2
Оглавление
ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………..3
Глава 1. Опека и попечительство как институт современного общества……..7
1.1 Исторические аспекты становления и развития опеки и попечительства
Понятие, правовая природа и значение опеки и попечительства……………..7
1.2 Нормативно-правовое регулирование опеки и попечительства…………...9
Глава 2. Правовые аспекты опеки и попечительства как приоритетной формы
принятия в семью детей на воспитание………………………………………..13
2.1 Правовой статус органов опеки и попечительства……………………….13
2.2 Роль уполномоченного по правам ребенка и иных лиц в работе с детьми,
находящимися под опекой и попечительством..................................................23
Глава 3. Проблемные аспекты и модернизация института опеки и
попечительства…………………………………………………………………..55
ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………….65
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ……………………………..70
ПРИЛОЖЕНИЕ………………………………………………………………….75
3
Введение
В ходе экономических преобразований, которые произошли в нашей
стране за последние пятнадцать-двадцать лет, несовершеннолетние оказались
в числе наиболее незащищенных категорий граждан причем не только в
социальном, но и в юридическом отношении. Несмотря на достаточно
положительные подвижки в социальной структуре и экономическом
благосостоянии российского общества за последние годы, полноценная
защита прав и интересов несовершеннолетних до настоящего времени
является одной из наиболее чувствительных проблем, которая постоянно
привлекает внимание общества.
В рамках основных направлений осуществления социальной политики
по улучшению положения несовершеннолетних в Российской Федерации
основной целью всех усилий государства определено обеспечение активной
и эффективной социализации несовершеннолетних, которые находятся в
трудной ситуации или затрудненных обстоятельствах, помощь в их
социальной реабилитации, а также психологической помощи, и
последующему полноценному вхождению в общество.
Основными приоритетами в рассматриваемой этой области на
государственном уровне признаются защита прав несовершеннолетних,
минимизация негативного влияния последствий утери родителей, развитие
сети новых учреждений, которые были бы нацелены на решение проблем
детей с отдельными формами социальной и психологической дезадаптации.
Однако принимаемые меры не снижают числа несовершеннолетних, которые
нуждающихся в охране и защите со стороны государственных органов.
В российской Федерации выявление детей рассматриваемой
категории является обязанностью специальных органов – органов опеки и
попечительства.
4
Юридическое положение несовершеннолетних, которые остались без
родительского попечения, устанавливается документально в рамках
определенной административной процедуры.
Таким образом, сформирована целая система нормативных актов, а
также государственных мер и учреждений, которая нацелена на полноценное
материальное обеспечение несовершеннолетних, их полное содержание и
формирование условий для полноценного развития, обучения и воспитания.
Оценивая состояние проблемы исследования в отечественной науке,
необходимо отметить недостаточное внимание со стороны отечественных
цивилистов к проблеме правового статуса опекунов, попечителей и их
подопечных.
До сих пор практически не издавались исследования,
рассматривающие все стороны имущественного режима, воспитания детей
интересующей нас категории, в периодической печати данная проблема
также получила незначительное освещение.
Тем не менее, так или иначе данной проблемы касались в своих
работах такие исследователи, как Беличева С.А., Грачева В.А., Ефремов А.,
Стребиж В.В., Мачульская Е.Е., Мельникова Э.Б., Михеева Л.Ю., Чучаев А.,
Эрделевский А.М. и некоторые другие. Работы других отечественных
исследователей затрагивают лишь отдельные аспекты проблемы.
Цель работы состоит в анализе законодательной регламентации опеки
и попечительства в Российской Федерации, выявлении наиболее важных
проблем в данной сфере и разработке предложений по их оптимизации.
В соответствии с поставленной целью, сформулированы следующие
задачи данной работы:
1) изучить исторические аспекты становления и развития опеки и
попечительства;
2) определить понятие, правовую природу и значение опеки и
попечительства;
5
3) исследовать нормативно-правовое регулирование опеки и
попечительства;
4) охарактеризовать правовой статус субъектов семейно-правовых
отношений опеки (попечительства) над детьми;
5) выявить роль социального педагога и иных лиц в работе с детьми,
находящимися под опекой и попечительством;
7) отметить проблемные аспекты и модернизацию института опеки и
попечительства.
Объект исследования – отношения опеки и попечительства, которые
возникают между несовершеннолетними лицами и опекунами и
попечителями в РФ.
Предметом исследования является действующее гражданское и
семейное законодательство, а также иные нормативно–правовые акты,
которые регулируют отношения опеки и попечительства
Методологической основой является общий диалектический подход в
совокупности с использованием общих и частных методов научного
познания, в частности, формально-логического, формально-юридического,
системного анализа, аксиологического.
Нормативно–правовую основу настоящего исследования составляют
международные и национальные законодательные акты, в частности, такие
как Всеобщая декларация прав человека, Конвенция о правах ребенка,
Конституция Российской Федерации (далее по работе – Конституция РФ),
различные кодифицированные акты (Гражданский кодекс Российской
Федерации (далее по работе – ГК РФ), Семейный кодекс Российской
Федерации (далее по работе – СК РФ), а ряд других), действующие
федеральные законы «Об опеке и попечительстве» (далее по работе – Закон
об опеке), «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»,
«Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних», а также законодательные акты субъектов Российской
6
Федерации, акты органов местного самоуправления, подзаконные
ведомственные акты, регулирующие отношения опеки и попечительства с
участием несовершеннолетних.
Структура работы обусловлена целями настоящего исследования и
состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных
источников и приложений.
7
Глава 1. Опека и попечительство как институт современного
общества
1.1 Исторические аспекты становления и развития опеки и
попечительства. Понятие, правовая природа и значение опеки и
попечительства
Институт опеки известен русскому законодательству с эпохи
Древнерусского государства. Еще Русская Правда знает нормы о защите
имущества детей, оставшихся без одного родителя. Постановления древнего
закона в этой сфере явно не носили общесоциального характера, а касались
лишь состоятельных лиц – купцов, ростовщиков, феодалов, чья
собственность нуждалась в особой защите при переходе по наследству. При
этом необходимо иметь в виду, что Русская Правда (ст. 102) не только
обязывала детей повиноваться воле пережившего родителя, но и всячески
защищала их имущество от произвола того же пережившего родителя,
обязывая последнего возместить причиненные имуществу детей убытки (ст.
99, 101). Статья 99 Русской Правды требовала назначить иного родственника
в качестве опекуна для малолетних детей, если их мать решит вторично
выйти замуж. Закон, очевидно, расценивал второго мужа как потенциальную
опасность для целостности имущества рода, к которому принадлежали дети
матери-вдовы [25, c. 132].
Таким образом, родовой интерес был поставлен Русской Правдой
выше внутрисемейных отношений между матерью и ее детьми. В период
Московского государства институт опеки получил дополнительное правовое
регулирование, которое проявилось в том, что опека стала подконтрольна
церковным институтам. Соборным Уложением 1649 г. были значительно
расширены, в отличие от предыдущего законодательства, права опекунов.
На рубеже XVII–XVIII вв. в России зарождается государственное
попечение детей-сирот. Указом 1682 г. для безродных нищих детей впервые
устанавливалось открытие специальных домов, в которых их обучали
8
грамоте, науке и ремеслу. После этого Указа опека стала регулироваться
более детально. А Петром I были установлены первые возмездные формы
устройства детей-сирот. В первом советском семейном кодексе – Кодексе
законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском
праве 1918 г. (далее – КЗАГС), принятом на заседании ВЦИК 16 сентября
1918 г., – содержался Раздел IV («Опекунское право»), состоящий из 62
статей (ст. 184-246). КЗАГС был первым нормативным актом советского
государства, урегулировавшим данную сферу.
КЗАГС впервые в российском законодательстве установил
возможность государственных органов оценивать характер реализации
родительских прав и в случае неправомерного использования лишать их
родителей с передачей несовершеннолетних детей под опеку. Данная
возможность присутствует в законодательстве России и в настоящее время
(ст. 69, 121, 145 Семейного кодекса 1995 г.). КоБС РСФСР 1969 года как и
ныне действующий Семейный кодекс Российской Федерации 1995 года,
раскрывал понятия опеки и попечительства над несовершеннолетними и
защищает права тех детей, которые по каким то причинам остались без
попечения родителей. КоБС РСФСР действовал до 1 марта 1996 года.
Согласно Семейному кодексу Российской Федерации опека и
попечительство устанавливаются только в отношении детей, оставшихся без
попечения родителей. Исключение составляет случай назначение опекуна
ребенку родителя, не достигшего 16 лет (ст. 62 СК РФ).
Таким образом, основанием для установления опеки (попечительства)
над несовершеннолетними является получение органом опеки и
попечительства информации от утраты им родительского попечения, как в
письменной так и в устной форме, от любых лиц, а также получение
информации любым другим способом (проверка условий жизни ребенка,
сообщения в средствах массовой информации и прочее).
9
1.2 Нормативно-правовое регулирование опеки и попечительства
Исследование опеки и попечительства в таких аспектах, как система
правоотношений, и как институт законодательства волнуют ученых –
цивилистов, но единого понимания этого вопроса среди цивилистов нет,
поскольку одни утверждают, что институт опеки и попечительства целиком
принадлежит гражданскому праву. А другие присоединяются к наиболее
распространенному мнению о том, что оригинальность института состоит в
его комплексности. Поэтому названная проблема является актуальной, в
известной дискуссионной мере, требующей тщательного исследования.
Одним из примеров подобных работ являются труды Лаврентьевой З.И.,
Юровой К.И., Лухиной В.А., и других ученых.
Гражданский кодекс Российской Федерации регламентирует порядок
осуществления законного представительства над несовершеннолетними
лицами, оставшиеся без родителей, над гражданами, которые признаны
недееспособными из-за психического расстройства или признаны судом
ограниченно дееспособными вследствие злоупотребления наркотическими
или алкогольными препаратами, а так же отношения, которые возникают
между органами опеки и попечительства и опекунами и попечителями. Так,
основополагающие нормы об опеке и попечительстве содержатся в ст. 31 –
40 ГК РФ.
Семейный кодекс Российской Федерации содержит регламент
осуществления правоотношений, которые возникают относительно
воспитания, содержания и образования лиц, оставшихся без попечения
родителей, согласно п. 1 ст. 145 СК РФ, а в свою очередь, деятельность
местного самоуправления в этой области регламентируется нормами
административного права. Практика применения законодательства
показывает, что институт опеки и попечительства требует реформирования.
Назрела необходимость создания единой системы законодательства, которая
регулировала бы отношения по установлению, осуществлению и
10
прекращению опеки и попечительства. Определенной попыткой
систематизации норм, посвященных опеке и попечительству, стал
Федеральный Закон № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», который
упорядочил сферу опеки и попечительства.
Тем не менее, анализируя нормы Российского законодательства,
которые посвящены институту опеке и попечительству, и сравнивая с
практическим применением, находим множество разногласий. Рассмотрим
их.
Итак, ГК РФ и СК РФ не содержат единого подхода к определению и
толкованию объема дееспособности лиц, которые находятся под опекой
(попечительством). Данный пробел устраняет Закон, который урегулировал
порядок установления опеки и попечительства, и дал полное и четкое
определение понятия опеки и попечительства. Таким образом, опекой
является форма устройства малолетних граждан (до 14 лет), и признанных
судом недееспособных граждан, при которой опекуны, которые назначаются
органами опеки и попечительства, являются законными представителями
подопечных, а также совершают от их имени и с их интересами все
юридические действия. Попечительством же является форма устройства
несовершеннолетних граждан (от 14 до 18) и граждан, ограниченных судом в
дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попечительства
граждане (попечители) обязаны оказывать содействие в осуществлении прав
и обязанностей, охранять их от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а
также давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение каких
– либо действий. Поскольку воспитание, обучение, забота опекунов и
попечителей в отношении несовершеннолетних находят свое развитие в
нормах семейного законодательства, то в соответствии со ст. 152 СК РФ
допустимо применение правил о возмездном оказании услуг. Однако договор
в семейных отношениях регулирует в основном неимущественные
отношения, которые связаны с условиями воспитания и содержания ребенка,
11
а гражданские отношения устанавливаются для защиты прав и интересов
недееспособных или частично дееспособных лиц. Хотя возмездные оказания
услуг должны сводиться к имущественным отношениям по оплате труда
приемных родителей и в получении средств на воспитание ребенка.
Поэтому Закон впервые закрепляет возможность осуществления
опеки и попечительства на возмездной основе по договору о приемной или
патронатной семье, согласно ст. 14 Закона, решая вопрос правовой природы
договора об осуществлении опеки и попечительства на возмездной основе, то
есть передаче на воспитание приемной семье.
Весьма положительным следует отметить, что Закон отводит важное
место нормам, которые регулируют имущественную защиту прав
подопечных. Ранее эти нормы были разрознены, а ГК РФ все вопросы,
связанные с совершением опекуном или попечителем сделок с имуществом
подопечных, распоряжением их доходами, неполно регулировал одной ст. 37
ГК РФ. Нормы данной статьи не давали надлежащей защиты подопечных от
злоупотреблений со стороны опекуна или попечителями при распоряжении
их имуществом.
Также, неоднозначно решен вопрос о статусе опекунов (попечителей)
в ГК РФ. Такой статус, определенный ст. 35 ГК РФ, четко не разграничивает
объем прав и обязанностей опекунов (попечителей), а несет в себе
информацию о сроках необходимости установления опеки или
попечительства над гражданином, о волеизъявлении и о безвозмездном
согласии и желании назначаться опекуном (попечителем).
Однако, Закон четко разграничивая объем прав и обязанностей
опекунов и попечителей, помогая избегать путаницы в толковании нормы
права, касающейся института опеки и попечительства, и в ее применении в
практической деятельности, имеет несколько иное значение о правовом
статусе опекунов и попечителей, например, согласно п. 2 ст. 10 Закона,
предоставляется целый перечень документов гражданину, подавшему