75
они, вероятно, полезны, помогая сделать процесс стратегического
планирования более понятным очень быстро. Также в руководящих документах
используются модели процессов, изложенные в виде последовательности
шагов; такие модели могут использоваться для структурирования
руководящего документа.
Консультации дополняются требованием или поощрением большей
полноты, большей тщательности и большего качества в процессе
стратегического планирования. Например, в руководстве, подготовленном
Государственной плановой организацией, говорится о том, как правильно
осуществлять стратегическое планирование, и министерства и другие
организации государственного сектора вынуждены выполнять это руководство
из-за процедуры оценки в соответствии с подзаконным актом, основанным на
статье закона 2014 года
56
.
Форум по оценке развития подготовил документ, в котором
превозносились такие принципы стратегического планирования как идейные
правила или кодекс, которому необходимо следовать
57
. Ключевым моментом
здесь является то, что формулирование правил в качестве принципов указывает
на то, что правила должны соблюдаться, а не только на то, что они могут
соблюдаться.
В руководящих документах делается акцент на использовании процесса
стратегического планирования для выявления стратегических вопросов. В
результате стратегическое планирование стало одновременно
целенаправленным планированием и стратегическим управлением вопросами.
Несмотря на определённое внимание к методам стратегического
планирования, во всех случаях было ясно, что руководство в большей степени
касается стратегического планирования как процесса (либо как процесса с
этапами, либо как процесса в соответствии с принципами). Это, по-видимому,
56
Федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации" от 28.06.2014 N 172-
ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru
57
V всероссийский ФОРУМ Национальная система квалификаций России. [Электронный ресурс].
Режим доступа: - URL: https://forum2019.nark.ru/ (дата обращения: 31.01.2020)
76
ставит методы на своё место: они должны поддерживать процесс
стратегического планирования, а не вытеснять его. Методы также не являются
сутью процесса стратегического планирования.
В вышеперечисленных руководствах содержится достаточно материала,
чтобы можно было сделать выводы о каузальных теориях, принятых
поставщиками руководства. Теории, которые были выведены, включают
важность вовлечения заинтересованных сторон (иногда предполагаемых
бенефициаров, иногда сообщества) в процесс планирования. Идея, по-
видимому, заключается в том, что стратегическое планирование должно быть
активным. К числу других причинно-следственных факторов относятся:
- реалистичность процесса планирования;
- признание необходимости учета интересов заинтересованных групп;
- экологическое сканирование для выявления проблем;
- координация многоуровневого управления;
- рассмотрение взаимосвязанного характера мира посредством
исследований и анализа.
Внимание к этим имплицитным теориям можно рассматривать как
полезное средство, помогающее практикам более умело применять модели
процесса стратегического планирования.
В каждой экономической стратегии наблюдаются поразительные
различия, которые отражают важность контекста при фактическом
проектировании процессов стратегического планирования. Одним из примеров
этого аспекта является то, что внимание, уделяемое планированию затрат и
ресурсов в рамках процесса планирования, различается; только в турецком
примере этому вопросу было уделено значительное место в руководящем
документе. Это может быть связано с акцентом на управление
государственными финансами в политической обстановке Турции в то время,
что в свою очередь, вероятно, отражает последствия кризиса 2001 года в
государственном управлении Турции.
77
Как говорится в одном исследовании Олаф Йонсена, формальное
стратегическое планирование было самым популярным типом стратегического
мышления, найденным в его выборке организаций государственного сектора в
Норвегии, и что его можно было успешно сочетать со стратегическим
обучением, часто в результате процессов управления эффективностью
58
.
Преимущества формального стратегического планирования и стратегических
планов с точки зрения прозрачности и подотчётности являются возможным
объяснением их широкого использования в государственном секторе Норвегии,
где необходимо учитывать демократические практики и принципы общества.
Следует отметить определенный прогресс в понимании механизмов
стратегического планирования. Исследование Олаф Преллера предполагает, что
один из механизмов может быть следующим: традиционное стратегическое
планирование поощряет оценку и обзор, что создаёт возможность обучения, и,
если обучение осуществляется на практике, организация улучшает свою работу
(см. рисунок 9)
59
.
Рисунок 9. Возможный механизм стратегического планирования
58
Сергеева Н.М. Стратегическое планирование: сущность, этапы и подходы в России и в развитых
странах. – М: Иннов.: электронный научный журнал, 2018. – С. 46-78
59
Сергеева Н.М. Стратегическое планирование: сущность, этапы и подходы в России и в развитых
странах. – М: Иннов.: электронный научный журнал, 2018. – С. 46-78
78
Исследование политики государственного управления, проведённое
Филиппом Хейманом и Марком Муром, сделало больше, чем любой другой тип
исследования, чтобы выявить связи между политикой и стратегическим
управлением
60
. Важно отметить, что и Филлип Хейман и Марк Мур считали
руководителя правительственного агентства центральной фигурой
стратегического управления. Марк Мур описывал назначенного руководителя
правительственного учреждения, как творческого рискованного человека,
ведущим общество вперёд в новые области общественной ценности. Кроме
того, возникла необходимость в том, чтобы эта созидательная роль всегда
рассматривалась как подлежащая в конечном счёте вердикту политических сил,
в том числе демократических политиков, выступавших в качестве
надзирателей. Благодаря этому исследованию идея "стратегического
треугольника" была воплощена в жизнь и было замечено, что стратегическое
управление включает достижение желательных целей или достижение
общественной ценности путём принятия мер в наборе последовательных шагов,
которые могут повлиять или поддержать внешнюю поддержку и
организационный потенциал.
Если политика государственного управления имела явно американскую
направленность, с её акцентом на автономные правительственные учреждения
и уполномоченных менеджеров, то многое из того, что рассматривалось в выше
перечисленных исследованиях часто имело европейскую чувствительность. Её
можно было бы, вероятно, увидеть в заботе о том, чтобы сделать
представительную демократию более доминирующей в процессе
стратегического управления и желая видеть граждан более влиятельными через
активное участие в стратегическом планировании. Такой тип исследований
также включал изучение сетей и механизмов предоставления государственных
услуг через некоммерческие организации.
60
Хейман Ф., Мур М. Федеральная роль в отношениях с насильственными уличной преступности:
принципы, вопросы и предостережения» / Анналы Американской академии политических и социальных наук
79
Каждый из исследований имеет очень разные последствия для типов
выводов, которые могут быть сделаны, а также для использования, к которому
могут быть применены результаты. Ещё раз взглянув на вопрос о том, как
академические исследования в области стратегического управления в
государственном секторе связаны с практическими руководящими указаниями,
можно сказать, что существует лишь небольшое дублирование.
Системы планирования были разработаны для поддержки принятия
политических решений; например, корпоративное планирование в лондонском
районе Гринвич в 1970-х годах рассматривалось как помощь избранным
политикам, которые должны были устанавливать приоритеты и в конечном
итоге принимать ключевые решения о ресурсах. В этом случае было отмечено,
что развитие корпоративного планирования имеет последствия для отношений
между политиками внутри политических управленческих структур.
Избранные политики могут быть теми, кто руководит разработкой
стратегических планов, а назначенные должностные лица несут
ответственность за реализацию планов политиков. За последние 20 лет
государственное управление и демократическая политика в Российской
Федерации стали взаимопроникающими, т.е. стратегические планы и стратегии
правительства являются инструментами государственного управления, но они
также касаются и демократической политики. Нельзя упускать из виду, что те,
кто смотрит на это с точки зрения демократии, возможно, пожелают лучше
понять, как опыт демократии зависит от роста стратегического мышления и
возможностей в области государственного управления.
Учитывая историю планирования правительством (как на местном, так и
на национальном уровне) в Российской Федерации, можно также сделать
вывод, что определённое впечатление, которое иногда создаётся путём
подчёркивания создания стратегического планирования и управления в частном
секторе до его прихода в государственный сектор, может быть обманчивым.
Складывается впечатление, что до того, как стратегическое планирование и
управление распространилось из частного сектора в государственный, в
80
правительственных или более широких организациях государственного сектора
практически не было опыта планирования. Там явно был какой-то предыдущий
опыт.
Также стоит задуматься о том, что, несмотря на неудачи и разочарования,
идея планирования и идея мышления и планирования на долгосрочную
перспективу кажутся удивительно устойчивыми. Это может свидетельствовать
о том, что в Российской Федерации было трудно создать прочную базу власти
для стратегического планирования и управления в государственном секторе. В
результате сопротивление нарастало и подавляло попытки стратегии и
планирования. Но в равной степени это указывает на то, что обстоятельства
вскоре станут благоприятными для новой волны оптимизма в отношении
нового прорыва в области стратегии и планирования.
Таким образом, стратегические реформы – это не просто результат
принятия аналитических решений, а результат воли к достижению результата.
И когда эта воля является сильно сфокусированной демократической волей
избранного правительства, она может достичь существенных результатов,
оценённых общественностью.
Несмотря на это в государственном управлении присутствует проблема
бюрократии. По мнению Мишель Крозье, главной проблемой бюрократии
является её неспособность извлекать уроки из обратной связи с окружающей
средой
61
. И, как выразился Франсуа Дюпюи, проблема бюрократии заключается
в том, что она прежде всего защищает своих членов и смотрит внутрь, что
приводит к затратам и проблемам качества, которые навязываются
сообществу
62
.Если нынешняя волна реформ государственной службы
действительно была ответом на фундаментальные или фатальные слабости
бюрократического правительства в современных условиях, то мы должны
искать решение в новом типе правительства. Это будет правительство, которое
61
Мальгинов Г.Н., Ильясова Г. У. Оптимизация государственного сектора: зарубежный опыт и
рекомендации для России. – М: Издательский дом «ДЕЛО», 2014. – 346 с.
62
Размеры и эффективность государственного сектора / А. Радыгин [и др.] // Материалы конф. - М.:
Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2019.
81
очень заинтересовано в своей внешней среде и заинтересовано в эффективном
использовании ресурсов для достижения целей, которые важны для членов
общества не только сейчас, но и в будущем. Какова будет природа такого
правительства? Один из ответов будет заключаться в том, что это будет
стратегическое правительство, или, скорее, правительство со стратегическими
возможностями государства.
Известно, что идеи о руководящей функции правительства, важности
расширения прав и возможностей граждан и общин, предоставления выбора как
способа поставить пользователей услуг на первое место, концепции более
целостных стратегий и преимуществах измерения эффективности и
децентрализации (и участия). Прослежены некоторые фактические реформы
государственного управления в Новой Зеландии, США, Ирландии и других
странах, которые соответствовали тому, что правительства стали более
стратегическими. Также в последние годы рассматривались международные
симпозиумы, доклады и обзоры управления ОЭСР. Несмотря на различия в
акцентировании внимания на той или иной особенности государственного
управления, существует общая последовательность в объяснении и
использовании идей о том, что правительства являются более стратегическими.
Стратегические государства имеют примерно следующее:
- национальные политики формулируют долгосрочное видение и
устанавливают приоритеты для страны,
- чёткое сообщение об этом своим высшим должностным лицам,
- правительственный центр, обеспечивающий интеграцию и координацию
деятельности национального правительства, необходимую для эффективного
осуществления стратегий в соответствии с долгосрочным видением
национального развития и его приоритетам,
- системы оценки бюджета и результатов деятельности, согласованные со
стратегиями национального правительства,
- сотрудничество различных уровней государственного управления,
82
- консультации и участие общественности и внешних заинтересованных
сторон.
Особое внимание стоит уделить стратегии «Европа 2020» и объявлению
комиссией нового процесса консультаций с общественностью для руководства
следующим этапом выработки рекомендаций по вопросам политики. Это может
свидетельствовать о том, что активное участие общественности и
заинтересованных сторон и последующее владение стратегиями ещё не были
должным образом достигнуты после более чем трёхлетнего периода
осуществления стратегии, и в настоящее время проводятся испытания новых
методов.
Наконец, аналитический материал по региональному правительству и
правительственным стратегиям предполагает, что идея многоуровневого
управления с восходящим и нисходящим влиянием может определять новый
вид интеграции, совершенно отличный от старого командования и контроля
централизованного управления.
При обсуждении концепций стратегического формирования политики,
стратегических реформ и стратегического государства подчёркивалось, что они
нелегко реализуются на практике. Никто, ни один политический лидер, ни один
высший государственный служащий, ни один государственный менеджер,
который намеревается использовать стратегическое управление, не будет долго
пребывать в иллюзии, что это лёгкий путь. Очевидно, что успех
стратегического управления никогда нельзя считать само собой разумеющимся.
Лидер, который очень старается быть стратегическим лидером, не гарантирует
успеха.
Вполне возможно быть консервативным, и в этом случае усилия
основываются на поддержании того, что хорошо, а не на попытках внести
изменения, чтобы сделать вещи лучше. Кроме того, вполне возможно быть
подавленным окружающей средой, которая кажется слишком хаотичной, чтобы
управлять разумным способом, и поэтому находить утешение в управлении
83
довольно бессистемным и импровизированным способом, какие бы
краткосрочные проблемы ни возникали, когда они возникают.
Разумеется, опросы государственных руководителей свидетельствуют о
том, что стратегическое планирование приносит пользу тем, кто пытается его
использовать. Стратегическое планирование поможет руководителям
государственного сектора лучше ориентироваться в будущем и планировать на
более долгосрочную перспективу, осознавая все решения, которые необходимо
принимать своевременно, и поощряя организованные и систематические
способы управления изменениями. Стратегическое планирование и управление
не столько предлагают альтернативу этим вещам, сколько укрепляют
способности людей делать их.
По-видимому, существует общее согласие в том, что эмпирические
исследования стратегического управления в государственном секторе ещё
только начинаются. В ряде исследований, рассмотренных в этой главе, были
взяты концепции из литературы по частному сектору, модифицированы и
проверены с помощью многомерного анализа на их способность объяснять
различия в эффективности работы организаций. Это привело к интересным
выводам, таким как:
1. Местные власти, ищущие новые рынки, добились лучших результатов.
2. Стратегии, основанные на ценах, не способствуют повышению
эффективности деятельности учреждений общественного досуга и не
способствуют социальной интеграции в потребление таких услуг.
3. Традиционное стратегическое планирование связано с организационными
привычками пересмотра, обучения и совершенствования, и что они, в свою
очередь, приводят к повышению эффективности, если судить по оценкам
потенциала для улучшения организации.
Обзор ряда таких исследований показывает, что в целом имеются
доказательства того, что содержание стратегии имеет значение. И это приводит
к определённой степени оптимизма в отношении того, что руководители
84
государственных служб могут повысить эффективность услуг, используя
стратегию.