е.Е. Серебрякова в своем подходе уделяет внимание участникам ОЭЗ и
определяет ее «как специальный режим осуществления деятельности,
применяющийся в отношении физических и юридических лиц,
зарегистрированных в качестве резидентов ОЭЗ и осуществляющие
деятельность на определенной части территории Российской Федерации,
установленной Правительством РФ».
12
Однако данное определение отождествляет особую экономическую зону,
прежде всего, с особым режимом, а не с территорией, на которой
распространяются различного рода преференции.
10
Вишняков, В.Г. Особые экономические зоны: правовые проблемы и пути развития / В.Г. Вишняков //
Журанал российского права. - 2018. - №1. - С. 18-28.
11
Шевцова С.Н.Управление особой экономической зоной как инструментом повышения региональной
социально-экономической способности / С.Н. Швецова-Белгород,2017.-С.7
12
Серебрякова Е.Е. Технико-внедренческие особые экономические зоны: правовые аспекты создания и
функционирования :дис.- канд. юрид.наук СПб, 2018. С 48-49.
14
Достаточно широко раскрывает исследуемое понятие М.В. Батыров: «ОЭЗ –
это обособленная территория страны, на которой устанавливается специальный
административный, налоговый и таможенный режим, а также особый режим
осуществления предпринимательской деятельности, предусматривающий
специфические правовые, экономические и организационные отношения
государства и бизнеса в целях обеспечения государственных и общественных
нужд, приоритетов в экономическом и социальном развитии, занятости
населения».
13
Территория ОЭЗ – это территория не только в географическом, политическом
или экономическом смысле, а часть экономического пространства, для
которого характерно применение особого правового режима, регулирующего
предпринимательскую деятельность.
Существенным признаком исследуемого понятия является особый правовой
режим осуществления деятельности в ОЭЗ. Данный правовой режим и образует
сущностный элемент функционирования ОЭЗ, он не делает акцент на
государственном, политическом, административном аспекте, а, наоборот,
проявляется в функциональном, организационном, узкоспециализированном
назначении, выступающем ее главным признаком.
Таким образом, особую экономическую зону можно определить как часть
экономического пространства на определенной территории государства, для
которого характерно применение особого режима, выражающегося в
предоставлении резидентам ОЭЗ при осуществлении ими хозяйственной
деятельности разнообразных преимуществ, реализующихся в виде льгот и
стимулов (налоговые преференции, особый административный режим,
пониженный уровень страховых взносов во внебюджетные фонды, финансовые
льготы, государственные гарантии и т.д.), создающих наиболее благоприятный
климат для ведения бизнеса и привлечения капитала.
13
Батыров М.В. Административно-правовые основы функционирования особых экономических зон в
Российской Федерации: автореферат дис.- канд. юрид. наук. М., 2018. С 7
15
Особо экономические Зоны РФ можно увидеть на рисунке 1.
Рисунок 1. Действующие ОЭЗ РФ на 2018 год
1.2 Этапы развития законодательства об особых экономических зонах
Рассмотрим попытки и этапы создания в России различных зон и
территорий развития после развала СССР.
Первый этап. В 1991 году был принят закон, регулирующий приток
иностранных инвестиций в отечественную экономику. Его положения
устанавливали для некоторых зарубежных предпринимателей определенные
льготы. С 1996 года в стране стали создаваться ОЭЗ. Так, первая особая зона
была сформирована в Калининградской области, вторая – в Магаданской. Для
последней была разработана программа до 31 декабря 2014 года. Однако
успехов еѐ реализации нет. Также был принят законопроект по особой зоне в
16
пределах Байкало-Амурской ж/д магистрали. Судьба программы также
неизвестна.
Данный этап характеризовался следующими моментами: по каждой зоне было
принято отдельное положение:
14
- набор льгот в отношении экономических зон носил индивидуальный характер;
- специфика хозяйственного режима свободной экономической зоны и
административно-правовой статус определены нечетко;
- акцент не на экспорт, а на импортозамещение и интеграцию в национальную
экономику.
Можно выделить следующие особенности правового регулирования на
данном этапе следующими моментами:
15
- курс на "открытие и либерализацию экономики";
- свободные экономические зоны находятся в законодательно-правовом
вакууме - безуспешные попытки принятия закона;
- большинство свободных экономических зон, особенно "суперзон", так и не
смогли наладить нормальную деятельность;
- отменены таможенные льготы;
- отменены налоговые преференции трансформация свободных экономических
зон во внутренние оффшоры для ухода от налогов.
Второй этап ( 1999-2005г) Начальное развитие. Из созданных 17 особых
зон успешными стали всего 6. Самыми проблемными оказались туристические
районы. Как отмечал гендиректор ОАО «ОЭЗ» Третьяков, это было связано с
неверно выбранной методикой. По факту с инвестором ничего не обсуждалось,
ему не предоставлялось право выбрать место для реализации программы.
Кроме того, недостаточно активно развиваются и портовые зоны. Эксперты
предполагают, что это может быть связано с нежеланием самих регионов
заниматься их продвижением, а может, с непрофессионализмом властей всех
14
Справочная информация «Особые экономические зоны» [Электронный ресурс] // Режим доступа:
http://base.consultant.ru
15
Особая экономическая зона [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://ru.wikipedia.org/wiki/
17
уровней и нежеланием заниматься комплексным системным развитием страны,
как это было в СССР.
Приняты:
- Федеральный закон "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации"
№160-ФЗ от 9 июля 1999 г.;
- Федеральный закон "Об инвестиционной деятельности, осуществляемой в
форме капитальных вложений" №39-ФЗ от 25 февраля 1999 г.;
- Федеральный закон "Об основах государственного регулирования
внешнеторговой деятельности" №164-ФЗ от 8 декабря 2003 г.
Данный этап характеризовался следующими моментами:
16
- категория "свободная экономическая зона" утрачивает свое значение;
- вопрос привлечения инвестиций решается путем обращения к категориям
"инвестиционный проект;
- перспективный инвестиционный проект, предоставляющие широкий набор
правовых механизмов регулирования инвестиционных потоков;
- устанавливается важное правило: налоговые льготы, предоставляемые в
период осуществления проекта, подлежат восполнению в федеральном
бюджете после его реализации в период окупаемости затрат инвестора.
Третий этап (с 2005г). Новый виток. Во время президентства Медведева
был принят закон, положения которого регулировали образование и
функционирование зон территориального развития — ЗТР, которые
представляет собой часть субъекта, где формируются благоприятные условия
для деятельности инвесторов. Целью таких зон выступало ускорение
социально-экономического становления региона. В настоящее время в 20
регионах созданы ЗТР, каков от них эффект, до населения страны не доводится.
Приняты:
16
Особая экономическая зона [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://ru.wikipedia.org/wiki/
18
- Федеральный закон "Об особых экономических зонах в Российской
Федерации" №116-ФЗ от 22 июля 2005 г.;
- Федеральный закон "О внесении изменений в некоторые законодательные
акты в связи с принятием Федерального закона "Об особых экономических
зонах в Российской Федерации" №117-ФЗ от 22 июля 2005 г.
Данный этап характеризовался следующими моментами регулирование
базовых вопросов:
17
- типы особых экономических зон в Российской Федерации;
- их создание и прекращение;
- правовое положение резидентов особой экономической зоны;
- государственное регулирование и государственный контроль на территории
зоны;
- порядок заключения, изменения и расторжения, а также существенные
условия соглашений о промышленно-производственной и технико-
внедренческой деятельности, заключаемых с инвесторами и т.д.
Проведенный анализ законодательства об особых экономических зонах
Российской Федерации позволяет сделать следующие выводы: в настоящее
время наблюдается отказ от индивидуального подхода при формировании
особых экономических зон. Формирование зон теперь происходит на основе
правил, сформулированных в Федеральном законе №116-ФЗ. Именно:
18
- индивидуальный подход, характерный для практики 1989-2000 гг., приводил
к тому, что при формировании особых зон в центре внимания органов
государственной власти субъектов Федерации оказывалось не привлечение
инвестиций, не стимулирование производства, а получение максимально
льготного режима для находящихся здесь фирм и перераспределение
финансовых ресурсов в свою пользу;
- определение регионов, в которых формируются особые экономические зоны,
происходит на конкурсной основе в процессе открытого тендера, объявляемого
17
Сидоренко, А.Ю. Особые экономические зоны в России: результаты и перспективы/ Ю.Сидоренко, А.
Клепиков // Проблемы теории и практики управления. - 2016. - №3. - С. 12-13.
18
Сидоренко, А.Ю. Особые экономические зоны в России: результаты и перспективы/ Ю.Сидоренко, А.
Клепиков // Проблемы теории и практики управления. - 2016. - №3. - С. 12-13.
19
Правительством Российской Федерации и проходящего по прозрачной
процедуре;
- увеличилось участие субъекта Федерации и муниципальных образований в
финансировании обустройства особой экономической зоны, причем масштаб
финансового участия в создании зоны является одним из важных критериев при
оценке данной заявки на конкурсе, что повышает ответственность органов
государственной власти на местах, принимающих решение о том, нужен ли им
этот институт.
Примечательно, что это первый случай, когда Правительство Российской
Федерации стало принимать институциональные решения на конкурсной
основе, - до сих пор подобные решения принимались только в рамках
закрытого переговорного процесса; серьезной проблемой первых зон было
отсутствие четких представлений о целях и задачах их функционирования;
налоговые льготы не играют ключевой роли для развития зоны. Особая
экономическая зона должна снимать в первую очередь инфраструктурные и
административные барьеры на пути инвестиций, что в современных российских
условиях является гораздо более важным фактором развития, чем сами по себе
налоговые льготы. Важно на современном этапе создать такие условия, чтобы
преференциальные режимы применялись не ради установления льгот для
определенных предприятий, отраслей или территорий, а с целью
стимулирования новых форм хозяйствования, промышленного производства,
развития внешнеэкономических отношений, обеспечивающих становление
инновационной социально-ориентированной экономики Российской Федерации
Четвѐртый этап. На выступлении перед Федеральным Собранием в декабре
2013 года, а затем и в декабре 2014 года президент Путин предложил создать
территории опережающего развития.
По мнению экспертов, идея ТОРов, несмотря на кажущуюся похожесть, по
всем параметрам проигрывает существовавшей в Советском Союзе программе
территориально-производственных комплексов. Тогда речь шла,
20
действительно, о комплексном освоении территорий, был определѐнный план
развития, привязанный и к сырьевой базе, и к трудовым ресурсам,
предполагавший проектирование в течение очень долгого периода на уровне
организаций, специально занимающихся региональным планированием.
Нынешние же программы территориального развития отданы на откуп
регионам и иностранному бизнесу. Учитывая слабость региональных бюджетов
и управленцев, на практике это означает, что региональным планированием в
нашей стране не занимается уже никто. В таких условиях идея ТОРов на
начальном этапе носит виртуальный характер и весьма ограниченные
перспективы, уверены эксперты. Так, при создании ТОРов на Дальнем Востоке
основное внимание было уделено экономическим аспектам, а вопросы
социального развития оказались на обочине, то есть забыли о главном — о
людях.
В последствии территориями опережающего развития были также объявлены
ряд областей и моногородов по всей России. Почти все они сталкиваются со
множеством трудностей. Помимо общероссийской некомпетентности
отсутствуют или отказываются от работы инвесторы, затягивается или не вовсе
не решаются проблемы с выделением земли, заволокичеваются другие
процессы. Так что большинство из них находится на данный момент в
зачаточном состоянии.
1.3 Классификация особых экономических зон
ОЭЗ могут быть классифицированы по выполняемым функциям, степени
интеграции в экономику и системам предоставляемых льгот.
По функциям:
19
19
Краснолуцкая Н.Т. Особая экономическая зона/ Н.Т. Краснолуцкая/ – М.: Благовест-В, 2017. – 413с.
21
- Зона свободной торговли (ЗСТ) - территория, выведенная за пределы
национальной таможенной территории. Внутри проводятся операции по
складированию товаров и их предпродажной подготовке (упаковка,
маркировка, контроль качества и т. п.);
- Промышленно-производственная зона (ППЗ) - часть национальной
таможенной территории, внутри которой налажено производство конкретной
промышленной продукции; при этом инвесторам предоставляются различные
льготы;
- Технико-внедренческая зона (ТВЗ) - территория, выведенная за пределы
национальной таможенной территории, внутри которой размещаются научно-
исследовательские, проектные, конструкторские бюро и организации. Примеры
ТВЗ: технопарки, технополисы;
- Туристско-рекреационная зона (ТРЗ) - территория, на которой ведется
туристско-рекреационная деятельность - создание, реконструкция, развитие
объектов инфраструктуры туризма и отдыха, развитие и оказание услуг в сфере
туризма;
- Сервисная зона - территория с льготным режимом для фирм, занятых
оказанием финансовых и нефинансовых услуг (экспортно-импортными
операциями, операциями с недвижимостью, перевозками);
- Комплексные зоны. Представляют собой зоны с льготным режимом
хозяйственной деятельности на территории отдельного административного
района. Это - зоны свободного предпринимательства в Западной Европе,
Канаде, сформированные в депрессивных районах, специальные экономические
зоны в Китае, территории особого режима в Аргентине, Бразилии.
По степени интеграции в экономику:
20
- Зоны, интегрированные в национальную экономику, ориентированные на
развитие связей с отраслями национальной экономики, не входящими в зону, и
помогающие решать проблемы экспортного производства, повышение
20
Шиганов А.В. Условия создания и функционирования особых экономических зон в регионах России/ А.В.
Шиганов // Региональная экономика: теория и практика. - 2018. - №7. - С. 45. 18.
22
технологического уровня производства, повышение качества продукции,
удовлетворение внутренних потребностей;
- Анклавные (экспортно-ориентированные) зоны, в которых производство
ориентировано на экспорт и пополнение валютной выручки, а связь с
внутренней экономикой минимальна.
По системам льгот:
21
- Налоговые: налоговые "каникулы" - частичное или полное освобождение
инвесторов от уплаты налогов на собственность и имущество, НДС и т.п. (в
соответствии с законом об ОЭЗ, вступивший в силу 1 января 2006 года:
резиденты ППЗ на пять лет освобождаются от уплаты земельного,
имущественного и транспортного налогов, на 4% (до 16%) снижается налог на
прибыль;
- Таможенные (импорт) - частичное или полное освобождение от импортных
пошлин на полуфабрикаты, сырье и т.п., ввозимых для использования внутри
зоны;
- Таможенные (экспорт) - частичное или полное освобождение от экспортных
пошлин на изготовленную внутри зоны продукцию;
- Финансовые - инвестиционные субсидии, государственные льготные кредиты,
сниженные ставки на оплату коммунальных услуг и аренду производственных
помещений;
- Административные - упрощенный порядок регистрации предприятий,
упрощенный порядок въезда-выезда иностранных граждан, беспрепятственный
вывоз правомерно полученной прибыли иностранными гражданами за рубеж.
Проведенный анализ действующего законодательства, регулирующего
деятельность ОЭЗ, показал, что указанные зоны функционируют ограниченный
период времени (портовые ОЭЗ – 49 лет, прочие ОЭЗ, в том числе туристско-
рекреационные, – 20 лет), причем этот срок не может быть пролонгирован. За
указанный период резиденты ОЭЗ должны обеспечить свою
21
Краснолуцкая Н.Т. Особая экономическая зона/ Н.Т. Краснолуцкая/ – М.: Благовест-В, 2017. – 413с.