65
доступные данные постоянно добавляются к информации о передаче болезней,
геологическим исследованиям и государственной статистике. Данные
становятся жизненно важным ресурсом: новое золото или нефть добываются,
бурятся и транспортируются туда, где это необходимо.
Невозможно переоценить возможности, открывающиеся благодаря этому
богатству информации. Государственные учреждения могут поддерживать
свою экономику, открывая свои хранилища данных, а также извлекать выгоду
из использования все более крупных внешних пулов данных, которые в
настоящее время существуют, например, службы социального обеспечения,
образования и здравоохранения (государственные и частные) могут
анализировать государственные источники данных для адаптации услуг к
конкретным региональным потребностям граждан
Планирование транспорта, связи и коммунальных услуг может
использовать имеющиеся общедоступные данные для снижения стоимости
инфраструктуры и удовлетворения потребностей граждан и предприятий
Даже когда администрации пересматривают свои процессы и структуры в
целях обеспечения информационной централизации, они сталкиваются с
фундаментальными вопросами «такими как: «должны ли данные, накопленные
с помощью денег налогоплательщика, выдаваться бесплатно?». В то же время
рынки, которые могут использовать эти новые источники данных, еще не
созданы и поэтому рискуют быть монополизированными частными
организациями, такими как глобальные интернет-игроки, которые могут
задушить понятие открытости и свободного доступа. Последняя область,
вызывающая озабоченность, - это конфиденциальность, особенно если большие
объемы персональных данных находятся в государственных регистрах.
Агентства могут испытывать соблазн избежать всех таких проблем, сохраняя
свои данные под замком.
Утверждённая в 2008 г. Концепция долгосрочного социально-
экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. и
среднесрочную программу правительства до 2012 г. отличают констатация
66
органичности ГС для сегодняшней российской экономики и признание роли
государственного предпринимательства, но в части вопросов управления
государственной собственностью, если иметь в виду отдельные категории
объектов, эти документы содержат в основном те же подходы, что и
предшествующие правительственные программы 2000-х гг. Важным отличием
можно считать то, что состав государственного имущества должен
соответствовать не только полномочиям и функциям государства, но и
структурным изменениям в соответствующих секторах экономики. Вместе с
тем реалии российской экономики, сложившиеся вследствие финансово-
экономического кризиса, обусловили необходимость разработки обновленной в
посткризисных условиях «Стратегии 2020». В соответствии с поручением
Председателя Правительства Российской Федерации В.В. Путина были
сформированы рабочие группы по подготовке предложений по актуальным
проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 г.
49
Выводы по главе 2.
В данной главе проанализированы особенности государственного сектора
в РФ. Показано что государственный сектор в РФ сохраняет высокую долю
экономики страны. Так, доли компаний с государственным участием от общего
объёма ВВП с 2014 по 2019 год повысились с 50% до 75%. Однако в последние
годы наблюдается постепенное снижение количества унитарных предприятий
на 2,4-2,9 тыс. ежегодно.
Также описаны принципы правление государственным сектором в РФ.
Было показано что правоприменительные функции по оказанию
государственных услуг и по управлению государственным имуществом
переданы образованному Федеральному агентству по управлению
государственным имуществом.
В заключительной части главы описаны основные направления политики
в области эффективного использования государственного сектора.
49
Савченко А. В. Эффективность управления государственной собственностью в рыночной экономике.
Автореф. дис. д-ра экон. наук. – Спб, 2017. – 27 с.
67
Глава 3. Актуальные проблемы и направления совершенствования
государственного сектора
3.1. Модели государственного сектора зарубежных стран
Мировая практика свидетельствует, что при любом политическом режиме
государственный сектор экономики служит ключевой экономической опорой
страны и основой экономической безопасности. Государство всегда участвует в
осуществлении крупных народно-хозяйственных проектов, а роль
государственных компаний в достижении макроэкономических показателей
может быть достаточно весомой. На долю государственного сектора
приходится 30–40% объёма промышленного производства в Центральной и
Восточной Европе. В России, по разным оценкам, около 30 % промышленного
производства осуществляют предприятия с государственным участием и около
50 % ВВП производится в государственном секторе экономики. Эффективность
деятельности институциональной и функциональной структур государства
может быть охарактеризована системой абсолютных и относительных
показателей или их совокупностью. Какой из показателей доминирующий или
определяющий, а какой функциональный, относительный или абсолютный,
определяется поставленными задачами оценки. Л.И. Якобсон отмечает:
«общественный сектор представляет собой совокупность ресурсов экономики,
находящихся в распоряжении государства»
50
.
Государственный сектор экономики – это система предприятий,
учреждений и организаций, функционирующих на экономической и правовой
базе государственной собственности в целях реализации функций государства в
экономической, социальной и политической сферах. Государственный сектор
50
Мальгинов Г.Н., Ильясова Г. У. Оптимизация государственного сектора: зарубежный опыт и
рекомендации для России. – М.: Издательский дом «ДЕЛО», 2014. – 346 с.
68
экономики производит такие экономические блага, которые частный сектор
либо не производит вообще, либо неэффективен при их создании.
Изучение зарубежного опыта выявило особенности использования
моделей управления эффективностью деятельности субъектами
государственного сектора экономики. С практической точки зрения интересен
опыт США, где посредством государственного регулирования благоприятная
создана среда для успешной деятельности организаций бизнеса. На примере
этой страны можно изучать роль государства в создании специальных факторов
и ориентацию деятельности государственного сектора на стимулирование
международного сотрудничества. Одно из основных различий между США и
многими западноевропейскими странами состоит в ограниченной роли
государства как производителя товаров и услуг
51
.
Важным принципом функционирования государственного сектора США
является то, что государственные организации фактически не занимаются
производственной деятельностью, чтобы не создавать конкуренцию частному
бизнесу. С другой стороны, государство присутствует в тех отраслях, которые
малоэффективны с точки зрения частного сектора, но в то же время необходимы
для функционирования всей или значительной части экономики. В зависимости
от субъектов собственности существует федеральная собственность,
собственность правительства штатов, органов местного самоуправления
(муниципалитетов, городского управления, управления особых округов). В
США местные власти несут основную ответственность за образование и
деятельность государственных образовательных учреждений (начальная и
средняя школа, колледжи). Электроэнергия производится как частными
фирмами, так и государственными компаниями. Различия между
государственными и частными предприятиями США иногда недостаточно
чёткие. Государство может владеть более чем 50% капитала фирмы, но даёт ей
возможность функционировать по типу частной компании. Государственные
51
Хайек Ф.А. Пагубная самонадеянность. Ошибки социализма. / Пер. с англ. – М.: Изд-во Новости при
уч. изд-ва «Gatallaxy». – 304 с.
69
организации в США не формируют миссию и стратегию так же четко и
последовательно, как частные компании.
При сравнении государственного и частного секторов в различных
странах выясняется, что некоторые отрасли промышленности включаются в
структуру государственного сектора. Редко относят к государственному
сектору сельское хозяйство, но в большинстве стран телефонная сеть,
гидроэнергетика, транспорт, телевидение, а также формирование
производственной инфраструктуры – системы автодорог, каналов, мостов,
портов, сооружений – входят в государственный сектор экономики.
Наибольшее развитие среди крупных европейских стран государственное
вмешательство получило во Франции, Италии и Великобритании. Характерным
для Великобритании является то, что активно претворяются в жизнь принципы
как государственного регулирования, так и дерегулирования, как
национализация, так и денационализация, приватизация и огосударствление в
различных проявлениях и формах В Великобритании государство производит
сталь и уголь, во многих странах крупные банки принадлежат государству и
управляются им (Великобритания, Франция, Бельгия, Италия, Испания, Япония,
Китай, Корея, исламские страны и пр.). В России 53 банка контролируются
государством, на них приходится 56% совокупных банковских активов в
стране. Среди банков с государственным участием наиболее динамично растут
учреждения, принадлежащие государству не напрямую, а опосредованно через
государственные компании, банки и корпорации. Концентрация внутри
государственного сектора растёт, и 5 крупнейших банковских групп
сосредоточили около 50% всех банковских активов России. По мнению А.В.
Верникова, частный сектор постепенно вытесняется из банковской отрасли, его
удельный вес в активах и капитале размывается и падает, начинают действовать
принципы государственной кредитной системы
52
.
Каждая из промышленно развитых стран имеет свою специфику в
52
Верников А. В. Доля государственного участия в банковской системе России. / А. В. Верников //
Научно-прикладные исследования: статья.
70
формировании государственного сектора экономики и государственного
предпринимательства, свои критерии отнесения государственных корпораций к
тому или иному типу. В западноевропейских странах нет единого подхода к
определению критерия отнесения предприятий к государственным. Для одних
этим показателем является доля в капитале, а для других – право решающего
голоса независимо от организационно-правовой формы предприятия.
В Германии имеют место государственные корпорации трёх видов:
- предприятия частного права (акционерные общества, общества с
ограниченной ответственностью), которые осуществляют свою деятельность на
основе свободного рыночного механизма спроса-предложения;
- экономически – самостоятельные предприятия публично-правового
характера деятельности – организационно автономны, но находятся под
контролем курирующего министерства;
- «собственные» предприятия, находящиеся на балансе бюджета или
входящие в состав министерств (собственность федерального правительства или
правительств земель).
В Японии также государственные корпорации подразделяют на
административные предприятия; особые (самостоятельные) предприятия,
предприятии смешанной формы и акционерной формы. Как показало
исследование, модели государственного предпринимательства Канады, Японии,
Германии, Швеции более адаптивны и более устойчивы к реформам,
дерегулированию и дерегламентированию, чем модели стран Западной Европы
и США. Государственное вмешательство смещается в сторону государственных
социальных услуг, в образование, науку, здравоохранение, соцобеспечение,
возрастает роль государства в формировании человеческого капитала
53
.
Бюджетирование, ориентированное на результат, преимущественно
встречается в европейских странах, в частности во Франции. При определении
эффективности расходования бюджетных средств результаты
53
Верников А. В. Доля государственного участия в банковской системе России. / А. В. Верников //
Научно-прикладные исследования: статья.
71
разграничиваются на два типа: прямые (непосредственные) результаты
деятельности (объем общественных благ, услуг или работ, произведенных
государственными учреждениями); конечные социальные результаты
(социально-экономический эффект от предоставляемых государством услуг).
При оценке эффективности производственных (бюджетных) расходов и
степени достижения поставленных целей применяются такие показатели
эффективности и результативности, как показатель затрат – стоимостная
оценка необходимых для предоставления бюджетной услуги финансовых,
трудовых и материальных ресурсов; показатель выпуска – непосредственные
результаты произведённых затрат, объём и качество предоставленных
потребителям услуг или выполненных работ; показатели конечных результатов
деятельности – последствия выполнения органами государственной власти,
государственными учреждения- ми возложенных на них функций, постав-
ленных задач по реализации программ.
Оценка эффективности и качества государственного управления
основывается на изучении социальных и экономических характеристик.
Социальные характеристики выражают соответствие деятельности органов
власти потребностям населения, а экономические характеристики – экономию и
выгоды, получаемые за счёт оптимизации и рационализации деятельности
органов государственной власти. Схема распределения сфер ответственности за
достижение результатов по административным уровням государственного
сектора экономики предлагается на рисунке 7.
72
Рисунок 7. Виды результатов и эффектов по уровням
государственного сектора экономики
ГС создаётся в результате строительства государством хозяйственных
объектов, а также выкупа у частных собственников предприятий и другой
недвижимости, а также пакетов акций. Данный процесс, называемый
национализацией, является довольно сильным инструментом стабилизации и
укрепления системы рыночной экономики в критические периоды ее развития.
Наиболее развит государственный сектор экономики во Франции, одной из
стран «большой семерки». Государство во Франции является собственником
80% капитала Национального парижского банка, первого в стране по объемам
финансовых ресурсов и услуг. В сфере страховой деятельности государство
является акционером 75% капитала Парижского страхового союза – лидера на
французском рынке, одного из основных страховых компаний в Европе.
Французскому государству принадлежат более 50% капитала: по производству
алюминия, в нефтехимической компании, по добыче и переработке нефти,
химии, фармацевтике.
На сегодняшний день только один государственный холдинг – Институт
развития Интернета (ИРИ) – контролирует такие важнейшие для стран отрасли
экономики, как чёрная металлургия, электротехническая и судостроительная
промышленности, шоссейные дороги, телефонные линии, воздушный
транспорт, государственная телерадиокомпания. При этом ГС выступает
неотъемлемой частью рыночных отношений и развивается по рыночным
принципам хозяйствования
54
.
Таким образом, можно легко определить, где государственный сектор
экономики преуспел, а где ему еще предстоит долгий путь. И не исключено, что
он будет взаимосвязан с частным предпринимательством.
54
Аслаханова С. А. Сравнительный анализ государственного сектора экономики развитых стран / С. А.
Аслаханова // Международный научный журнал. – Грозный, 2017. – С. 18-27
73
3.2. Стратегия управления государственным сектором в РФ
Правительства находятся в центре системы государственного управления,
и они не только участвуют в повседневной деятельности по осуществлению
политики и предоставлению услуг, но и должны выполнять стратегическую
функцию в рамках системы государственного управления. Примечательно, что
в последние годы идеи развития стратегического планирования в различных
странах (например, в Великобритании, США и России) включали идею
"приоритетов". Этот акцент на приоритетах имеет смысл, когда есть дух
оптимизма, что эффективные правительства могут изменить ситуацию, будучи
стратегическими и упорствуя в долгосрочной перспективе в реализации целей и
видений, но есть также дух реализма в отношении необходимости для
правительств быть избирательными и сосредоточенными в своих
стратегических действиях из-за пределов их возможностей. Это сочетание
оптимизма в отношении эффективности правительств и реализма в отношении
необходимости их избирательного подхода к принятию стратегических мер
было очень чётко сформулировано в докладе о мировом развитии
55
.
Исходя из данных доклада можно видеть, что идеи стратегического
планирования и стратегического управления внедряются в современные
системы государственного управления. На практике применение
стратегического планирования может включать расширение возможностей
государственного управления, особенно его возможностей по определению
приоритетов, определению и достижению долгосрочных целей в области
развития, но на основе опыта США можно предположить, что может
возникнуть необходимость в изменении и корректировке первоначальных
механизмов стратегического планирования и управления для повышения
эффективности работы в рамках системы государственного управления.
55
Доклад о мировом развитии 2016 «Цифровые дивиденды». – Международный банк реконструкции и
развития / Всемирный банк, 2016 – 90 c.
74
Другими словами, объединение стратегического управления и
государственного управления, по-видимому, предполагает взаимное
приспособление и корректировку. И важно отметить, что государственное
управление связано не только с формированием правительств и процессами
принятия государственных решений, но и с тем, как правительства и
общественность связаны друг с другом. В странах с той или иной формой
демократии разработка механизмов управления со стратегическим
управленческим потенциалом, вероятно, потребует учёта требований или
желательности обеспечения демократической подотчетности, оперативности
реагирования и участия общественности в разработке и осуществлении
стратегий.
На рисунке 8 представлен пример стратегического планирования в
государственном секторе.
Рисунок 8. Успешная разработка и реализация стратегии
Обработанные вопросы (Где мы сейчас находимся? Где мы хотим быть? и
др.) используются для объяснения процесса стратегического планирования, и