15
соответствующее положение, а, если речь идет о правовом статусе, то и
правоспособность как таковую.
Исследователи различных областей права обращаются к категории
«правовой статус». При этом наполняют ее по-своему: теория государства и
права изучает дефиницию и структурные элементы правового статуса личности
(физических лиц) и государственных органов; конституционное право –
правовой статус личности, Российской Федерации и субъектов, входящих в ее
состав; административное право – административно-правовой статус личности и
исполнительных органов государственной власти; гражданское право
акцентирует свое внимание на правовом статусе юридического лица.
В нашей работе анализу подвергается правовой статус территориальных
органов федеральной исполнительной власти. Однако такой работе должен
предшествовать общетеоретический обзор доктрины, посвященной правовому
статусу, как юридической категории в целом. Эта категория применительно к
органам государственной власти была предметом исследования многих ученых-
правоведов: В.С. Четверикова, Н.М. Конина, В.В. Долинской, Б.Н. Габричидзе,
Д.Н. Бахраха и многих других.
Так, В.С. Четвериков определяет правовой статус через компетенцию и
полномочия органа государственного управления
1
. Д.Н. Бахрах полагает, что
правовой статус органов государственной власти – это цели, задачи, функции,
организационно-правовая структура и компетенция государственных
коллективных субъектов. Им же установлены группы элементов правового
статуса:
- первый блок (организационный): определяет порядок формирования
органа, его структуру, штатную численность, подчиненность;
- второй блок (целевой): определяет функции, задачи, цели органа;
1
См.: Четвериков В.С. Административное право: учебное пособие. – Ростов на Дону: Феникс,
2004. – С. 12.
16
- третий блок (компетенционный): устанавливает перечень
полномочий, прав, обязанностей и ответственности органа власти
1
.
Н.М. Конин включает в правовой статус права, свободы и обязанности
гражданина, компетенцию организации (юридического лица)
2
.
Ю.Н. Старилов и Б.Н. Россинский дают иную трактовку. По их мнению
правовой статус – это права, свободы, юридические гарантии, обязанности,
правоограничения и объем ответственности
3
.
А.А. Акмалова и В.М. Капицин самостоятельно исследуют правовой
статус государственного органа и должностного лица. В этой связи определяют
его как признанную государством совокупность полномочий этих лиц, с
помощью которых они выполняют свои социальные функции
4
.
Б.Н. Габричидзе устанавливает более широкую систему элементов.
Конституционный статус государственных органов раскрывается им через
следующие компоненты:
1) государственно-правовая и политическая характеристики органов
государства;
2) место различных видов органов в общегосударственной системе (в том
числе дифференциация систем, подсистем и видов органов, их соотношение);
3) взаимоотношения органов между собой (базовые идеи);
4) принципы организации и деятельности государственных органов
(ключевые из них);
5) компетенция (ключевые положения);
6) правовые акты государственных органов (их классификация)
5
.
1
См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник для вузов. – М., 2008. – С. 177.
2
См.: Конин Н.М. Административное право России в вопросах и ответах: учебное пособие. –
Москва: Проспект, 2010. – С. 23.
3
См.: Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник. – М., 2009. –
С. 207.
4
См.: Акмалова А.А., Капицын В.М. Понятие правового статуса субъекта // Теория государства
и права: вопросы и ответы: учебное пособие. – М., 2006. – С. 164.
5
См., например: Габричидзе Б.Н. Конституционное право России: учебник для вузов. – М.,
2007. – С. 178.
17
В.В. Долинская перечисляет иные элементы, более широкого характера:
правовые основы деятельности лица; условия, при которых лицо становится
субъектом права (вопросы организации данного лица); правосубъектность лица;
условия прекращения его деятельности
1
.
Таким образом, понятие правового статуса органа государственной власти
в современной правовой науке представлено огромным количеством вариаций.
Наиболее уместно выделять среди них группы условно определяющие его в
«широком» или в «узком» смысле. Узкий смысл представляет правовой статус
как совокупность прав и обязанностей, т.е. компетенция органа. Широкий смысл
включает в содержание правового статуса органа государственной власти
правосубъектность, ответственность, задачи, функции, цели, организационно-
правовую структуру, политическую и государственно-правовую
характеристику, место в системе государственных органов, принципы
организации и деятельности, взаимоотношений с другими государственными
структурами, виды принимаемых актов. Очевидно, что такая позиция является
более полной и качественнее отражает реальное положение государственного
органа в механизме государства. Важно, что правовой статус государственного
органа, в том числе исследуемого нами территориального органа федеральной
исполнительной власти, проявляется также в его взаимоотношениях с другими
органами, месте в системе иных государственных органов.
Следовательно, под правовым статусом территориальных органов
федеральных органов исполнительной власти следует понимать их юридически
закрепленное положение в системе федеральных органов государственной
власти во взаимоотношении с системой органов государственной власти
субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем, система органов власти Российской Федерации – это сложно
структурированная синтетическая система, где каждый орган встроен в общую
государственную структуру, связан отношениями подчиненности и
1
См.: Долинская В.В. Правовой статус и правосубъектность // Законы России. – 2012. – № 2. –
С. 9.
18
подконтрольности и имеет собственную законодательно определенную
функциональную нагрузку.
Такая позиция имеет конституционно-правовое основание, изложенное в
ч.3 ст.5 Конституции РФ
1
, согласно которой федеративное устройство
Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти,
разграничении предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ
и ст.10, в соответствии с которыми государственная власть в Российской
Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную,
исполнительную и судебную, при этом органы законодательной,
исполнительной и судебной власти в своей деятельности самостоятельны.
Указанные конституционные принципы справедливы и для организации
деятельности территориальных органов федеральной исполнительной власти и
продублированы статьей 1 Федерального закона № 184 «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации»
2
, согласно которой
органы государственной власти субъекта РФ осуществляют свою деятельность в
соответствии с принципами единства системы государственной власти;
разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и
судебную; разграничения предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
самостоятельного осуществления органами государственной власти РФ и
субъектов РФ принадлежащих им полномочий при возможности передачи друг
другу по взаимному соглашению части своих полномочий.
1
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с
учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-
ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание
законодательства РФ (далее по тексту – СЗ РФ). – 2014. – № 31. – Ст. 4398.
2
Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. – 1999. – № 42. – Ст. 5005.
19
Вернемся к мысли о том, что в Российской Федерации, как и в любом
государстве с федеративной формой территориального государственного
устройства, важное место занимает эффективная организация деятельности
федеральных органов государственной власти и их территориальных
подразделений. Данная позиция также имеет конституционно-правовое
основание, изложенное в ч.1 ст.78 Конституции РФ: «Федеральные органы
исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать
свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц»;
статья 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года «О
Правительстве РФ» дублирует данное положение, указывая, соответственно, под
федеральным органом исполнительной власти – Правительство РФ. Кроме этого,
рассматриваемая правовая норма регламентирует процедуру установления
Правительством РФ порядка создания и функционирования территориальных
органов федеральных органов
1
.
Среди вопросов, решения по которым принимаются исключительно на
заседаниях Правительства Российской Федерации, перечисленных в ст. 28 того
же Федерального конституционного закона, называются следующие:
− утверждение положений о федеральных органах исполнительной
власти;
− установление порядка создания и обеспечения деятельности
территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Анализ нормативных правовых актов, а также научных источников
информации приводит нас к следующему заключению: под территориальными
органами федеральной исполнительной власти понимаются структурные
подразделения некоторых федеральных органов исполнительной власти,
вертикально им подчиненные и действующие под их руководством, наделяемые
ими юридически-властными функциями по подведомственным вопросам,
территориально находящиеся в федеральных округах, субъектах или отдельных
1
Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) «О
Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. – 1997. – № 51. – Ст. 5712.
20
местностях Российской Федерации, но не входящие в систему органов
исполнительной власти субъектов РФ.
Среди элементов правового статуса государственных органов, включая и
территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, разные
правоведы и исследователи указывают
1
:
a) территориальный уровень действия данного органа (федеральный,
региональный, муниципальный);
b) принадлежность к определенной ветви государственной власти
(законодательной, исполнительной, судебной или отсутствие такой
принадлежности);
c) организационно-правовая форма (правительство, администрация,
министерство, служба, управление и т.д.);
d) сферы общественных отношений, управление которыми осуществляет
данный орган (оговоримся, что определение таких сфер невозможно для органов
общей компетенции), его функции;
e) порядок формирования органа (назначение или избрание);
f) подчиненность, подотчетность, подконтрольность органа, наличие
подчиненных ему органов и организаций;
g) принципы организации деятельности;
h) правоспособность органа, его властные полномочия (компетенция);
i) ответственность;
j) виды правовых актов, которые издает данный орган, их юридическая
сила;
k) наименование должности руководителя, порядок его назначения
(избрания);
l) порядок принятия решений в органе (коллегиальный или
единоличный);
1
См., например: Александров И.А. Правовой статус органов государственной власти: учебно-
методическое пособие по практическим занятиям. – Тольятти, 2017. – С. 31.
21
m) наличие и статус структурных, территориальных подразделений в
органе;
n) источники финансирования органа;
o) наличие статуса юридического лица;
p) официальная символика органа;
q) место нахождения органа.
Вышеуказанный перечень элементов является максимальным, то есть в
некоторых случаях у отдельных органов может таких элементов и не быть. Для
того чтобы лучше разобраться с каждым из указанных элементов, предлагаем
обратиться к анализу конкретного типового положения территориального органа
федеральной исполнительной власти, на примере Министерства внутренних дел,
руководствуясь Указом Президента РФ «Об утверждении Положения о
Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о
территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации
по субъекту Российской Федерации»
1
(далее по тексту – Типовое положение ТО
МВД РФ).
Итак, перейдем к анализу упомянутых выше структурных единиц
правового статуса территориального органа МВД России на региональном
уровне:
a) Территориальные органы МВД России на региональном уровне – это
МВД по республикам, главные управления, управления МВД России по иным
субъектам РФ, входящие в состав органов внутренних дел РФ и находящиеся в
подчинении МВД России (п. 2 гл. I Типового положения ТО МВД РФ);
b) Территориальные органы входят в состав МВД Российской
Федерации, которое является федеральным органом исполнительной власти (п.1
гл. I Типового положения ТО МВД РФ);
1
Указ Президента РФ от 21.12.2016 № 699 (ред. от 06.11.2018) «Об утверждении Положения
о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о
территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту
Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2016. – № 52 (Часть V). – Ст. 7614.
22
c) Такой орган является юридическим лицом. Его организационно-
правовая форма – государственное учреждение (п. 22 гл. III Типового положения
ТО МВД РФ);
d) Как и у вышестоящего федерального органа, основной функцией
территориального органа МВД России является урегулирование общественных
отношений в сфере выработки и реализации государственной политики и
нормативно-правового регулирования в сфере внутренних дел, в сфере контроля
за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в
сфере миграции, а также правоприменительные функции по федеральному
государственному контролю (надзору) в сфере внутренних дел;
e) П. 11 гл. I Типового положения ТО МВД РФ указывает, что
территориальный орган создается, реорганизуется и ликвидируется Министром
в порядке, установленном законодательством РФ; п. 20 гл. IV Типового
положение ТО МВД РФ дублирует данное положение: Министр создает в
пределах своей компетенции территориальные органы МВД России,
организации и подразделения, необходимые для выполнения задач и
осуществления полномочий, возложенных на МВД России, осуществляет их
реорганизацию и ликвидацию в соответствии с законодательными и иными
нормативными актами РФ;
f) П. 3 гл. I Типового положения ТО МВД РФ указывает на
подотчетность территориального органа Министерству внутренних дел; а п. 5
определяет порядок осуществления им своей деятельности: либо
непосредственно, либо через подчиненные территориальные органы
МВД России на районном уровне, а также подразделения и организации,
созданные для реализации задач и обеспечения деятельности территориальных
органов (то есть через подчиненные организации);
g) Содержание п. 3 гл. I Типового положения ТО МВД РФ раскрывает
сущность конституционных принципов, указанных нами выше:
территориальные органы входят в состав ОВД РФ и подчиняются МВД России;
осуществляют свою деятельность непосредственно и (или) через подчиненные
23
территориальные органы МВД России, во взаимодействии с территориальными
органами других федеральных органов исполнительной власти,
расположенными на территории субъекта РФ, органами исполнительной власти
субъекта РФ, иными государственными органами, органами местного
самоуправления, а также с общественными объединениями и организациями.
h) Правоспособность территориального органа – это его способность
иметь права и обязанности, закрепленные законом. Такая способность
подтверждается наличием гл. II Типового положения ТО МВД РФ, в которой
указывается совокупность полномочий территориального органа,
характеризующих его особую компетенцию. Среди последних указываются:
разработка и принятие в пределах своей компетенции мер по предупреждению
преступлений и административных правонарушений, выявлению и устранению
причин и условий, способствующих их совершению, организация и
осуществление в соответствии с законодательством РФ оперативно-разыскной
деятельности, розыска лиц и похищенного имущества, а также деятельности по
установлению имущества, подлежащего конфискации, дознания и производства
предварительного следствия по уголовным делам; и многие, многие другие
полномочия;
i) В соответствии с п. 16 гл. II Типового положения ТО МВД РФ
персональная ответственность за выполнение возлагаемых на территориальный
орган задач возлагается на его руководителя;
j) Право на осуществление правотворческой деятельности
территориального органа гарантированно п. 20 гл. III Типового положения ТО
МВД РФ: издание в пределах своей компетенции правовых актов по вопросам
организации деятельности территориального органа, подчиненных органов и
организаций, а также обеспечение контроля за их исполнением; отмена
противоречащих законодательству РФ, нормативным правовым актам
МВД России приказы и другие правовые акты, изданные руководителями
(начальниками) подчиненных органов и организаций. Согласно положениям
Приказа МВД России «Об утверждении Правил подготовки нормативных
24
правовых актов в центральном аппарате МВД России»
1
такими актами
признаются: приказы, положения, уставы, инструкции, наставления, правила и
иные нормативные правовые акты;
k) В соответствии с п.15,16 гл. III Типового положения ТО МВД РФ
возглавляет территориальный орган министр внутренних дел по республике
либо начальник главного управления (управления) МВД России по иному
субъекту РФ; назначение на должность и освобождение от должности
руководителя осуществляется Президентом РФ по представлению Министра
внутренних дел;
l) Структурная организация территориального органа урегулирована
гл. III Типового положения ТО МВД РФ: основными структурными элементами
территориального органа являются: его руководитель, три заместителя
руководителя (начальник полиции, начальник главного следственного
управления (следственного управления, отдела) и заместитель, курирующий
иные вопросы), также в его составе образуется коллегия в составе руководителя
(председатель коллегии), его заместителей, а также других сотрудников ОВД,
расположенных на территории субъекта РФ. Помимо этого, в его состав могут
включаться аттестационная комиссия, координационный совет, отделы, службы
и группы (их начальники и заместители) и иные сотрудники;
m) Порядок финансирования и материально-технического обеспечения
деятельности территориального органа установлен законодательством РФ и
нормативными правовыми актами МВД России (в частности, финансирование
обеспечивается финансово-экономическим департаментом МВД РФ);
n) Согласно п. 22 гл. III Типового положения ТО МВД РФ
территориальный орган признается юридическим лицом; имеет печать с
изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием, иные
печати, штампы, бланки; кроме этого, он имеет знамя, учреждаемое
1
Приказ МВД России от 27.06.2003 № 484 (ред. от 18.02.2019) «Об утверждении Правил
подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России» //
[Электронный источник]. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_111807/
(дата обращения: 01.05.2019).