15
ключевой переменной развития; тем не менее, чёткая доказательная база для
понимания того, что работает, остаётся поразительно ограниченной по
сравнению с другими областями политики
2
.
В большинстве стран в государственный сектор экономики в разные
периоды в той или иной мере входили земельные угодья, промышленные
предприятия, военные объекты, ресурсы недр, электроэнергетика, транспорт,
связь и т.п. Государственными предприятиями осуществляется от 1/6
(Германия, Великобритания) до 1/3 (Франция) и даже до 1/2 (Австрия) валовых
капиталовложений в экономику. Государственный сектор в электроэнергетике
Японии, Канады, Франции составляет 100%, на железнодорожном транспорте
Франции, Италии, Швеции, Испании –100%. В США около 1/3 земли находится
в собственности федерального правительства
3
. Это свидетельствует о
возрастающей роли государства в осуществлении функций социально-
экономического регулирования, обеспечении социальной и политической
стабильности в обществе, выявлении социальных приоритетов стратегического
характера, проведении сбалансированной внешнеэкономической политики.
К сожалению, в экономической науке до сих пор нет исчерпывающей
трактовки государственного сектора экономики в аспекте его генезиса и
распределения по сферам, отраслям, масштабам деятельности, его динамики,
функциональной роли, эффективности и механизме управления. Так,
рассматривая государство как поставщика экономических благ, Л.И. Якобсон
связывает меру его участия в данном процессе с необходимостью
удовлетворения потребностей общества в чистых общественных благах,
смешанных общественных благах, поставляемых на основе сотрудничества и
разделения функций между государством и предпринимательством либо
частным некоммерческим сектором, в частных благах в ситуациях изъянов
2
Babacar Sarr (2015), Assessing public sector performance in developing countries: four essays on public
financial management and public service delivery.
3
Волостнов Н.С. Государственный сектор в рыночной экономике России: сущность и функции. – Н.
Новгород: Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2012. – № 3 (1). – С. 269–273
16
рынка
4
. По мнению В.Е. Савченко, например, государственный сектор
экономики должен функционировать в основном в четырех отраслях
экономики: финансы, промышленность, транспорт и связь
5
.
По мнению В.Н. Черковца, государство, во-первых, становится субъектом
собственности предприятий – полным или долевым, реализуя это право
экономически путем организации и участия в предпринимательской
деятельности и присвоения – полностью или частично – её результатов. Во-
вторых, оно начинает прямо с помощью различных методов финансирования,
стимулирования и администрирования частично регулировать экономику
частного сектора, направляя его производственную деятельность на
реализацию определенных государственных программ
6
.
На сегодняшний день в российском государстве складывается ситуация,
когда встают задачи, требующие немедленного решения, а частный сектор
оказывается либо еще не заинтересованным, либо недостаточно экономически
сильным для их решения. По выяснению его сущности в экономической науке
имеется несколько точек зрения.
Так, Дж.Э. Стиглиц под государственным сектором понимает
«общественную собственность и деятельность государства в производстве,
продаже и перераспределении, включая производство товаров и услуг,
субсидирование производства, государственную деятельность на финансовых
рынках, государственные закупки товаров и услуг
7
. Подобные взгляды
разделяют С.А. Батчиков и С.Ю. Глазьев: «Государственный сектор – это те
сферы деятельности и отношения собственности, которые не относятся к
частному сектору»
8
. Несколько отличную точку зрения высказывают Ю.М.
Воронин, А.З. Селезнев, Л.Г. Чередниченко, которые при рассмотрении вопроса
4
Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. – М: Учебное
пособие, 2000. – 28 с.
5
Савченко А. В. Эффективность управления государственной собственностью в рыночной экономике.
Автореф. дис. д-ра экон. наук. – Спб, 2017. – 27 с.
6
Черковец В.Н. «Капитал» и экономика: Вопросы методологии, теории, преподавания. // М.: Изд-во
ТЕИС. – 2014. – № 6. – С. 7-13
7
Gail Lewis (2017), ‘Introduction: expanding the social policy imaginary’ in Gail Lewis, Sharon Gerwirtz and
John Clarke (eds), Rethinking social policy. London: Open University in association with Sage Publications
8
Батчиков С.А., Глазьев С.Ю. О дисфункциях государственной системы управления.
17
о структуре собственности не проводят различий между понятиями «форма
собственности» и«сектор экономики», подразумевая, очевидно, под
государственной собственностью государственный сектор экономики
9
.
Существует также мнение, что государственная собственность более широкое
понятие, чем государственный сектор экономики
10
. Она аргументируется теми
утверждениями, что государственная собственность полностью охватывает все
материальное и нематериальное имущество, принадлежащее государству, а
государственный сектор лишь представляет ту часть государственной
собственности, которая включает имущество предприятий, организаций и
учреждений, принадлежащих государству.
Если рассматривать сущность государственного сектора экономики с
позиции ресурсов и дополнить его экономическое содержание
государственным бюджетом и внебюджетными фондами, которые образуют
основные звенья финансовой системы государства, то это позволяет ему
наиболее полно реализовать аллокативную функцию государственного сектора,
то есть функцию распределения и перераспределения относительно
ограниченных ресурсов
11
.
Существует также трактовка сущности государственного сектора
экономики, под которым понимается «объём вмешательства государства в
экономическую жизнь»
12
. Эта точка зрения подразумевает смешение таких
понятий, как «государственное регулирование» и государственный сектор
экономики. К тому же государственный сектор экономики необходимо
дополнить институциональной составляющей, что позволяет его рассматривать
как особый экономический институт. С позиции институционального подхода
государственный сектор экономики выполняет ряд функций, которые не могут
быть возложены на другие общественные институты.
9
Воронин Ю. М.,Селезнев А. З.,Чередниченко Л. Г. Россия: экономический рост: монография / Ю. М.
Воронин, А. З. Селезнев, Л. Г. Чередниченко. - М.: Финансовый контроль, 2004
10
Christopher Pollitt and Geert Bouckaert (2017), Public management reform: a comparative analysis. Oxford:
Oxford University Press. pp. 176–177
11
Peter Bogason (2017), Public policy and local governance: institutions in postmodern society. Cheltenham:
Edward Elgar.
12
Дерен В.И. Экономика: экономическая теория и экономическая политика: учеб. пособие: в 2 ч. Ч. 1. –
Смоленск: Изд-во СмолГУ. – 2015. – 376 с.
18
19
1.2 Государственный сектор как объект политики
Факторы, определяющие изменения в государственной политике, как
правило, в большей степени зависят от контекста. Например, во многих странах
правительства заключают контракты на оказание значительной доли
государственных услуг, а также обращаются к частному сектору за
консультациями и консультациями по многим вопросам, касающимся
политики. Иногда это объясняется более широким доступом частного сектора к
финансированию капиталовложений, а иногда тем, что частный сектор
обладает большим опытом в выполнении определённых функций. Это имело
ряд важных политических последствий: например, новое поколение работников
государственного сектора больше не ожидает «пожизненной работы», что
повышает гибкость процесса разработки политики (но, вероятно, также ведёт к
повышению заработной платы). Кроме того, в тех странах, где правительства
далеко продвинулись по пути заключения контрактов на предоставление
государственных услуг частному сектору, появились новые и серьёзные
опасения в отношении мошенничества и коррупции в частных государственных
услугах. Другой набор факторов означает, что независимо от того, остаются ли
государственные услуги собственными, стремление к более целостным
подходам и более инклюзивным системам ценностей в отношении социальной
политики привело к переосмыслению роли как получателей услуг, так и
поставщиков услуг. В частности, в настоящее время существует гораздо
больший интерес к изучению того, как дизайн услуг и предоставление услуг
должны быть более адекватно сформированы, гораздо более широкой
повесткой дня, чем просто «потребности в услугах» клиента и
«профессиональные потребности» поставщика – социальная и государственная
политика должна освободить место для эмоций, физических и телесных
20
реакций и использования времени всех заинтересованных сторон, включая
пользователей услуг, поставщиков услуг, граждан, политиков и т. д.
13
Тревожность по поводу фрагментированной и разрозненной
государственной политики и правительственных структур (часто являющихся
следствием «агентификации» или внутренних рынков) побуждает
правительства искать новые механизмы координации и интеграции. Хотя
широко распространено мнение, что сегодняшние критические проблемы
больше не могут быть решены одной политикой или одним актором, акцент на
«объединенном правительстве» в центральном правительстве Великобритании
значительно контрастирует с повесткой дня «бесшовных услуг» в США и
инициативами по «единым магазинам» для граждан и инвесторов в Испании и
Германии.
В то время как некоторые учёные рассматривали это реформаторское
движение как глобальное изменение парадигмы, другие более скептически
относились к возможности переноса управленческого подхода
Вестминстерского типа в Западную Европу и другие страны
14
. В НГУ
менеджерам отводилась гораздо большая роль в формировании политики, чем
раньше, в основном за счет политиков и специалистов сферы услуг. Хотя это
явно помогло восстановить традиционное равновесие во многих странах, где
управление в государственном секторе было довольно недооценено, это быстро
заставило многих комментаторов задаться вопросом, не зашло ли это
перераспределение слишком далеко. В частности, это привело к видению
государственного сектора, который часто казался особенно пустым от
политических ценностей и политических дебатов. Различные страны по-
разному реагировали на эти вызовы в зависимости от целого ряда факторов.
Одним из таких факторов является озабоченность аспектом управления
13
Gail Lewis (2017), ‘Introduction: expanding the social policy imaginary’ in Gail Lewis, Sharon Gerwirtz and
John Clarke (eds), Rethinking social policy. London: Open University in association with Sage Publications
14
Здравомыслова Е. А. Парадигмы западной социологии общественных движений: переизд. – Санкт-
Петербург: Наука, 2015. – 172 с.
21
государственной политикой и управлением организациями государственного
сектора.
В то время как некоторые учреждения реагируют на новые условия
быстро или даже активно, другие изменяются медленнее или вообще не
изменяются. В результате старые и новые структуры и методы управления
зачастую существуют бок о бок. На рисунке 2 показаны виды государственных
учреждений в соответствии с Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ
(ред. от 18.07.2011)
15
.
Рисунок 2. Виды государственных учреждений.
Кристофер Политт и Гарт Буккерт предполагают, что существует четыре
стратегических варианта для реформ государственного сектора
16
:
1. Поддержание существующих отношений между политической системой,
системой государственного управления и права и рыночной экономикой –
обычно это связано с ужесточением традиционных мер контроля (например,
15
Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ (ред. от 18.07.2011) «О внесении в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения
государственных (муниципальных учреждений)».
16
Christopher Pollitt and Geert Bouckaert (2017), Public management reform: a comparative analysis. Oxford:
Oxford University Press. pp. 176–177
22
ограничение расходов, сокращение численности персонала, проведение
кампаний по повышению эффективности, искоренение коррупции);
2. Модернизация системы путем внедрения более быстрых и гибких
методов во всех аспектах административной системы (например,
бюджетирование, бухгалтерский учет, управление персоналом, предоставление
услуг) с некоторыми побочными эффектами для политической системы. Этот
вариант имеет один вариант, который подчеркивает необходимость
дерегулирования и «расширения прав и возможностей» руководителей более
низкого уровня, в то время как другой вариант подчеркивает необходимость
участия граждан и вовлечения заинтересованных сторон;
3. Маркетизация системы путем введения как можно большего числа
механизмов рыночного типа, сохраняя при этом общую форму существующей
системы управления и права (например, посредством конкуренции);
4. Минимизация административной системы путем передачи в рыночный
сектор как можно большего количества функций путем приватизации и
заключения контрактов.
Этот последний вариант был назван некоторыми учёными
«опустошением государства», и они обычно добавляют другие механизмы,
такие как потеря национальных правительственных полномочий
международными организациями, такими как ВТО или Европейский Союз
17
.
Как предложил Данливи: «Современное мышление НГУ определяет
оптимальную роль правительства, его основную отличительную функцию, как
«интеллектуального клиента» от имени граждан, приобретающего частные
услуги с целью максимизации общественного благосостояния. Но потребление
без производства – это новая территория для либерально-демократических
правительств, и у нас нет разработанных руководящих принципов, которые
могли бы предотвратить потерю ключевых компетенций и создание «пустых
государственных» структур»
18
.
17
OECD, (2014) Public Management Reform and Economic and Social Development, PUMA (Paris: OECD).
18
Public Management and Administration An Introduction Third Edition Owen E. Hughes
23
Однако в настоящее время такие опасения ослабли. Речь идёт скорее о
том, какую множественную роль должно играть государство, какие режимы
реформ оно должно принять и в каком контексте. Как предполагают Кристофер
Политт и Гарт Буккерт: различные режимы в разное время, по-видимому,
склонялись к той или иной из стратегии, они не обязательно должны быть
взяты в определённом порядке, но и не могут быть убедительно использованы
одновременно
19
.
Самая важная проблема заключается не в том, останется ли государство
более могущественным, чем другие игроки, а в том, какой набор формальных
(правовых) и неформальных правил, структур и процессов будет необходим для
того, чтобы государство, частный и добровольный сектор, граждане и другие
важные заинтересованные стороны могли осуществлять власть над решениями
других заинтересованных сторон, с тем чтобы создать беспроигрышные
ситуации для всех заинтересованных сторон. Если это невозможно, то какие
изменения необходимы для этих политических правил, структур и процессов,
чтобы обеспечить приемлемые минимальные результаты (как с точки зрения
качества жизни, так и качества процессов управления), особенно для наиболее
уязвимых групп общества.
Роль политики в государственном секторе, которая теоретически может
показаться центральной, долгое время находилась под давлением двух других
основных источников: профессиональных групп, которые склонны считать, что
они однозначно хорошо информированы о том, какая политика наиболее
вероятна, и управленческих кадров, которые склонны считать, что они
являются уникальными экспертами в обеспечении эффективной совместной
работы различных профессиональных групп.
Во-первых, важно признать, что политики играют ряд ролей: руководство
своим государством (на различных уровнях), выработка политики для
общества, выработка стратегии для организации, налаживание партнерских
19
Christopher Pollitt and Geert Bouckaert (2017), Public management reform: a comparative analysis. Oxford:
Oxford University Press. pp. 176–177
24
отношений с другими организациями и другими заинтересованными сторонами
(включая другие страны или другие сообщества), наблюдение за решениями,
принимаемыми в рамках их государства, лоббирование в отношении решений,
принимаемых в других государствах, и, наконец, не в последнюю очередь,
представительство своих избирателей. Не все из этих ролей в равной степени
поддерживаются бюрократическими структурами государственного сектора – в
частности, роли избирателей, как правило, довольно слабо поддерживаются
должностными лицами, рассматриваясь в основном как «политические» и,
следовательно, для поддержки политических партий.
По мере перехода от глобальной к локальной сцене меняются не только
фундаментальные роли политиков, но и относительные приоритеты между
ролями и доминирующими заинтересованными сторонами, с которыми
приходится взаимодействовать политикам. Кроме того, политическая роль
варьируется в зависимости от баланса в государстве между представительной и
партисипативной демократией.
Начиная с глобального уровня, мировая политика в основном связана с
безопасностью, торговлей и окружающей средой и проводится главами
государств и министрами. Однако многие из этих решений имеют серьёзные
последствия на национальном, региональном, местном и местном уровнях –
например, «дивиденд мира» может быть бонусом для стратегий национальных
социальных программ (больше средств выделяется из государственных
бюджетов), но очень плохо для стратегий занятости в районах, где закрыты
военные и военно-морские базы. Опять же, глобальная экологическая стратегия
предполагает столкновение национальных интересов, в то время как глобальное
улучшение окружающей среды часто влечёт за собой подходы «Думай
глобально, действуй локально». Таким образом, национальные и местные
политики не могут игнорировать глобальный уровень в своей политике, даже
если их роль часто может быть по существу одной из лоббирования их
интересов.