85
3.3. Пути повышения эффективного управления деятельностью объектов
государственного сектора
По представленным в таблице 1 показателям видно, что в период с 2014
по 2019 года наблюдается тенденция постепенного уменьшения числа
предприятий государственного сектора. Однако и число приватизированных
государственных и муниципальных предприятий снизилось в период с 2014
года до настоящего времени, что говорит о снижении передачи
государственной собственности частному бизнесу. Данное обстоятельство
может помочь сохранить государственный сектор и не допустить его
дальнейшего сокращения.
Среди общих параметров развития государственного сектора экономики
России можно отметить следующие:
- объёмы реализации продукции десяти самых крупных государственных
корпораций составляют более 20% ВВП страны;
- среди десяти наиболее крупных российских компаний по объемам
производства шесть находятся в собственности государства;
- около 8% бюджета страны формирует ПАО «Газпром», 50% акций
которого принадлежат государству;
- доля государственного сектора в экономике страны оценивается на
уровне не менее 50% ВВП.
Сегодня все крупные компании государства условно разделены на
несколько групп предприятий, которые монопольно контролируют
определённые виды деятельности:
- инфраструктурно-транспортные (РЖД, «Газпром», «Транснефть»,
«Транснефтепродукт»,«Госкорпорация по организации воздушного
движения»);
- коммуникационные («Связьинвест», «Почта России», ФАПСИ,
собственные системы связи Минобороны РФ, «Газпрома», РЖД);
86
- энергетические («ЕЭС России», «Росэнергоатом», ТВЭЛ);
- добыча и экспорт сырья («Роснефть», алмазная монополия «АЛРОСА»,
«Газпром»).
Одним из перспектив развития государственного сектора является
создание вертикально-интегрированных структур, головная организация
которых находится под контролем государства. Так как эти структуры не имеют
законодательного запрещения формировать сеть дочерних обществ,
находящихся под контролем частного капитала, это широко осуществляется на
практике. Как считает ряд экономистов, преобладание участия государства в
головной организации достаточно для того, чтобы и вся компания находилась
под государственным контролем
63
.Однако в подобных структурах, несмотря на
формальное соответствие законодательству, может возникать естественный
конфликт интересов, способных вызвать целую серию легальных и
полулегальных схем увода корпорации из-под государственного контроля.
Поэтому, такой симбиоз может являться неэффективным и от него (в случае
целесообразности оставления корпорации под государственным контролем)
следовало бы отказаться.
Таблица 1
Государственный сектор российской экономики по отдельным
показателям
Наименование показателя
Годы
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Число компаний с государственным
участием
28
27
27
26
27
26
Доля занятых в государственном
секторе от всех занятых в
российской экономике%
6
5,4
5,4
5,5
6
5,4
Выручка компаний, трлн. руб.
42
51
54
56
43
37
Доля государственных корпораций в
51
49,5
50
50
51
52
63
Макаренко О.С. Структура и перспективы развития государственного сектора российской экономики
/ О.С. Маккаренко // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 3: Экономика. Экология. –
2016.
87
выручке, %
Другим направлением развития государственного сектора можно назвать
государственно-частное партнёрство, направленное на эффективное
взаимодействие бизнеса и власти. В России данная форма сотрудничества
государства и частных компаний активно развивается, начиная с 2004 года. К
российским инструментам можно отнести Инвестиционный фонд РФ, особые
экономические зоны, концессионные соглашения, Российскую венчурную
компанию, федеральные целевые программы России, Федеральную адресную
инвестиционную программу России, региональные фонды развития, а также
государственные корпорации. Данные инструменты и институты
предоставляют бизнесу определенные возможности для расширения своей
деятельности, а российской экономике позволяет развивать приоритетные
отрасли.
На рисунке 10 на примере двух крупнейших КГУ – Газпрома и Роснефти
– приводится оценка их доли в совокупном фонде оплаты труда по российской
экономике. Доля этих двух компаний выросла с 2,9% в 2009 году до 4,0% в
2019-м. Это показывает, что для более полного понимания роли государства в
российской экономике анализ вклада государственного сектора в создание
добавленной стоимости необходимо дополнять анализом вклада государства в
распределение финансовых и кредитных ресурсов в экономике
64
.
64
Макаренко О.С. Структура и перспективы развития государственного сектора российской экономики
/ О.С. Макаренко // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 3: Экономика. Экология. –
2016.
88
Рисунок 10. Доля ПАО «Газпром» и ПАО «Роснефть» в совокупном
фонде оплаты труда (%). Источник– Институт прикладных
экономических исследований РАНХиГС.
Необходимо придание нового импульса процессу разгосударствления
российской экономики, то есть общее сокращение избыточного
государственного сектора и оптимизация управления объектами (имуществом),
которые остаются в государственной собственности для реализации функций
государства и стратегических задач экономического развития. При этом вопрос
определения масштабов сокращения присутствия государства в российской
экономике весьма неоднозначен, во многом зависит от выбора тех или иных
стратегий и показателей в секторах экономики, требует определения (прежде
всего политического) стратегически необходимых размеров государственной
собственности, а также понимания финансовых источников для дальнейшего
разгосударствления.
Особую актуальность также приобретает создание разрушенного
агропромышленного комплекса РФ. На сегодняшний день недостаточно
внимания уделяется финансированию этой сферы национальной экономики. За
прошедшие пять лет значительно увеличились объёмы государственной
поддержки АПК. В 2013 году на мероприятия Госпрограммы развития
сельского хозяйства было выделено 197,7 млрд рублей – в 2019 планируемый
объём финансирования составил 307,9 млрд рублей. На сегодняшний день
импорт продовольствия составляет, по разным оценкам, 50-65% при
допустимом пороговом уровне экономической безопасности в 25%. В связи с
этим не представляется возможным говорить о наличии продовольственной
безопасности России
65
.
Перспективным представляется также создание холдингов локального
масштаба на региональном уровне путем использования в качестве их ядра как
пакетов акций, оставшихся в собственности субъектов российского государства
65
Итоговая Коллегия Министерства сельского хозяйства Российской Федерации. [Электронный
ресурс]. Режим доступа: http://mcx.ru/upload/iblock/d65/d650abfe1dcf544f0c5fd786b79a597e.pdf (дата обращения
31.01.2020)
89
после приватизации, так и внесением в их уставный капитал вкладов в иной
форме для выравнивания и стабилизации уровней социально-экономического
развития регионов. Это обусловливается тем, что на масштабы
государственного сектора экономики влияют не только общие, но и
специфические факторы, такие как:
- широтная и меридианная протяженность территории страны, её
масштабность;
- природно-климатические условия России;
- институциональные особенности России;
- обладание огромными природными богатствами.
В 2019 году государство представляло около трети ВВП России, что
меньше, чем в основном нарративе, но тем не менее значительно. На долю
российского государства приходится около 40% добавленной стоимости в
формальном секторе и 50% занятости в формальном секторе. Государственные
предприятия присутствуют в большинстве секторов деятельности. Доля
государства в добавленной стоимости была приблизительно равна его доле в
продажах для рыночной деятельности и занятости для нерыночной
деятельности. Оценки включают в себя в пределах периметра государства
резидентные дочерние компании 20 крупнейших контролируемых
государством нефинансовых компаний, которые обычно классифицируются как
частные в официальных данных. За последние 5 лет доля государства в
добавленной стоимости значительно возросла в энергетике и банковской сфере,
но в целом незначительно (с 32% до 33% от общей доли в ВВП). Эти цифры
находятся в том же порядке, что и оценки Европейского банка реконструкции и
развития (ЕБРР) за период 2005-2010 годов.
Межстрановые данные ОЭСР по государственной занятости
свидетельствуют о том, что российское государство является крупным по
сравнению с группой стран с развитой экономикой и экономикой со средним
уровнем дохода. Таким образом, размер и структура нынешнего государства
могут влиять (положительно или отрицательно) на то, как работает экономика.
90
Действительно, государство оставляет свой след в виде снижения
эффективности использования ресурсов и снижения рыночной конкуренции.
Российское государство способствует концентрации в нескольких секторах
экономики, хотя концентрация высока даже в секторах с низким
государственным присутствием. Сравнение 15 наиболее концентрированных
видов экономической деятельности с 15 наименее концентрированными
показывает, что государство имеет более сильное присутствие в первом из них,
чем во втором.
ГП широко представлены в стратегических секторах (энергетика,
оборона) и естественных монополиях (электроэнергетика, газ, водоснабжение,
железнодорожный транспорт), а также в финансовом секторе. Даже в тех
отраслях, где присутствие государства невелико, экономическая концентрация
высока, несмотря на работу Федеральной антимонопольной службы (которая
осуществляет администрирование и исполнение антимонопольного
законодательства). Учитывая относительно большое государство, политика
закупок имеет важное значение для поощрения конкуренции. Государственные
закупки в 2015-2018 гг. составляли около 28,5% ВВП. Законодательство о
государственных закупках признаёт, что спрос государства на товары и услуги
велик и что он может оказывать существенное влияние на экономику. Тем не
менее, большинство закупок SOE происходит через неконкурентные методы, и
концентрация поставщиков высока. Кроме того, закон допускает использование
квот МСП дочерними компаниями более крупных фирм и неограниченное
использование ценовых преимуществ для отечественных поставщиков, что
ограничивает доступ к рынкам, эффективность и развитие цепочки создания
стоимости.
ГП отстают по сравнению с негосударственными фирмами в различных
видах экономической деятельности. Сопоставление валовой доходности
активов в различных видах рыночной деятельности на двузначном уровне
между государственными и негосударственными субъектами показывает, что
совокупное распределение доходности по ГП часто левее, чем по
91
негосударственным субъектам. Снижение конкуренции и эффективности-не
единственные каналы, через которые влияние государства может негативно
сказаться на экономических показателях. Крупное присутствие государства в
финансовом секторе может привести к необъективному распределению
сбережений, что принесет пользу крупным игрокам, как государственным, так и
негосударственным, что будет способствовать дальнейшей экономической
концентрации. Усиление конкуренции и частной инициативы должно
стимулировать экономический рост. Государственная собственность порой
создает конфликт интересов (собственника и регулятора), подрывающий
конкуренцию. По мере развития более конкурентного рынка и повышения
эффективности государственного управления необходимо разработать четкую
стратегию выхода для ГП, действующих в секторах, где отсутствует
экономическое обоснование государственной собственности, включая
банковский сектор.
Стратегия должна быть направлена на усиление конкуренции, поскольку
экономическая концентрация уже высока в большинстве сегментов рынка. Хотя
приватизация может поддержать частную инициативу, действия в этом
отношении должны быть тщательно упорядочены, поскольку прямая
приватизация, скорее всего, приведет к большей экономической концентрации.
Усилия должны быть в первую очередь направлены на усиление конкуренции
путем содействия выходу на рынок и выравнивание игрового поля в сфере
государственных закупок путем снижения концентрации поставщиков и
содействия развитию малого и среднего предпринимательства (МСП). Кроме
того, из примерно 28 500 государственных предприятий, действующих в
рыночных секторах, около 500 представляют собой более 85% доходов, что
предполагает большие возможности для консолидации и повышения
эффективности за счёт более эффективного управления государственной
собственностью. Преобразование многочисленных региональных унитарных
предприятий в АО должно способствовать повышению прозрачности,
эффективности и конкуренции.
92
Выводы по главе 3.
В данной главе рассматривались актуальные проблемы и направления
совершенствования государственного сектора.
Изучение зарубежного опыта выявило особенности использования
моделей управления эффективностью деятельности субъектами
государственного сектора экономики. Было показано что наиболее развитым
является государственный сектор экономики во Франции.
Так же были описаны основные принципы стратегического планирования
государственным сектором. Было выявлено, что стратегическое планирование
может включать расширение возможностей государственного управления,
особенно его возможностей по определению приоритетов, определению и
достижению долгосрочных целей в области развития. Однако основной
проблемой эффективности той или иной стратегии является бюрократия. По
опросам руководителей государственных предприятий было показано что
стратегическое планирование приносит пользу тем, кто пытается его
использовать.
Были выявлены некоторые пути повышения эффективного управления
деятельностью объектов государственного сектора, такие как:
- создание вертикально-интегрированных структур,
- необходимость придания нового импульса процессу разгосударствления
российской экономики,
- создание разрушенного агропромышленного комплекса РФ,
- создание холдингов локального масштаба на региональном уровне.
93
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Государственный сектор играет важную роль в обществе. В большинстве
развивающихся стран государственные расходы составляют значительную
часть ВВП, а субъекты государственного сектора являются крупными
работодателями и крупными участниками рынка капитала. Государственный
сектор определяет, как правило, через политический процесс, результаты,
которых он хочет достичь, и различные виды вмешательства. Рациональное
управление государственным сектором способствует более эффективному
принятию решений и эффективному использованию ресурсов, а также
укреплению подотчётности за управление этими ресурсами.
Таким образом, сегодня в России складывается ситуация, когда встают
задачи, требующие быстрого решения, а частный сектор зачастую оказывается
недостаточно способным их решить. Поэтому необходимо проводить работу по
регулированию масштабов государственного и частного секторов экономики,
развивать проекты государственно-частного партнёрства. Государственный
сектор экономики является системно структурированным множеством
взаимосвязанных элементов, которые выполняют определённые функции и в
интересах достижения целей, установленных государством.
Государственное регулирование позволяет выполнить данные функции, и
является составным элементом системы организации функционирования
рыночной экономики на современном этапе ее развития. Государственный
сектор, являясь определяющим и необходимым звеном для всей страны, обязан
обеспечивать нормальное функционирование национального хозяйства в целом,
не допускать сбоев, сглаживать цикличность развития рыночной экономики.
Иными словами, сильного государства не может быть без сильного и
эффективного государственного сектора экономики.
Разумеется, опросы государственных руководителей свидетельствуют о
том, что стратегическое планирование приносит пользу тем, кто пытается его
94
использовать. Стратегическое планирование поможет руководителям
государственного сектора лучше ориентироваться в будущем и планировать на
более долгосрочную перспективу, осознавая все решения, которые необходимо
принимать своевременно, и поощряя организованные и систематические
способы управления изменениями. Стратегическое планирование и управление
не столько предлагают альтернативу этим вещам, сколько укрепляют
способности людей делать их.
Одним из важных направлений развития государственного сектора можно
назвать государственно-частное партнёрство, направленное на эффективное
взаимодействие бизнеса и власти. В России данная форма сотрудничества
государства и частных компаний активно развивается, начиная с 2004 года.
Перспективным представляется также создание холдингов локального
масштаба на региональном уровне путём использования в качестве их ядра как
пакетов акций, оставшихся в собственности субъектов российского государства
после приватизации, так и внесением в их уставный капитал вкладов в иной
форме для выравнивания и стабилизации уровней социально-экономического
развития регионов.
Особую актуальность также приобретает создание разрушенного
агропромышленного комплекса РФ. На сегодняшний день недостаточно
внимания уделяется финансированию этой сферы национальной экономики.
Некоторые пути повышения эффективного управления деятельностью
объектов государственного сектора, это:
- создание вертикально-интегрированных структур,
- необходимость придания нового импульса процессу разгосударствления
российской экономики,
- создание разрушенного агропромышленного комплекса РФ,
- создание холдингов локального масштаба на региональном уровне,
- прогнозирование доходов и расходов государственного бюджета и
государственных внебюджетных фондов,