12
заявление о назначении его опекуном (попечителем). Таким образом, проведя
сравнительную характеристику законодательства, пришли к выводу, что
практика применения законодательства показывает, что институт опеки и
попечительства требует реформирования.
Гражданское и семейное законодательство являются хорошо
развитыми на сегодняшний день в сфере отношений опеки и попечительства.
Они представляют собой форму устройства, обеспечивающую социальную
заботу, индивидуальное оказание помощи и уход со стороны конкретного
физического лица [41, c. 233] .
Однако, появление специального Закона внесло перемены в правовое
регулирование отношений в сфере опеки и попечительства. Помимо перемен,
Закон устранил некоторые пробелы и противоречия ГК РФ и СК РФ,
объединил в себе нормы, регулирующие опеку и попечительство,
существенно упорядочил и дополнил их новыми положениями.
А это, несомненно, положительно отражается на
правоприменительной практике в столь важной сфере общественных
отношений.
Надеемся, что Закон последует дальнейшим усовершенствованиям
правового регулирования института опеки и попечительства и одним из
основных принципов государственного регулирования деятельности по опеке
и попечительству станет обеспечение защиты прав и законных интересов
подопечных.
В заключении данного вопроса отметим, что устранение правовых
коллизий и пробелов в российском законодательстве обеспечит более
качественную защиту прав и законных интересов детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей.
13
Глава 2. Правовые аспекты опеки и попечительства как
приоритетной формы принятия в семью детей на воспитание
2.1 Правовой статус органов опеки и попечительства
В связи с тем, что количество сирот в Российской Федерации,
не снижается, проблема положения осиротевших детей является одной из
первоочередных в Российской Федерации.
Согласно статистическим данным, размещенным на сайте
Министерства образования и науки РФ, в 2018 году – выявлено сирот 559 129
детей, что составляет 1,92 % от всего детского населения России (АППГ –
2017 – 586 639 чел. (2,02 %), из них:
сирот, воспитываемых в организациях от числа всех сирот в России –
44 823 ребенка (8,02 %);
сирот, воспитывающихся в семьях – 502 353 детей (89,85 %), из них:
усыновленных детей – 104 359, что составляет 20,77 % от семейно
устроенных; подопечных – 397 994 ребенка, из них опекаемые
родственниками: – 251 610 детей (50,10 %), опекаемые посторонними
гражданами – 146 334 ребенка (29,13 %).
Ст. 54 СК РФ в качестве основополагающего права ребёнка
закрепляет право жить и воспитываться в семье.
Согласно п. 1 ст. 123 СК РФ, устройство ребенка, оставшегося без
попечения родителей, в семью носит приоритетный характер.
В Российской Федерации на протяжении длительного времени,
целенаправленно проводился комплекс мероприятий по сокращению детских
учреждений (организаций), призванных заменить семью.
Вышеуказанные статистические данные свидетельствуют о том, что
меры со стороны государства по обеспечению прав несовершеннолетних,
оставшихся без родителей, на жизнь и воспитание в семье, принесли
ощутимые результаты – на конец 2018 года более 89 % сирот воспитывается
в семьях. Одной из форм устройства детей оставшихся без попечения
14
родителей в Российской Федерации является опека и попечительство и на
текущий момент подопечными является более 89 % от воспитывающихся в
семьях, из них: опекаемые родственниками – 50,10 %, опекаемые
посторонними гражданами – 29,13 %.
Таким образом, применением опеки и попечительства, на текущий
момент является основной формой устройства детей оставшихся без
попечения родителей.
В связи с чем, считаю недопустимым, наличие противоречий и
разночтений в законодательстве РФ, регулирующем применение опеки и
попечительства.
Согласно Закону об опеке и попечительстве, все отношения по
устройству ребенка в семью, рассматриваются, как отношения по опеке и
попечительству, основанные на договоре об опеке и попечительстве.
Следовательно, установлению опеки (попечительства) должно
предшествовать заключение гражданско-правового договора.
На мой взгляд, нормативно-правовые положения Закона об опеке и
попечительстве переводят семейно-правовые отношения по устройству
несовершеннолетних в семью в гражданско-правовую сферу.
По нашему мнению, семейно-правовые отношения регулируются СК
РФ, который, никак нельзя рассматривать, как продолжение ГК РФ. СК РФ
занимает независимое место иерархии законов.
Опека и попечительство, как одна из форм устройства детей,
оставшихся без родителей, всегда регулировалась СК РФ, как действующими
до настоящего момента, так и СК РФ в редакции от 03.08.2018.
П. 1.ст. 1 СК РФ, устанавливает принципы построения семейных
отношений исключительно на чувствах взаимной любви и уважения,
взаимопомощи и ответственности, а сущность Закона об опеке и попечи-
тельстве, я считаю, пытается перенести принципы делового партнёрства на
иные, никоем образом не связанными с деловыми отношениями.
15
Таким образом, Закон об опеке и попечительстве не принимает
во внимание ст. 4 СК РФ, но не включает ее в перечень утративших силу.
Кроме того, СК РФ предусматривается централизованный порядок
установления опеки и попечительства над несовершеннолетними,
предписывающий использование данной формы в отношении несовер-
шеннолетних детей, только органами опеки и попечительства. Деятельность
других юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей
оставшихся без попечения родителей не допускается (ч. 3 п. 1 ст. 121 СК
РФ).
Согласно п.4 ст.6 Закона об опеке и попечительстве полномочия по
выявлению и устройству детей оставшихся без попечения родителей
передаются также и образовательным, медицинским, оказывающим
социальные услуги и иным организациям.
Нами перечислены далеко не все противоречия в законодательных
актах, регулирующих опеку и попечительство, как одну из форм устройства
детей, оставшихся без родителей, но, даже учитывая только озвученные,
можно утверждать о наличие проблемы применения правовых норм в
действующих нормативно-правовых актах РФ.
Орган опеки и попечительства – специально уполномоченный орган
государственной власти субъекта РФ, на который возложены функции по
опеке и попечительству. Деятельность органов опеки и попечительства по
оказанию подопечным и (или) опекунам или попечителям помощи в
получении образования, медицинской помощи, социальных услуг, а также по
подбору и подготовке граждан, желающих стать опекунами или
попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в
семью на воспитание, осуществляется во взаимодействии с другими
органами исполнительной власти субъекта РФ, органами местного
самоуправления и территориальными органами федеральных органов
исполнительной власти, образовательными организациями.
16
Статья 7 ФЗ РФ «Об опеке и попечительстве» выделяет три основные
задачи органов опеки и попечительства (однако, данный перечень задач не
является закрытым):
Первая задача заключается в защите прав и законных интересов
граждан, в отношении которых необходимо установить опеку или
попечительство, и граждан, в отношении которых установлена опека или
попечительство.
Вторая задача заключается в осуществлении надзора органами опеки
и попечительства за деятельностью опекунов и попечителей, кроме того, за
деятельностью организаций, в которых находятся недееспособные или не
полностью дееспособные граждане. Аналогичные требования содержатся в п.
3 ст. 34 Гражданского кодекса РФ.
Третья задача состоит в контроле органами опеки и попечительства за
целостностью имущества и управлением имуществом граждан, которые
находятся под опекой или попечительством либо устроены под надзор в
медицинские или образовательные организации, организации, которые
оказывают социальные услуги, или другие организации, в том числе для
детей-сирот и детей, которые остались без попечения родителей.
Для того, чтобы быть полноценным участником любых
правоотношений, необходимо, как известно, обладать как общей, так и
соответствующей отраслевой правосубъектностью. То, что органы опеки и
попечительства являются активными участниками различных
правоотношений, в том числе отношений, регулируемых нормами
гражданского права, доказано самой жизнью и неслучайно нашло отражение
в законодательстве об опеке и попечительстве.
Логическим завершением характеристики правового положения
любого субъекта права являются проблемы юридической ответственности.
Положения об этом предусмотрены в ст. 28 Закона. За незаконные
действия или бездействие органов опеки и попечительства ответственность
17
наступает в порядке, предусмотренном ст. 1069 ГК РФ. Это означает, что для
наступления гражданско-правовой ответственности в подобных случаях
требуется установить незаконный характер деятельности данного органа и
вину его конкретных должностных лиц.
Рассмотрим актуальные вопросы, связанные с деятельностью органов
опеки и попечительства.
Так, например, отдел опеки и попечительства при Исполнительном
комитете муниципального образования город Набережные Челны,
исполняющий полномочия по опеке и попечительству в отношении
несовершеннолетних города, наделен отдельными государственными
полномочиями по обеспечению деятельности в районе работы по вопросу
опеки и попечительства в отношении детей-сирот, детей, оставшихся без
попечения родителей и детей, попавших в трудную жизненную ситуацию.
Отдел взаимодействует с муниципальными служащими, управлениями,
комитетами, отделами администрации и организациями различных форм
собственности по вопросам, входящим в его компетенцию. Опека и
попечительство – социально-правовые формы защиты личных и
имущественных интересов граждан. К таким гражданам относятся, в том
числе и дети, нуждающиеся в государственной защите: дети-сироты, дети,
оставшиеся без попечения родителей, дети, проживающие в семье, в которых
им не обеспечен или обеспечен в недостаточной степени необходимый
уровень нормальной жизнедеятельности без оказания помощи со стороны
органов местного самоуправления.
В процессе реализации Постановления Правительства РФ от
24.05.2014 № 481 появилась проблема, связанная с оперативным
помещением детей, лишившихся родительского попечения, в организации
для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Выявленные
дети помещаются в Организации на основании документов,
свидетельствующих об обстоятельствах утраты (отсутствия) попечения
18
родителей (единственного) родителя, а также акта органа опеки и
попечительства о временном пребывании детей в организации для детей-
сирот и детей, оставшихся без попечения.
Основной проблемой является то, что данные документы практически
невозможно подготовить при оперативном выявлении несовершеннолетнего
(нахождение в ситуации, угрожающей жизни и здоровью, внезапная болезнь,
смерть родителей, заключение родителей под стражу и т.д.) в день его
помещения, и соответственно предъявить указанный акт при помещении
ребенка в организацию для детей-сирот. Это также связано и с тем, что в
большинстве случаев сигналы о детях, находящихся в социально опасных
условиях, поступают внезапно и требуют немедленного реагирования. Не
всегда удается оперативно установить даже личные данные ребенка и его
родителей (ФИО, дату рождения), место их проживания (район города, края),
а соответственно, при отсутствии документально подтвержденных сведений.
Невозможно подготовить и юридически грамотно оформить акт, который
проходит процедуру визирования уполномоченных должностных лиц и
регистрацию в организационно-контрольном управлении администрации
района, что по срокам составляет не менее пяти дней.
В целях оперативного устройства детей в замещающие семьи
необходима ежедневная работа с родственниками, с кандидатами в опекуны,
усыновители, по отработке каждого вновь поступившего ребенка. Для
работы с детьми, помещенными в дом ребенка, своевременному
формированию их личных дел целесообразно выделить отдельную штатную
единицу. Безусловно, политика в области работы с семьей нуждается в
реформе. Требуется дальнейшее развитие семейного законодательства о
характере отношений, возникающих в процессе защиты прав и при
устройстве детей, нуждающихся в государственной защите. В деятельности
органов опеки и попечительства с целью создания эффективной системы
работы этих органов по защите прав несовершеннолетних на всех этапах
19
защиты прав ребенка, начиная с выявления детей, находящихся в социально
опасном положении, или утративших родительское попечение, принятия мер
по предотвращению изъятия ребенка из семьи, оказанию помощи семье
ребенка с целью достижения изменений в семье и ее социальной
реабилитации и в дальнейшем по их семейному устройству.
Необходимо развивать законодательство о социальном
сопровождении семьи, оно должно быть направлено на создание
индивидуальной программы помощи гражданам, взрослым и малолетним,
оступившимся и нуждающимся в поддержке.
Без здорового нового поколения все административные и
экономические реформы в России теряют всякий смысл. Работа должна быть
согласована с членами семьи и включать профилактическую деятельность
квалифицированных специалистов с потенциально неблагополучными
семьями, направленную, прежде всего, на сохранение семьи.
Очень важна роль опеки и попечительства в гражданском процессе
для дачи заключения в целях осуществления возложенных на них
обязанностей и защиты прав, свобод и законных интересов других лиц,
является статья 47 Гражданского процессуального кодекса Российской
Федерации (ГПК РФ). В соответствии со статьей 78 Семейного кодекса
Российской Федерации (СК РФ), при рассмотрении судом споров, связанных
с воспитанием детей, независимо от того, кем предъявлен иск в защиту
ребенка, к участию в деле должен быть привлечен орган опеки и
попечительства. Пункт 2 вышеназванной статьи возлагает на орган опеки и
попечительства обязанность провести обследование условий жизни ребенка
и лица (лиц), претендующего на его воспитание, и представить суду акт
обследования и основанное на нем заключение по существу спора. Данная
норма в правоприменительной практике выявляет ряд проблем, на которых
хотелось бы обратить внимание. Из вышеназванной нормы следует, что
20
заключение органа опеки и попечительства основывается на обследовании
условий жизни ребенка и лица (лиц), претендующего на его воспитание.
В судебной практике нередко возникает вопрос: какой орган опеки
необходимо привлечь для рассмотрения дела в случаях, когда лица,
претендующие на воспитание ребенка, имеют разное место жительства?
Данный вопрос в настоящее время является открытым. Верховный Суд
Российской Федерации в обзоре практики разрешения судами споров,
связанных с воспитанием детей, утвержденным Президиумом Верховного
Суда РФ 20 июля 2011 года, встает на позицию некоторых судов, в
соответствии с которой, заключение органа опеки и попечительства следует
истребовать у органа опеки и попечительства по месту жительства истца и по
месту жительства ответчика. Данная позиция, по мнению Верховного Суда
РФ, наиболее согласуется с положениями статьи 78 СК РФ и статьи 47 ГПК
РФ. В научной литературе ряд авторов не согласен с данной позицией. Так,
Джандосова Е.В. высказывает мнение, что по делу может быть представлено
только одно заключение, данное тем органом, на территории деятельности
которого находится суд, рассматривающий дело. По мнению Джандосовой
Е.В., «заключение – это мнение органа управления по вопросу разрешения
дела по существу, основанное на всех обстоятельствах, выявленных и
исследованных в суде». Однако, по нашему мнению, данная позиция не
согласуется со статьей 78 СК РФ, в соответствии с которой заключение
органа опеки и попечительства основывается на проведенном обследовании
условий жизни ребенка и лиц, претендующих на его воспитание. Кроме того,
выявление и исследование доказательств и внесение основанного на них
решения является компетенцией суда, а не органа опеки и попечительства.
Вынесение решения по существу спора, основанное на всестороннем и
полном исследовании обстоятельств дела – прерогатива суда. Заключение
органа опеки и попечительства подлежит оценке судом в совокупности со
всеми собранными по делу доказательствами. Второй проблемой, на которой
21
хотелось бы остановить внимание, является содержание заключения органа
опеки и попечительства и выводы, сделанные в заключении.
На законодательном уровне не закреплена форма такого заключения и
не регламентировано, какие вопросы должны быть выяснены органом опеки
и попечительства и, что должно быть отражено в заключении. При
подготовке дела к судебному разбирательству суд выносит определение о
привлечении органа опеки и попечительства к рассмотрению дела и
поручает, в соответствии со ст. 78 СК РФ8, провести обследование условий
жизни ребенка и лица (лиц), претендующего на его воспитание и подготовить
основанное на нем заключение по существу спора. Однако суд, как правило,
не ставит перед органом опеки и попечительства вопросов, которые
необходимо выяснить. При этом зачастую, орган опеки и попечительства не
имеет достаточных данных об обстоятельствах дела и заявленных исковых
требованиях. В связи с этим, заключение органов опеки и попечительства
иногда носят поверхностный характер, либо в заключениях не делается
вывод по существу спора.
По мнению Джандосовой Е.В., необходимо чтобы «суд на этапе
подготовки дела к судебному заседанию, вынося определение о привлечении
в процесс органа управления для дачи заключения, в этом же определении
указывал те необходимые действия, которые орган управления должен
совершить, как в соответствии с законом, так и по усмотрению суда, и
результаты которых он должен отразить в своем заключении».
С данной позицией следует согласиться, так как для всестороннего и
правильного рассмотрения и разрешения гражданских дел, связанных со
спорами между родителями о воспитании и месте жительства ребенка,
учитывая специфику данных споров и сложный, как правило, конфликтный
характер взаимоотношений сторон, необходимо четко очертить круг задач,
поставленных перед органом опеки и попечительства при рассмотрении
данной категории гражданских дел и формулировать перед ним вопросы,