5
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………..
7
Глава 1. Общетеоретические аспекты соотношения конституционно-
правового и гражданско-правового статуса территориальных органов
федеральных органов исполнительной власти…
14
1.1. Понятие правового статуса и конституционно-правовое
содержание элементов правого статуса территориальных органов
федеральной исполнительной власти…………………………………………
14
1.2. Право на участие территориальных органов федеральной
исполнительной власти в гражданском обороте как участника гражданских
правоотношений…………………………………………………
26
1.3. Понятие, содержание и элементы гражданско-правового статуса
территориальных органов федеральной исполнительной власти…………...
34
1.4. Правоспособность гражданско-правового статуса
территориальных органов федеральной исполнительной власти…………...
47
Глава 2. Особенности реализации гражданско-правового статуса
территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, в
том числе в правоприменительной практике, как участника гражданских
правоотношений………………………………………………………………...
59
2.1. Реализация основных прав (полномочий) и обязанностей
территориальных органов федеральной исполнительной власти, как
участника гражданских правоотношений…………………………………….
59
2.2. Гражданско-правовая ответственность территориальных органов
федеральной исполнительной власти………………………………..
67
2.3. Проблемы реализации гражданско-правового статуса
территориальных органов федеральной исполнительной власти по
материалам судебной практики………………………………………………..
79
6
2.4. Пути совершенствования законодательства в области правового
регулирования гражданско-правового статуса территориальных органов
федеральной исполнительной власти…………………………………………
87
ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………………
94
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ.………………………...99
7
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность работы. Территориальные органы федеральных органов
исполнительной власти являются важнейшими звеньями единой
централизованной системы российской исполнительной власти.
Конституционный статус указанных органов закреплен основным законом
нашего государства, а именно, частью 1 статьи 78 Конституции Российской
Федерации (далее по тексту – РФ), согласно которой федеральные органы
исполнительной власти вправе создавать территориальные органы для
осуществления возложенных на них полномочий.
Деятельность территориальных органов направлена на повышение
эффективности функционирования соответствующего федерального органа, на
выполнение глобальных задач, поставленных перед соответствующим
ведомством, ведь именно территориальный орган федеральных органов
исполнительной власти выступает важнейшим элементом федеральной системы,
непосредственно разрабатывающим и принимающим административно-
правовые решения, направленные на обеспечение стабильного
функционирования всех подчиненных ему подразделений.
Наличие у территориальных органов федеральных органов
исполнительной власти статуса юридического лица позволяет им становиться
самостоятельными участниками гражданского оборота. Правовая природа
территориального органа при его участии в гражданских отношениях, зависит от
того, в каком качестве он выступает: либо в качестве органа, посредством
действий которого приобретает гражданские права и обязанности в рамках
реализации правосубъектности государства, либо в качестве лица, наделенного
самостоятельной гражданской правосубъектностью.
Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти
могут наделяться правами юридического лица в результате участия в
имущественном обороте в целях удовлетворения их собственных экономических
потребностей. Случаи участия территориальных органов в обороте в качестве
8
лица, с самостоятельной гражданской правосубъектностью от собственного
имени, являются частными случаями. Это опосредованное участие в
гражданском обороте осуществляется на основе общих норм Гражданского
кодекса РФ. Непосредственное участие территориальных органов федеральных
органов исполнительной власти в гражданском обороте осуществляется путем
вступления в оборот органов государственной власти, действующих как особые
представители государства. Главное, что эти органы действует от имени
государства в пределах компетенции, установленной актами, определяющими
статус этих органов. При любых обстоятельствах федеральные органы
исполнительной власти и их территориальные органы считаются участвующими
в гражданском обороте только тогда, когда в законодательстве содержится
полномочие какого-либо органа государства совершить действие от имени
государства.
В настоящее время вопрос положения территориального органа
федерального органа исполнительной власти, как полноправного участника
гражданских правоотношений, является проблематичным, так как подобный
статус необходим ему для обеспечения нормального функционирования
государственного и муниципального управления, некоторых своих прав и
обязанностей. Особенность его гражданско-правового статуса состоит в том, что
с одной стороны, он выступает на равных началах с иными участниками
гражданского оборота, а с другой, он имеет некоторые «рычаги
административного воздействия». По нашему мнению, такое его неоднозначное
положение требует точного законодательного урегулирования на основе
подробного научного осмысления.
Указанное выше свидетельствует, что правовое регулирование и
реализация гражданско-правового статуса территориальных органов
федеральных органов исполнительной власти является не однозначным,
приобретает определенные особенности, что говорит об актуальности темы
исследования и обусловило мотивы ее выбора.
9
Объект исследования – общественные отношения, складывающиеся в
области регулирования гражданско-правового статуса территориальных органов
федеральных органов исполнительной власти в процессе реализации своих
полномочий.
Предмет исследования – правовые нормы и содержащие их нормативные
правовые акты, гражданское и иное законодательство, устанавливающие
гражданско-правовой статус территориального органа федеральной
исполнительной власти, а также отношения, возникающие в процессе
вступления территориального органа федерального органа исполнительной
власти в гражданские правоотношения.
Цель работы
–
комплексное общетеоретическое исследование
особенностей гражданско-правового статуса территориальных органов
федеральных органов исполнительной власти, порядка его реализации в
процессе участия органов в гражданских правоотношениях и
правоприменительной практике.
Достижения поставленной цели предполагает решение в рамках
исследования следующих задач:
• раскрыть понятие правового статуса и конституционно-правового
содержания элементов правого статуса территориальных органов федеральной
исполнительной власти;
• рассмотреть содержание права на участие территориальных органов
федеральной исполнительной власти в гражданском обороте как участника
гражданских правоотношений;
• определить понятие, раскрыть правовое содержание и элементы
гражданско-правового статуса территориальных органов федеральной
исполнительной власти;
• изучить правоспособность гражданско-правового статуса
территориальных органов федеральной исполнительной власти;
10
• рассмотреть реализацию основных прав (полномочий) и
обязанностей территориальных органов федеральной исполнительной власти,
как участника гражданских правоотношений;
• раскрыть особенности гражданско-правовой ответственности
территориальных органов федеральной исполнительной власти;
• определить проблемы реализации гражданско-правового статуса
территориальных органов федеральной исполнительной власти по материалам
судебной практики и сделать на основе анализа выводы;
• определить пути совершенствования законодательства в области
правового регулирования гражданско-правового статуса территориальных
органов федеральной исполнительной власти.
Методологическую основу работы составляет системный подход. В
процессе исследования применялись общенаучные и частнонаучные методы, в
том числе, сравнительно-правовой, логический, комплексный, историко-
правовой, диалектический, метод анализа и синтеза, формально-юридический,
толкования и другие.
Теоретическую основу работы составляют труды отечественных ученых,
специалистов в области теории государства и права, конституционного,
административного и гражданского права России. Расширить теоретическую
основу позволил системный подход к предмету исследования.
Нормативную основу работы составили проанализированные автором
Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления
Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федерального уровня и
субъектов Российской Федерации.
Степень теоретической разработанности темы работы. Проблемы
правового статуса органов публичного управления всегда привлекали внимание
отечественных и зарубежных исследователей. Отдельные аспекты содержания
основных элементов правого статуса органов исполнительной власти получили
освещение в юридической науке советского периода времени в трудах Азовкина
И.А., Алексеева С.С., Атаманчука Г.В., Бабаева С.Ф., Бачило И.Л., Бахраха Д.Н.,
11
Козлова Ю.М., Кутафина О.Е., Шеремета К.Ф., Лазарева Б.М., Лунева А.Е.,
Петрова Г.И., Тихомирова Ю.А. Труды указанных исследователей внесли
существенный вклад в юридическую науку, в разработку проблем теории
правового статуса органа исполнительной власти и заслуживают самой высокой
оценки.
Современное состояние системы государственного управления в России,
проблемы организации органов исполнительной власти, территориальных
органов федеральных органов исполнительной власти, взаимоотношений между
органами исполнительной власти разных уровней государственного управления
широко отражены в работах современных отечественных ученых –А.С.
Автономова, Г.В. Атаманчука, В.В. Бакушева, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, А.И.
Бобылева, Ю.А. Веденеева, В.Г. Графского, А.А. Гришковца, Ю.М. Козлова,
М.А. Краснова, С.А. Комарова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.Н. Медведева,
А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, И.И. Овчинникова, В.В. Полянского, JI.JI.
Попова, Н.Г. Салищевой, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, Т.Я. Хабриевой,
А.Ю. Якимова и других ученых.
Проблемы гражданско-правового статуса территориальных органов
федеральных органов исполнительной власти нашли отражение в работах таких
отечественных ученых, как Е.О. Адарченко, Д.Н. Бахраха, М.И. Брагинского,
О.Л. Вербиной, Б.Н. Габричидзе, В.В. Долинской, О.П. Ермишкиной,
Н.М. Конина, А.В. Малько, А.Ф. Майдыкова, Н.И. Матузова, Е.А. Ромашко, Е.А.
Суханова, В.С. Четверикова и др.
Не смотря на широкую теоретическую базу, на которую можно опереться,
надо также отметить, что до сих пор многие вопросы гражданско-правового
статуса территориальных органов федеральных органов исполнительной власти
остаются малоизученными. Попыткой найти ответы на подобного рода вопросы
определяется, в том числе и научная новизна настоящего исследования.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в
актуальности темы, её научной новизне, выявленных закономерностях,
умозаключениях и полученных выводах.
12
Теоретическая значимость состоит в том, что работа расширяет и уточняет
юридическую теорию, теоретические представления об элементах и
особенностях реализации гражданско-правового статуса территориальных
органов федеральных органов исполнительной власти. В работе проведено
общетеоретическое исследование актуальной с точки зрения теории и
юридической практики темы, раскрыто соотношение конституционно-правового
и гражданско-правового статуса территориальных органов федеральных органов
исполнительной власти, проанализированы особенности реализации
гражданско-правового статуса территориальных органов федеральных органов
исполнительной власти, в том числе в правоприменительной практике, как
участника гражданских правоотношений.
Практическая значимость работы заключается в том, что результаты
проведенного исследования могут быть использованы: в правотворческой
деятельности, при разработке соответствующих нормативных правовых актов; в
правореализационной деятельности органов государственной власти; в
дальнейших научных исследованиях по данной проблеме, а также в учебном
процессе, при изучении курсов конституционного, административного и
гражданского права, спецкурсов.
Научная новизна работы состоит в том, что в рамках проведенного нами
исследования мы определили основные правовые характеристики юридико-
правового содержания гражданско-правового статуса территориальных органов
федеральных органов исполнительной власти; изучили проблемы в области его
реализации при вступлении в гражданские правоотношения, правовые
последствия реализации полномочий; выявили индивидуальный круг
полномочий каждого из территориальных органов в сфере гражданского
оборота; выявили основные цели вступления территориальных органов в
гражданские правоотношения; нами были сформированы предложения
относительно законодательного урегулирования института привлечения
территориального органа федеральной исполнительной власти к гражданско-
правовой ответственности; были выявлены проблемы, возникающие при
13
реализации гражданско-правового статуса, в основном, связанные с неверным
толкованием норм законодательства; нами был произведен анализ споров по
гражданским делам с участием сотрудников территориальных органов ОВД,
позволяющий сделать выводы относительно фактически нереализуемого ряда
правовых преимуществ сотрудников территориальный органов; также нами
были предложены некоторые пути совершенствования законодательства в
области правового регулирования гражданско-правового статуса
территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Структура работы соответствует логике исследования и состоит из
введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка
использованной литературы.
14
Глава 1. Общетеоретические аспекты соотношения конституционно-
правового и гражданско-правового статуса территориальных органов
федеральных органов исполнительной власти
1.1. Понятие правового статуса и конституционно-правовое содержание
элементов правового статуса территориальных органов федеральной
исполнительной власти
В.И. Ленин в свое время говорил, что кто возьмется за исследование
частных вопросов, без исследования общих, неминуемо будет спотыкаться о них
в дальнейшей работе. Исходя из этого методологического посыла, свое
исследование мы начнем с уточнения общетеоретических вопросов правового
статуса как правового феномена.
Общефилосовская категория «статус» означает положение индивида,
группы лиц в социальной системе, определяемое системой мер, характерной для
данного этапа развития социума. «Абстрактный многозначный термин, в общем
смысле обозначающий совокупность стабильных значений параметров объекта
или субъекта. С упрощённой точки зрения статус объекта или субъекта – это его
состояние либо позиция, ранг в любой иерархии, структуре, системе»
1
.
В качестве рабочего, применительно к настоящему исследованию, мы
возьмем определение понятия «правовой статус» в Большом энциклопедическом
словаре под редакцией А.М. Прохорова – «это совокупность предусмотренных
законом прав и обязанностей»
2
. Здесь следует отметить, что данное определение
сводит элементный состав рассматриваемого феномена юридической
реальности только к двум элементам (правам и обязанностям, что, безусловно,
бесспорно), однако это не единственная позиция в науке. Так, к элементному
составу рассматриваемого феномена иногда относят принципы, определяющие
положение объекта в социальной системе, систему гарантий, обеспечивающих
1
[Электронный источник] – URL: http://ru.wikipedia.org/wiki/%D1%F2%E0%F2%F3%F1 (дата
обращения: 20.04.2019).
2
Большой энциклопедический словарь: в 2 т. / Под ред. А.М. Прохорова. – Москва, 2001. – Т.
2. – С. 410.