25
Президентом РФ. Полное и сокращенное наименования территориального
органа, а также его местонахождение (юридический адрес) указываются в
конкретном положении о территориальном органе.
Как мы можем заметить, не все элементы структуры конституционно-
правового статуса территориального органа федеральной исполнительной
власти мы можем обнаружить в правовом акте, регламентирующем организацию
деятельности территориального органа МВД России. Так, можно отметить, что
достаточно абстрактно определена ответственность территориального органа
(указывается лишь субъект, несущий ответственность) и порядок принятия
решений в органе (в зависимости от вида и формы принимаемого решения может
быть как коллегиальный, так и единоличный порядок принятия решений).
Полагаем, что аналогичная проблема прослеживается и в отношении иных
территориальных органов федеральной исполнительной власти (вне системы
МВД России). Постараемся в дальнейшем обратить внимание на этот вопрос.
Таким образом, нами была изучена структура правового статуса
территориального органа федеральной исполнительной власти на примере
территориального органа МВД. Мы выяснили, в чем состоит сущность
правового статуса территориального органа, ее особенности и специфику,
подробно проанализировав и сопроводив соответствующими примерами из
законодательства каждую из структурных единиц статуса. Можем отметить, что
последний существенно отличается от конституционно-правового статуса
личности (физического лица) по объему входящих в его структуру компонентов
и особенностям, присущим его организационно-правовой форме.
Опираясь на вышесказанное хотелось бы выделить следующие
принципиальные позиции, которые мы вынесем на защиту:
– территориальные органы федеральной исполнительной власти
определяются нами в работе как структурные подразделения некоторых
федеральных органов исполнительной власти, вертикально им подчиненные и
действующие под их руководством, наделяемые ими юридически-властными
функциями по подведомственным вопросам, территориально находящиеся в
26
федеральных округах, субъектах или отдельных местностях Российской
Федерации, но не входящие в систему органов исполнительной власти субъектов
РФ.
– правовой статус территориальных органов федеральных органов
исполнительной власти определяется нами в работе как их юридически
закрепленное положение в системе федеральных органов государственной
власти во взаимоотношении с системой органов государственной власти
субъектов Российской Федерации.
Кроме того, хотелось бы обратить внимание на необходимость
усовершенствования Типового положения о территориальном органе
Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской
Федерации в части уточнения вопросов ответственности территориального
органа и порядка принятия решений в органе.
1.2. Право на участие территориальных органов федеральной
исполнительной власти в гражданском обороте как участника гражданских
правоотношений
Государство, в том числе, территориальные федеральные исполнительные
органы наряду с прочими субъектами участвуют в гражданском обороте. Однако
действуют они в этом случае не только как равноправные участники
гражданских правоотношений – юридические лица (о таком статусе будет
сказано далее), но и как лица, наделенные государственно-властными
полномочиями, как особые представители государства. О.П. Ермишкина также
отмечает, что государство следует признавать участником гражданского оборота
только в том случае, когда полномочие какого-либо органа государства
совершить действие от имени государства содержится в законодательстве
1
. Итак,
1
Ермишкина О.П. Органы государственной власти как участники гражданского оборота / О.П.
Ермишкина // Гуманитарные и юридические исследования. – 2013. – № 3. – С. 36.
27
орган в таком случае действует в рамках нормативно установленной
компетенции, отраженной в его правовом статусе. Именно этому статусу будет
посвящен настоящий параграф.
При этом, как отмечает Е.А. Ромашко, органы государственной власти,
участвующие в гражданских правоотношениях от имени публично-правовых
образований, всегда остаются частью государственного аппарата, главная
деятельность которых направлена на осуществление функций государства
1
.
В рамках темы исследования рассмотрим территориальные органы
федеральных органов исполнительной власти, которые выполняют полномочия
федеральной государственной власти, федерального публичного управления на
местах в субъектах Российской Федерации, муниципальных образованиях
(вместе с ними свою часть публичного управления на местах осуществляют
органы субъектов РФ и муниципальные органы)
2
. В правоотношения данные
органы вступают в статусе юридического лица. Такое положение закрепляется
традиционно в нормативных документах, устанавливающих типовые положения
о территориальном органе федеральных органов исполнительной власти, или в
иных правовых актах учредительного характера.
Ранее в работе указывалось, что территориальный орган – это полностью
самостоятельный государственный орган. Каждый территориальный орган
отделен от других органов («по горизонтали»), а также в некоторой степени
обособлен и «по вертикали». То есть территориальный орган включен в
структуру федерального органа исполнительной власти, однако наделен
определенным объемом самостоятельности. Гражданско-правовой аспект
обособленности заключается в том, что территориальные органы выступают как
самостоятельные юридические лица, компетенционный – в том, что у них
имеется собственная внешняя компетенция и они вступают во внешние
1
Ромашко Е.А. Государственные органы со статусом юридического лица как особые субъекты
конституционно-правовых отношений: автореф. дисс. … канд. юрид. наук / Е.А. Ромашко. –
Архангельск, 2006. – С. 22.
2
Ермишкина О.П. Органы государственной власти как участники гражданского оборота / О.П.
Ермишкина // Гуманитарные и юридические исследования. – 2013. – № 3. – С. 39.
28
управленческие отношения от своего имени
1
.
Приведем некоторые примеры участия в гражданском обороте
федеральных исполнительных органов. За основу возьмем нормативно
закрепленную компетенцию. Так Федеральный закон РФ от 13.12.1996
«Об оружии»
2
устанавливает, что контроль за оборотом служебного и
гражданского оружия на территории РФ реализовывает, в том числе,
территориальный орган федерального органа исполнительной власти,
уполномоченного в сфере оружейного оборота. Перечислены также права
должностных лиц этих органов:
– осуществлять осмотр оружия в точках его производства, торговли им, его
хранения, а также уничтожения;
– изымать безвозмездно и уничтожать в установленном порядке оружие,
запрещенное к обороту на территории РФ;
– требовать представления документов или их копий, устной или
письменной информации, требуемых для выполнения контрольных функций;
– при выявлении нарушений давать непременные для исполнения
предписания об устранении этих нарушений;
– обращаться в суд с заявлениями об аннулировании выданных ими
лицензии на приобретение оружия и (или) разрешения на хранение или хранение
и ношение оружия (также изымать указанные лицензию и (или) разрешение,
оружие и патроны к нему), о принудительном отчуждении оружия и патронов к
нему;
– принимать иные предусмотренные законодательством РФ меры
3
.
Так, подразделениями лицензионно-разрешительной работы
территориальных органов Росгвардии в 2018 г. проведено 3,8 млн. проверок
1
Ермишкина О.П. Органы государственной власти как участники гражданского оборота / О.П.
Ермишкина // Гуманитарные и юридические исследования. – 2013. – № 3. – С. 39.
2
Федеральный закон РФ от 13.12.1996 № 150-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «Об оружии» (с изм. и
доп., вступ. в силу с 16.01.2019) // СЗ РФ. – 1996. – № 51. – Ст. 5681.
3
Федеральный закон РФ от 13.12.1996 № 150-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «Об оружии» (с изм. и
доп., вступ. в силу с 16.01.2019) // СЗ РФ. – 1996. – № 51. – Ст. 5681.
29
обеспечения сохранности оружия гражданами, в ходе которых выявлено 237,2
тыс. нарушений. При этом было аннулировано 49 тыс. лицензий и разрешений
на гражданское оружие, а за различные нарушения из оборота изъято более
181 тыс. единиц гражданского оружия
1
.
Другой пример: согласно «Положению о Федеральной службе по надзору
в сфере здравоохранения», утвержденному Постановлению Правительства РФ
от 30.06.2004 № 323
2
, территориальные органы Росздравнадзора в сфере
гражданского оборота имеют определенный круг полномочий, касаемо
гражданского оборота лекарственных средств и медицинских изделий. Они
осуществляют:
1) государственный контроль за обращением медицинских изделий
посредством: проведения проверок соблюдения правил в сфере обращения
медицинских изделий субъектами обращения медицинских изделий;
осуществления мониторинга безопасности медицинских изделий;
предоставления разрешений на ввоз медицинских изделий на территорию РФ
для их госрегистрации;
2) федеральный государственный надзор в сфере оборота лекарственных
средств с помощью:
– организации и проведения проверок соблюдения субъектами оборота
лекарственных средств
3
всех требований к доклиническим исследованиям
лекарств, клиническим изучениям лекарственных препаратов, перевозке,
отпуску, хранению, реализации лекарственных препаратов, применению
лекарственных средств, уничтожению лекарств;
– организации и проведения проверок соответствия лекарственных
1
Мельник Г.А. В 2018 году Росгвардия изъяла из оборота более 181 тыс. единиц гражданского
оружия / Г.А. Мельник // Парламентская газета: [Электронный источник]. – URL:
https://www.pnp.ru/social/v-2018-godu-rosgvardiya-izyala-iz-oborota-bolee-181-tys-edinic-
grazhdanskogo-oruzhiya.html (дата обращения 30.04.2019).
2
Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 323 (ред. от 03.11.2018) «Об утверждении
Положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения» // СЗ РФ. –
12.07.2004. – № 28. – Ст. 2900.
3
Федеральный закон РФ от 12.04.2010 № 61-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «Об обращении
лекарственных средств» // СЗ РФ. – 2010. – № 16. – Ст. 1815.
30
препаратов, состоящих в гражданском обороте, установленным непременным
требованиям к их качеству;
– применения мер по пресечению нарушений обязательных требований
и (или) ликвидации последствий этих нарушений, принятию решения о
нахождении лекарственных препаратов для медицинского применения в
обращении, выдачи предписаний о ликвидации выявленных нарушений
обязательных требований и привлечения к ответственности лиц, совершивших
данные нарушения;
– организации и проведения фармаконадзора;
3) выборочный контроль качества лекарственных препаратов для
медицинского применения с помощью:
– отбора образцов лекарственных препаратов для медицинского
применения у субъектов оборота лекарственных средств для медицинского
применения в целях осуществления испытаний на их соответствие требованиям
нормативной документации или документов;
– принятия решения о дальнейшем гражданском обороте
соответствующего лекарственного препарата для медицинского применения
исходя из результатов проведенных испытаний;
– принятия решения о переводе лекарственного средства для
медицинского применения на посерийный выборочный контроль качества
лекарственных средств для медицинского применения в случае повторного
выявления несоответствия качества лекарственного средства для медицинского
применения установленным требованиям и (при необходимости) о проверке
субъекта обращения лекарственных средств для медицинского применения;
4) мониторинг ассортимента и цен на важнейшие и жизненно необходимые
лекарственные средства; мониторинг безопасности медицинских изделий,
регистрацию нежелательных реакций или побочных действий при применении
медицинских изделий, обстоятельств и фактов, создающих угрозу причинения
вреда жизни и здоровью людей при обороте зарегистрированных медицинских
изделий;
31
5) выдачу обязательных для исполнения предписаний и привлечение к
ответственности в случае выявления нарушений законодательства об обращении
лекарственных средств.
Согласно Постановлению Правительства РФ от 24.02.2009 № 154
«О Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка»
1
,
территориальные органы данной федеральной службы в сфере гражданского
оборота спиртосодержащей и алкогольной продукции, этилового спирта, как
участник гражданских правоотношений, имеют следующие полномочия:
1) разрабатывают:
– порядок представления уведомлений, необходимых при закупке, а также
их форму;
– порядок заполнения деклараций об обороте и (или) использования
данной продукции, объеме производства;
– минимальные цены закупки и поставки (кроме импорта и экспорта
соответственно) алкогольной продукции, этилового спирта, а также розничной
продажи алкогольной продукции;
– реестр сведений о маркируемой продукции; форму журнала учета
объемов оборота и порядок его заполнения;
– нормы естественной убыли при обороте этилового спирта;
– методику визуального установления фактов вскрытия тары алкогольной
продукции;
– порядок утилизации;
– технические условия в сфере оборота;
– форму лицензии на производство и оборот;
2) реализуют:
– пломбирование средств автоматического измерения и учета объема
продукции, объема и концентрации в ней безводного спирта;
1
Постановление Правительства РФ от 24.02.2009 № 154 (ред. от 12.12.2017) «О Федеральной
службе по регулированию алкогольного рынка» (вместе с «Положением о Федеральной
службе по регулированию алкогольного рынка») // СЗ РФ. – 2009. – № 9. – Ст. 1119.
32
– ведение госреестра лицензий на оборот указанной продукции, а также
единой государственной автоматизированной информационной системы учета
оборота и объема автоматизированной системы контроля перевозок
спиртосодержащей продукции и этилового спирта на территории РФ;
– лицензирование оборота (кроме розничного оборота);
– государственный надзор за продажей алкогольной продукции в розницу,
а также за соблюдением непременных требований в сфере закупок и поставок
(включая импорт и экспорт соответственно), перевозок и хранения;
– лицензионный контроль за оборотом и производством, а также контроль
за хранением алкогольной и спиртосодержащей продукции, этилового спирта;
– надзор и контроль за фактическими объемами оборота и производства,
алкогольной и спиртосодержащей продукции, этилового спирта.
Согласно «Положению о Федеральной службе по ветеринарному и
фитосанитарному надзору», утвержденному Постановлением Правительства РФ
от 30.06.2004 № 327
1
, территориальные органы этой федеральной службы в
сфере гражданского оборота, то есть в сфере оборота земель, предназначенных
для сельскохозяйственных целей, оборота, применяемых в ветеринарии,
лекарств, обеспечения безопасности и качества зерна, круп, комбикормов, а
также побочных продуктов переработки зерна, имеют следующие полномочия:
1) надзор на государственном уровне: в области оборота лекарственных
препаратов ветеринарного применения; в сфере обеспечения безопасности и
качества пищевых продуктов, изделий и материалов в пределах собственной
компетенции; в сфере семеноводства сельскохозяйственных растений;
2) выдает: права на ввоз в РФ, транзит и вывоз животных, продукции
животного происхождения, лекарственных изделий для ветеринарии, кормов и
кормовых добавок; документ, свидетельствующий о соответствии
лекарственного средства определенным требованиям; карантинные,
1
Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 327 (ред. от 11.04.2018) «Об утверждении
Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору» //
Российская газета. – 2004. – 15 июля.
33
фитосанитарные и реэкспортные фитосанитарные сертификаты;
3) реализует: формирование и (или) проведение ревизии субъектов оборота
лекарственных изделий ветеринарного предназначения на соответствие
требованиям установленных правил; контроль качества данных лекарственных
препаратов; введение, отмену и измену неотложных карантинных
фитосанитарных мер; анализ фитосанитарного риска.
В соответствии с «Положением о Федеральной службе по надзору в сфере
защиты прав потребителей и благополучия человека», утвержденном
Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 322
1
, территориальные
органы данной федеральной службы:
– реализуют надзор: за соблюдением всех правил продажи отдельных
видов товаров, предусмотренных законодательством; за безопасностью и
качеством муки, хлебобулочных и макаронных изделий при закупках данной
продукции в государственных целях, а также при осуществлении поставок муки
в государственный резерв, ее транспортировке и хранении в составе
государственного резерва; за безопасностью и качеством муки, хлебобулочных
и макаронных изделий при ввозе и вывозе данной продукции на территорию РФ;
– определяют критерии значительного снижения качества горячей воды,
питьевой воды; а также список показателей, по которым ведется
производственный контроль качества горячей и питьевой воды, и определенные
требования к определению частоты отбора проб воды; реестр тонизирующих
веществ, которые не должны содержаться в продукции алкогольного типа с
содержанием этилового спирта менее 15 % объема готовой продукции при ее
производстве (за исключением некоторых условий, например, производства для
вывоза за пределы территории РФ);
– регистрируют: внедряемые в производство впервые и ранее не
использовавшиеся биологические, химические вещества и производимые,
1
Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 322 (ред. от 26.03.2019) «Об утверждении
Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и
благополучия человека» // СЗ РФ. – 2004. – № 28. – Ст. 2899.
34
потенциально опасные для человека, препараты на основе данных веществ,
(кроме лекарственных изделий); некоторые виды продукции, потенциально
опасных для человека (кроме лекарственных препаратов); отдельные виды
продукции, ввозимые на территорию РФ впервые; товары при условии, что они
введены в раздел II Единого перечня товаров, которые подлежат санитарно-
эпидемиологическому контролю на таможенной границе, а также таможенной
территории Таможенного союза.
Таким образом, можно сделать вывод, что каждый территориальный орган
федеральной исполнительной власти в сфере гражданского оборота имеет круг
полномочий, практически совпадающий с полномочиями самого органа
федеральной исполнительной власти. В качестве основных отличий можно
выделить два момента: во-первых, сфера действия территориального органа
четко очерчена конкретной территорией; во-вторых, территориальный орган
находится в прямом подчинении у федеральной исполнительной власти.
При этом предлагаем также выделить два аспекта самостоятельности
применительно к участию территориальных органов федеральной
исполнительной власти в гражданском обороте: гражданско-правовой (органы
выступают как самостоятельные юридические лица) и компетенционный
(органы имеют собственную внешнюю компетенцию и вступают во внешние
управленческие отношения от своего имени).
1.3. Понятие, содержание и элементы гражданско-правового статуса
территориальных органов федеральной исполнительной власти
Правовой статус участников гражданского оборота, объем и содержание
имущественных и личных неимущественных отношений определяется в
основном Гражданским Кодексом Российской Федерации
1
(далее – ГК РФ).
В статье первой этого нормативного правового акта установлены субъекты
1
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от
03.08.2018) // СЗ РФ. – 1994. – № 32. – Ст. 3301.