65
Более 70% школ России в 2016 г. работают в одну смену, причем эта доля
за последние три года сократилась. Наличие вторых и третьих смен в школе —
барьер, препятствующий формированию доступной образовательной среды,
получению качественных образовательных услуг.
С 2013 по 2016 год доля школьников, обучавшихся во вторую и третью
смену, сохраняется на уровне 13% и имеет ярко выраженную дифференциацию
по субъектам Российской Федерации. Ожидается, что к 2018 году третья смена
обучения будет ликвидирована полностью, а к 2021 г. планируется переход на
обучение в односменный режим в начальной и старшей школе.
Важнейшим вызовом является стандартизация образования, связанная с
формированием единого образовательного пространства, через введение
федерального государственного образовательного стандарта общего
образования (далее — ФГОС)
19
.
Поэтапное введение ФГОС (2014 г. — ФГОС начального общего
образования, 2015 г. — ФГОС основного общего образования), формируя
единые требования к результатам обучающихся, создает условия для перехода
к новому качеству образовательных результатов. Поэтому для введения ФГОС
требуется содержательная и технологическая трансформация системы
образования, т.е. обновление не только содержания обязательной части
основных общеобразовательных программ, но и в целом учебно-методических
комплексов, технологических инструментов общего образования, программ
обучения и переподготовки педагогических кадров, ресурсного обеспечения
школьного образования.
В рамках выполнения плана мероприятий («дорожной карты»)
«Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение
эффективности образования и науки» к 2019 г. все учащихся должны
обучаться по ФГОС общего образования.
19
Якушева Ф. Разгосударствление социальной сферы: первые шаги [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://rt-online.ru/razgosudarstvlenie-sotsialnoj-sfery-pervye-shagi
66
По сравнению с 2013 годом доля учащихся, обучающихся в соответствии
с ФГОС, в их общей численности в целом по России в 2016 году выросло на
14,1 п.п. Однако и в этом случае среди регионов наблюдается существенный
разрыв по этому показателю (от чуть более 40% до почти 60%), причем среди
негосударственных образовательных организаций в среднем на 2 п.п. выше,
чем среди государственных.
Реализация ФГОС невозможна без обновления содержания образования и
методов обучения. Эта задача решается через разработку концепций
модернизации содержания учебных предметов и предметных областей как
содержательной основы для совершенствования ФГОС и примерных основных
образовательных программ общего образования. В свою очередь, это
подразумевает разработку новых учебников и контрольных измерительных
материалов, совершенствование существующих и создание новых программ
подготовки, повышение квалификации и переподготовку педагогических
кадров.
Концепции определяют общие рамки предметного содержания школьных
курсов по математике, русскому языку и отечественной истории. Формируются
концепции преподавания технологии (трудового обучения), географии,
искусства, физической культуры и обществознания. В 2016 году в рамках
ведомственной целевой программы «Российская электронная школа» на
2016¬2018 годы запущен информационно-образовательный портал «Российская
электронная школа», обеспечивающий свободный доступ к передовым
педагогическим технологиям, лучшим педагогическим практикам.
Анализ реформ российской школы показал, что ключевым вызовом для
системы образования является скорость происходящих изменений. Этот вызов
оказывает существенное давление на школьную систему по самым разным
направлениям:
67
- в школу начинают приходить дети, которые функционально
грамотнее своих учителей (в информационных технологиях, сетевом
взаимодействии, иностранных языках и др.);
- появляются новые онлайн-курсы, меняющие образовательное
пространство, «вытесняя» учителя;
- развивается неформальное и информальное (т.е. происходящее за
пределами стандартной образовательной среды) образование;
- в систему образования «входят» внешние стейкхолдеры (бизнес-
структуры, некоммерческие организации, сетевые сообщества и т.п.).
При всем многообразии родительских потребностей и неоднородности
позиции профессионального сообщества школы достаточно однородны с
институциональной точки зрения. Объективное противоречие заключается в
том, что, с одной стороны, общество, как правило, позитивно воспринимает
консервативные тенденции в реформировании школ, а с другой —
необходимость инноваций мало у кого вызывает сомнения. Поэтому
принципиальным является вопрос о выборе модели стратегического развития
«школы»
20
.
При стимулирующей модели системы образования делается ставка на
инновационное образование, развивающее общество, страну, экономику и т.д.
В таком случае формирование новой школьной инфраструктуры происходит на
фоне возрастания рисков социальной напряженности из-за «шоковых» мер,
роста затрат, повышения сопротивлений изменениям и роста
неопределенности. При выборе догоняющей модели развития школьного
образования ставка делается на преобразование существующей школьной
инфраструктуры, подразумевающее общие решения для всех школ страны. При
этом риски инерционных преобразований школы связаны, прежде всего, с
«широкомасштабными» преобразованиями с имитационными изменениями,
20
Серова О.А. Еще раз о государственных корпорациях или о новых задачах научных исследований // Вестник
Пермского университета. Юридические науки. – 2013. – №4. – С. 325–330.
68
интуитивным выбором инструментов реализации и низкоэффективными
решениями. И пока школьная система образования в России находится скорее в
рамках в догоняющей модели развития.
3.2. Здравоохранение
Первое распространенное мнение заключается в том, что здоровье
населения незначительно (только на 15%) зависит от деятельности системы
здравоохранения, остальное определяют: образ жизни, генетические факторы и
состояние внешней среды. Такое утверждение может быть верным только в том
случае, когда система здравоохранения уже обеспечила максимально
возможные доступность и качество медицинской помощи для населения. Так,
например, было в Советском Союзе или так сегодня в «старых» странах
Евросоюза (ЕС). Но если финансирование бесплатной медицинской помощи
недостаточное и, как следствие, доступность медицинской помощи низкая, как
это сегодня в РФ, роль системы здравоохранения в сохранении и укреплении
здоровья населения существенно возрастает. В РФ на периоде 2005-2012 гг.
показано, что даже минимальные вложения в увеличение государственного
финансирования здравоохранения позволили существенно сократить
смертность и, соответственно, увеличить ожидаемую продолжительность
жизни российских граждан. В этот период снижению смертности на 1%
соответствовало увеличение государственного финансирования в постоянных
ценах в среднем на 2% (см. далее рис. 3). Это влияние на примере увеличения
ожидаемой продолжительности жизни (ОПЖ).
69
Рисунок 6. Ожидаемая продолжительность жизни в зависимости от подушевых
государственных расходов на здравоохранение в год в разных странах
Видно, что при государственных расходах на душу населения в диапазоне
от 0 до 1950 $ППС (паритет покупательной способности доллара) существует
прямо пропорциональная зависимость ОПЖ от этих расходов. Как следует из
этого рисунка, для достижения ОПЖ в 74 года необходимо, чтобы подушевые
государственные расходы на здравоохранение составляли не менее чем 1200
$ППС, т.е. в 1,32 раза больше расходов 2013 г. (910 $ППС).
Представим себе, что поэтапно будут существенно сокращены или
отменены базовые достижения, которые сегодня предоставляет система
здравоохранения: доступные врачи в поликлиниках, проведение вакцинации,
назначения современных лекарств, оказание экстренной медицинской помощи
70
в стационарах, и становится ясно, что за несколько месяцев существенно
возрастет смертности. Именно поэтому в развитых странах из государственных
источников в систему здравоохранения вкладывается более 7% валового
внутреннего продукта (ВВП). В нашей стране в 2013 г. это было в 2 раза
меньше — только 3,6% ВВП. Низкий запас прочности российской системы
здравоохранения и сокращение государственного финансирования
здравоохранения в постоянных ценах по отношению к 2013 г. (на 9% в 2014 г. и
на 13% в 2015 г., а с учетом девальвации рубля — на 20%) привели к тому, что
снижение смертности в 2014 г. впервые за последние 8 лет остановилось, а за I
квартал 2015 г. она возросла на 5,2% по сравнению с аналогичным периодом
прошлого года (данные Росстата).
Второе мнение: обеспеченность врачами и стационарными койками в РФ
намного выше, чем в развитых странах. Действительно, несколько выше: в
расчете на 1000 населения практикующих врачей в РФ на 15% больше, чем в
«новых» странах ЕС (3,5 и 3,0 соответственно), а всех коек — на 20% (7,7 и 6,1
соответственно). Однако есть одно НО: мощности системы здравоохранения,
т.е. возможность обслужить потоки больных в единицу времени, определяются
обеспеченностью медицинскими кадрами и стационарными койками. И эти
мощности должны соответствовать размерам потоков заболевших. А в РФ
число больных, приходящееся на 100 тыс. населения на 30-50% больше, чем в
развитых странах, соответственно, выше должны быть и мощности системы
здравоохранения. С учетом этого, а также на огромной российской территории
врачей в первичном звене нам не хватает в 1,6 раза от необходимого, а коек в
стационарах — на 25%.
На достижение указанных целей, ориентированы Стратегия развития
медицинской науки в Российской Федерации на период до 2025 года,
утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации
от 28 декабря 2012 года № 2580-р, и Стратегия лекарственного обеспечения
населения Российской Федерации на период до 2025 года и план ее реализации,
71
утвержденные приказом Министерства здравоохранения Российской
Федерации от 13 февраля 2013 года № 66, а также комплекс мер
по обеспечению системы здравоохранения Российской Федерации
медицинскими кадрами до 2018 года, утвержденный распоряжением
Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2013 года № 614-р.
Вместе с тем актуальными остаются следующие задачи.
Необходимо совершенствовать организацию оказания первичной медико-
санитарной помощи. Важно завершить формирование трехуровневой системы
оказания медицинской помощи женщинам в период беременности и родов
и новорожденным.
Требуется дальнейшее повышение уровня информатизации
здравоохранения. Не все медицинские организации подключены к сети
Интернет, защищенной сети передачи данных и оснащены компьютерным
оборудованием. В ряде медицинских организаций не внедрены медицинские
информационные системы, отсутствуют возможности ведения медицинской
документации в электронном виде, проведения телемедицинских консультаций
медицинских работников.
Население продолжает сталкиваться с фальсифицированными,
контрафактными и недоброкачественными лекарственными препаратами, так
как отсутствуют информационно-аналитическая система мониторинга
и контроля в сфере закупок лекарственных препаратов для обеспечения
государственных и муниципальных нужд, а также система отслеживания
движения лекарственных препаратов от производителя к получателю методом
маркировки
21
.
Серьезной проблемой является оказание медицинской помощи
гражданам, проживающим в труднодоступных районах Российской Федерации
со сложными климатогеографическими условиями, где отсутствует
21
Серова О.А. Еще раз о государственных корпорациях или о новых задачах научных исследований // Вестник
Пермского университета. Юридические науки. – 2013. – №4. – С. 325–330.
72
круглогодичное наземное транспортное сообщение с административными
центрами субъектов Российской Федерации, в которых находятся
специализированные медицинские организации.
Необходимо продолжить совместную работу федеральных органов
исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации по совершенствованию организации оказания
первичной медико-санитарной помощи в части диспансеризации населения,
осуществления профилактических, лечебных и реабилитационных
мероприятий, вакцинации граждан в соответствии с национальным календарем
профилактических прививок, пропаганды здорового образа жизни.
В целях решения поставленных задач президиумом Совета при
Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию
и приоритетным проектам утверждены паспорта четырех приоритетных
проектов, направленных: на совершенствование организации медицинской
помощи новорожденным и женщинам в период беременности и после родов,
предусматривающее в том числе развитие сети перинатальных центров
в Российской Федерации («Технологии и комфорт – матерям и детям»);
на совершенствование процессов организации медицинской помощи на основе
внедрения информационных технологий («Электронное здравоохранение»);
на внедрение автоматизированной системы мониторинга движения
лекарственных препаратов от производителя до конечного потребителя для
защиты населения от фальсифицированных лекарственных препаратов
и оперативного выведения из оборота контрафактных и недоброкачественных
лекарственных препаратов («Лекарства. Качество и безопасность»);
на обеспечение своевременности оказания экстренной медицинской помощи
гражданам, проживающим в труднодоступных районах Российской Федерации
(«Развитие санитарной авиации»). Кроме того, вопросам развития
здравоохранения будет уделено особое внимание в приоритетной программе
73
«Комплексное развитие моногородов», паспорт которой также был утвержден
президиумом указанного Совета.
Достижение требуемых результатов возможно только при условии
концентрации усилий органов государственной власти и общества в целом. При
этом большое значение имеют понимание органами государственной власти
субъектов Российской Федерации стратегического характера поставленных
задач и их готовность к четкой реализации установленных на федеральном
уровне единых подходов и приоритетов.
С учетом изложенного Совет Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации постановляет
22
:
1. Принять к сведению информацию Министра здравоохранения
Российской Федерации В.И.Скворцовой о приоритетных направлениях
развития здравоохранения в Российской Федерации.
2. Рекомендовать Государственной Думе Федерального Собрания
Российской Федерации (далее – Государственная Дума) рассмотреть
в первоочередном порядке следующие проекты федеральных законов:
№ 1093620–6 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации
об административных правонарушениях в части совершенствования
административной ответственности в сфере здравоохранения»;
№ 954664–6 «О внесении изменения в Федеральный закон „Об основах
охраны здоровья граждан в Российской Федерации“ (в части установления
условий по принятию решений о реорганизации и ликвидации медицинских
организаций);
№ 890109–6 «О Российском Красном Кресте».
3. Рекомендовать Правительству Российской Федерации:
1) рассмотреть в ходе исполнения федерального бюджета в 2017 году
возможность увеличения бюджетных ассигнований на закупку лекарственных
22
Старостенко А. М. Якушина Н. В. Социальная политика Российской Федерации как основа региональной
стратификационной модели : монография. Орел, 2015. С. 42.
74
препаратов, предназначенных для лечения и профилактики ВИЧ-инфекции
(антиретровирусные препараты) и туберкулеза с множественной лекарственной
устойчивостью, обеспечив уровень финансирования в объеме не ниже
2016 года;
2) разработать порядок включения заболеваний в перечень
жизнеугрожающих и хронических прогрессирующих редких (орфанных)
заболеваний, приводящих к сокращению продолжительности жизни граждан
или их инвалидности, утвержденный постановлением Правительства
Российской Федерации от 26 апреля 2012 года № 403;
3) рассмотреть с учетом Определения Конституционного Суда
Российской Федерации от 2 июля 2013 года № 1054-О вопрос
совершенствования финансирования закупки лекарственных препаратов для
лечения заболеваний (либо отдельных заболеваний), включенных в перечень
жизнеугрожающих и хронических прогрессирующих редких (орфанных)
заболеваний, приводящих к сокращению продолжительности жизни граждан
или их инвалидности;
4) обеспечить в 2017 году завершение строительства и ввод
в эксплуатацию перинатальных центров, осуществляемых за счет субсидий
Государственной корпорации по содействию разработке, производству
и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех»
в соответствии с мероприятиями по модернизации здравоохранения,
предусмотренными Федеральным законом от 29 ноября 2010 года № 326-ФЗ
«Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»,
а также формирования трехуровневой системы оказания медицинской помощи
женщинам в период беременности и родов и новорожденным в субъектах
Российской Федерации;
5) рассмотреть вопрос о внесении изменений в статью 9 Федерального
закона от 17 сентября 1998 года № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике
инфекционных болезней» в части дополнения национального календаря