55
выплачивают взносы в частные пенсионные фонды. Таким образом,
государственное финансирование играет существенную роль в социальном
благополучии населения стран, но и никак не обойтись без значительных
вкладов в социальную сферу со стороны частных инвестиций.
Финансовое обеспечение является важнейшим фактором социальной
сферы, поэтому первой задачей социальной политики ближайших лет стано-
вится существенное увеличение средств на образование, здравоохранение и
культуру для обеспечения нормального уровня жизни.
Одной из важнейших проблем управления сферой культуры является
финансирование отрасли. Назвать новой проблемой экономическую поддержку
отрасли культуры никак нельзя. Еще в средине девяностых годов были утрачены
многие позиции в управлении сферой культуры в связи со значительным
сокращением финансирования из бюджета социально- культурной сферы.
Отрасль культуры стала финансироваться в условиях большого дефицита
ресурсов. Соответственно ресурсов для обеспечения деятельности учреждений
культуры стало не хватать.
В целом можно сказать, что отрасль недостаточно финансируется.
Вследствие чего происходит падение уровня материально-технического
обеспечения учреждений культуры, снижение уровня оплаты труда
специалистов и тем самым уменьшение квалифицированного кадрового состава,
работающего в данной сфере. Все эти положения ведут к значительному
снижению уровня обслуживания населения и ухудшению качества
муниципальных, а также государственных услуг в социально- культурной сфере.
В конечном счете, это приведет к социальной напряженности в обществе,
научно-техническому отставанию и спаду России. В данных условиях
важнейшей задачей государства является изменений условий положения в части
финансирования бюджетных организаций.
Существенное недофинансирование бюджетных учреждений во многом
объясняется тем, что до сих пор сохраняется административный принцип
финансирования бюджетного сектора по всей вертикали бюджетов, при котором
56
вышестоящие финансовые органы доводят до нижестоящих лимиты
финансирования, не считаясь с их потребностями. Хотя ежегодно формируется
проект бюджета с учетом реальных потребностей учреждений, бюджет
формируется на уровне прошлого года, порой даже без учета инфляций и
повышения цен и тарифов. Мало того, еще и принятые обязательства в рамках
доведенных лимитов оплачиваются с большой
задержкой, несмотря на условия контрактов. Нередко из-за этого
поставщики пишут претензии и обращаются в суд. Даже контракты,
заключенные за счет внебюджетных источников финансирования могут быть
оплачены не вовремя. Проблема в том, что финансово-экономические или
бухгалтерские отделы отрасли никак не может повлиять на срок оплаты по
заключенным контрактам, ввиду того, что они непосредственно заключает
контракты в рамках доведенных лимитах и законодательства Российской
Федерации, а так же составляю заявки на оплату, прилагая полный пакет
документов (контракты, счета, подтверждающие документы). По этой причине
бюджетным организациям крайне важны гарантии своевременного получения
бюджетных ассигнований для высокоэффективного управления своими
финансовыми ресурсами. Это необходимо в связи с обеспечением
своевременных методов планирования потребностей в бюджетных средствах.
Исходя из этого, можно допустить, что политика финансовых органов
направлена не на решение проблем обеспечения деятельности учреждений
социально-культурной сферы, а на решение проблем учета и контроля
расходования бюджетных ассигнований.
Решения данных проблем бюджетного финансирования представляется
возможным с помощью следующих методов упорядочивания бюджетного
законодательства, рисунок 12
57
Рисунок 12. Меры упорядочивания бюджетного процесса
В нынешних условиях стало крайне необходимым принятие мер по
ужесточению порядка контроля расходования бюджетных ассигнований, а
также введению обязательных конкурентных процедур закупок товаров (работ,
услуг).
Первостепенно необходимо выявить резервы и перераспределить общий
объем расходов местного бюджета в пользу важнейших направлений и проектов,
определенных в указах Президента Российской Федерации, которые создаю
условия для экономического роста.
Подводя итог, можно выделить следующие мероприятия по повышению
эффективности работы учреждений культуры рисунок 13.
58
Рисунок 13. Мероприятия по повышению эффективности работы
учреждений культуры
Перечисленные принципы финансирования могли бы значительно
уменьшить расходование бюджета за счет перехода от краткосрочного к
долгосрочному планированию, можно спрогнозировать расходы, упорядочить
их и максимально применять для закупок конкурентные процедуры, что
позволит добиться значительного снижения падения начальной максимальной
цены контактов и соответственно увеличить экономию по статьям. Увеличить
доходы учреждений или количество потребителей платных услуг и тем самым
покрыть некоторые статьи расходов внебюджетными средствами, а также
ликвидировать неэффективные учреждения, что не повлечет за собой расходы на
оплату труда, ремонтов и прочих затрат.
59
3.3 Характеристика государственно-частного партнерства
в социальной сфере
В отечественной литературе дефиниция «государственно-частное
партнерство» используется, исходя из четкого определения ведущей роли
государства. Вместе с тем надо подчеркнуть, что именно государство является
инициатором многих проектов ГЧП.
В. Г. Варнавский считает, что государственно-частное партнерство — это
институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом
в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных,
но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер
деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и
научно-исследовательских конструкторских работ до обеспечения
общественных услуг.
В соответствии ФЗ от 13 июля 2017 года № 224-ФЗ
государственно-частное партнерство представляет собой юридически
оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов,
распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и
частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании
соглашения о государственно-частном партнерстве, в целях привлечения в
экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти
и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и
повышения их качества.
Успешно государственно-частное партнерство применяется в отраслях
социальной сферы, в первую очередь в образовании и здравоохранении. Более
ограниченно ГЧП применяется в спорте и других отраслях социальной сферы,
где используются иные механизмы взаимодействия государства и бизнеса.
Наиболее распространенными формами ГЧП в социальной сфере
являются:
1. Договор аренды с инвестиционными обязательствами. Данный вид
договора предполагает передачу на определенных условиях
60
частнопредпринимательскому сектору государственного или муниципального
имущества (земли, оборудования, помещения и т. п.) во временное пользование
за определенную плату на основе арендного договора.
2. Концессионное соглашение. Это значит, что государство передает
частному лицу право на эксплуатацию, например, объекта инфраструктуры или
предприятия и оборудования, а взамен получает разовые или периодические
платежи. Объектами концессионного соглашения в первую очередь являются
социально значимые объекты, которые не могут быть приватизированы.
3. Соглашение о ГЧП. Эта форма предполагает, что партнер со стороны
частного сектора берет на себя обязательства создать полностью или частично за
счет собственных средств либо кредитных ресурсов являющиеся объектом
соглашения, технологически связанные между собой недвижимое имущество и
(или) недвижимое имущество и движимое имущество. В рамках такой формы
предусматривается и эксплуатация и (или) техническое обслуживание такого
имущества. В свою очередь государство, как партнер, обязуется предоставить
частному партнеру права владения и пользования объектом для осуществления
указанной в соглашении деятельности. По соглашению стороны также
обязуются исполнить иные обязательства, которые вытекают из определяющих
форму государственно-частного партнерства элементов соглашения.
При этом наиболее широко в отраслях социальной сферы используются
такие механизмы ГЧП, реализуемые в рамках концессионных соглашений, как:
1. BOT (Build — Operate — Transfer) — «Строительство — управление —
передача»;
2. BTO (Build — Transfer — Operate) — «Строительство — передача —
управление»;
3. ВОО (Build — Own — Operate) — «Строительство — владение —
управление»;
4. ВООТ (Build — Own — Operate — Transfer) — «Строительство —
владение — управление — передача».
61
Приоритетной формой ГЧП в социальной сфере является концессионное
соглашение. Концессия является наиболее удобным механизмом привлечения
частного капитала, так как позволяет сохранить право собственности на объекты
инфраструктуры за государством, а также предусматривает широкие
возможности для привлечения частного капитала для создания новых и
модернизации существующих объектов.
В современных условиях обеспечение высоких и устойчивых темпов
развития страны и регионов, достижение стратегических целей государственной
власти невозможно без тесного сотрудничества государственных и
муниципальных органов власти с представителями частного бизнеса. Раз-
рабатываемые и реализуемые стратегии и программы развития ориентированы
на совместное использование бюджетных и частных средств - без этого
невозможно осуществить масштабные, стратегические проекты и обеспечить
высокую конкурентоспособность страны. Признанной во всем мире формой
такого способа взаимодействия выступает государственно-частное партнерство
(дословный перевод английского термина - public-private partnership, PPP). Оно
применяется в тех случаях, когда государство заинтересовано в частных
инвестициях и управлении при сохранении публичной собственности на объект.
В настоящее время государственно-частное партнерство является важ-
нейшим условием нормального развития и функционирования рыночной
экономики, что подтверждается опытом как развитых, так и развивающихся
стран, активно использующих механизмы ГЧП [1]. Замедление темпов развития
российской экономики, перспективы сокращения бюджета ставят перед
регионами сложные задачи системного характера повышения эффективности
управления территориальным развитием. Решение назревших социальных
проблем региона требует поиска новых механизмов реализации региональной
политики, а именно системное и синхронное взаимодействие государства,
бизнеса и общества на принципах государственно - частного партнёрства в
реализации ключевых инвестиционных проектов.
62
Система ГЧП является одним из основных проявлений смешанной эко-
номики, так при заключении соответствующего контракта учитывается ре-
гулирующая роль государства и свобода предпринимательской деятельности на
основе конкуренции.
Также проекты ГЧП помогают разрешить противоречие, связанное с тем
что, с одной стороны, предприятия инфраструктурных отраслей, в первую
очередь их сетевые или монопольные сегменты - не могут быть прива-
тизированы в виду стратегической, экономической и социально-политической
значимости, а с другой стороны, в государственном бюджете нет достаточного
объема средств, позволяющих обеспечивать в них простое и расширенное
воспроизводство. В свою очередь бизнес привносит свои новшества и опыт в
реализуемый проект, осуществляет инвестиции. Экономический эффект такого
сотрудничества для общества заключается в более качественных товарах и
обслуживание при наименьших издержках.
На уровне региона ГЧП помогает решать такие социально значимые
вопросы как: повышение уровня и качества жизни населения, создание не-
обходимой территориальной связующей инфраструктуры [2].
Обратимся к статистике проектов ГЧП в социальной сфере. Наиболее
подробная информация по проектам ГЧП содержится на сайте «Единая ин-
формационная система государственно-частного партнерства в Российской
Федерации» (ГЧП-инфо). В соответствии с методикой ГЧП-инфо к социальной
сфере относят проекты, в рамках которых создаются и модернизируются
объекты социального обслуживания, здравоохранения, образования, физической
культуры и спорта, отдыха и туризма, культуры и культурного наследия,
объекты благоустройства.
Согласно этим данным в России к концу 2017 года было начата реализа-
ция 1285 ГЧП-проектов, из них 203 проекта в социальной сфере (см. табл. 10).
63
Таблица 10
Структура ГЧП-проектов по округам РФ (2017 г.)
Округа
социальна
я сфера
ЖКХ
транс
порт
энерг
етика
Всего
Центральный федеральный округ
43
142
45
62
292
Северо-Западный федеральный
округ
49
26
12
27
114
Уральский федеральный округ
6
21
3
19
49
Южный федеральный округ
2
40
6
13
61
Северокавказский федеральный
округ
5
18
3
2
28
Приволжский федеральный округ
54
115
15
158
342
Сибирский федеральный округ
29
54
9
164
256
Дальневосточный федеральный
округ
15
66
2
60
143
Всего в РФ
203
482
95
505
1285
Наибольшее количество проектов было заявлено в Приволжском (54
проекта) Северо-Западном (49 проектов) и Центральном округах (43 проекта) -
72 % от общего числа проектов.
По отраслям наибольшая доля ГЧП проектов сложилась в области здра-
воохранения - 38 %, и в области благоустройства - 32 % (см. табл. 2), что
соответствует мировым тенденциям. Внедрение инновационных практик
лечения, технологическое оснащение клиник, улучшение качества оказания
медицинской помощи, формирование новой институциональной структуры
сферы здравоохранения обуславливают необходимость привлечения частных
инвестиций. Государство готово использовать профессионализм и опыт
частного сектора в развитии современных форм проектного финансирования,
организации управления собственностью и хозяйственной деятельностью
объектов», - сообщил Заместитель Министра здравоохранения РФ Сергей
Краевой [4].
Бизнес имеет гораздо больше ресурсов на строительство и эксплуатацию
объектов инфраструктуры в области медицины. Эту позицию подтверждает
статистика. Наибольшее количество ГЧП-проектов, зафиксированных на сайте
ГЧП-инфо относится к здравоохранению - 65, проектов, затем идут проекты в
сфере социального обслуживания и образования - 38 и 35 проектов
соответственно (см. табл. 2).
64
Таблица 11
Структура объектов ГЧП - проектов в социальной сфере в
Российской Федерации (2017 г.)
№
Объекты социальной сферы
Кол-во
Доля
1
Объекты здравоохранения
65
32 %
2
Объекты социального
обслуживания
38
19 %
3
Объекты образования
35
17 %
4
Объекты физической культуры и
спорта
25
12 %
5
Объекты культуры и культурного
наследия
16
8 %
6
Объекты отдыха и туризма
15
7 %
7
Объекты благоустройства
9
4 %
203
100 %
Анализ социальных проектов в Российской Федерации в форме
государственно-частного партнёрства в зависимости от этапа реализации
показал, что наибольшее количество проектов находится на этапе
инициирования (28 %), на прединвестиционном этапе находятся 27 % проектов и
только 4 % подходят к своему завершению. В социальной сфере количество
ГЧП-проектов, находящихся на стадии завершения, также мала (см. табл. 3, 4).
Таблица 12
Распределение социальных ГЧП - проектов в зависимости от этапа
реализации проекта в Российской Федерации
№
Этап реализации проекта
Количество
проектов
Доля в %
1
Прединвестиционный
54
27 %
2
Инициирование
56
28 %
3
Инвестиционный
40
20 %
4
Эксплуатационный
45
22 %
5
Завершение
8
4 %
Всего проектов в социальной сфере
203
Таблица 13
Этапы реализации ГЧП проектов в социальной сфере в России
(2017 г.)
№
Этап реализации проекта
Количество проектов
1
Прединвестиционный
31
2
Инициирование
32
3
Инвестиционный
23
4
Эксплуатационный
26
5
Завершение
5
Всего проектов в социальной сфере
117