96
Кроме того, ни одно постановление муниципального совета не может
вступить в силу, если у него нет визы представителя государства - префекта
(комиссара). Таким образом, у местных органов власти есть административная
автономия, но она явно ограничена, т. е. Местные органы власти выполняют весь
спектр управленческих функций, в то время как другие делятся между
государственными и местными коллективами. Местные группы сохраняют
статус юридического лица и наделены бюджетной автономией (что обеспечивает
наличие коммунальной недвижимости и право взимать, и облагать местные
налоги с населением). Однако здесь также обеспечивается осторожность, и это
довольно сложно, например, полномочия финансового контроля государства,
осуществляемые общими казначеями, постоянно расширяются.
91
Таким образом, эта модель предполагает определенное ограничение
местного управления и обеспечивает больший контроль и централизацию
системы управления. Однако в последние годы он претерпел некоторую
децентрализацию, главным образом из-за сокращения прав высокопоставленных
чиновников (то есть наблюдается некоторая эволюция в направлении
англосаксонской модели). Например, во Франции принятие в 1982 году Закона о
правах и свободах коммун, департаментов и регионов ознаменовало начало
новой реформы, направленной на решение проблемы более органичного
сочетания полномочий центра и местных органов власти. Важнейшим
положением закона является отмена административного надзора со стороны
государства, что лишило местные представительные учреждения возможности
свободного предпринимательства. Государственный контроль над местными
органами власти был сохранен, но теперь осуществляется над уже принятыми
решениями. Значительным нововведением в этой реформе стала отмена мэра.
Уполномоченный республики стал представителем всех министерств на
местах. Его главная задача - гарантировать соответствие решений местных
91
Лекушин С.Г. Местное самоуправление в России: мифы и реальность/ С.Г. Лекушин, A.C. Смирнов, И.В.
Пушкина. М-.2018г.
97
коллективов законодательству страны. В случае установления несоответствия с
его стороны дело должно быть возвращено в административный суд,
уполномоченный принимать окончательное решение. В финансовых вопросах
контроль также стал более мягким и косвенным и осуществляется с помощью,
специально созданной региональной счетной палаты. Административные
функции префектов департаментов в соответствии с законом были переданы
председателям генеральных советов, например. избранным руководителям
представительного органа административно-территориального образования
92
.
Третью модель можно условно назвать иберийской, поскольку она
получила широкое распространение в Испании, Португалии и во многих
испаноязычных странах Латинской Америки. Здесь на всех уровнях
административно-территориального устройства государства существуют
выборные советы, а также их исполнительные органы, избираемые населением
или советами в лице института Алькальда, Редидора и т. д.
Совет считается местным регулирующим органом, а Алькальд - его
исполнительным органом. Должностных лиц, назначаемых сверху, не
существует, однако избранный алькальд утверждается центром в качестве
представителя государства в этой административно-территориальной единице.
Подводя итог некоторому пересмотру моделей местного управления в
западных странах, следует прежде всего отметить, что эффективное
функционирование системы местного управления обеспечивается следующими
условиями:
1) законом четко определены полномочия всех юридических лиц;
2) местные власти в пределах своих полномочий автономны;
3) его деятельность основана на прочной финансовой базе; на каждом
уровне правительства четко определены источники доходов бюджета и, таким
образом, устранены причины возникновения конфликта из-за его разделения;
92
Малько А. В. Муниципальное право России : учебник и практикум для прикладного бакалавриата/ А. В.
Малько, С. В. Корсакова. — 4- е изд., пер. и доп. — М. : Издательство Юрайт, 2018. — 414 с.
98
4) местное управление основано на глубокой исторической традиции
управления, на системе развитых горизонтальных связей гражданского
общества, являясь инструментом для развития таких связей
93
.
В России, где создание системы местного управления только начинается,
гражданское общество также недостаточно развито, и до сих пор его можно
оценить только на основе практической эффективности и приемлемости одной
из его моделей. Поэтому реалистично предположить, что в нынешних условиях
кризиса российской государственности создание местных выборных органов,
которые (в соответствии с законом о местном управлении Российской
Федерации) делегируют значительную часть власти, должно сочетаться с
сохранением элементов контроля (прямого или косвенного) со стороны
центрального правительства. Контроль только субъектами Федерации вряд ли
будет достаточным.
Правда, это поднимает острую правовую и политическую проблему
объединения этих форм федерального контроля с правами субъектов Федерации,
проблему применения на практике принципа субсидиарности и проблему
узурпации полномочий органов местного управления и преодоления
бюрократическая незаконность на всех уровнях власти
94
.
3.3. Проблемы реформирования местного управления в РФ
Реформа местного управления на современном этапе является одной из
важнейших задач развития российского государства. Неслучайно Конституция
Российской Федерации классифицирует институт местного управления как
основу конституционного строя Российской Федерации вместе с институтом
государственной власти, федеративным устройством государства,
республиканской формой правления и другими положениями первого глава
Основного закона.
93
Мальченко Д.В. Управление экономикой на муниципальном уровне: дис. канд.экон.наук Мальченко Д.В.
Управление экономикой на муниципальном уровне: дис. канд.экон.наук /Д.В. Мальченко. Владимир, 2004. 212с.
94
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020
года: распоряжение Правительства РФ -2018 №1662
99
Население, которое проживает на территории местных органов власти,
постепенно начинает осознавать эффективность управления, практически
гарантируя, что решение ряда проблем человеческой жизни во многом зависит
от них. Несмотря на текущие, в основном финансовые трудности, ведется
большая работа по комплексному развитию территорий местного управления,
связанных со строительством жилья, дорог, благоустройством населенных
пунктов, улучшением работы медицинских учреждений, учреждений культуры,
школьного образования и детских садов, развитие спортивных сооружений,
общественных услуг для населения, сохранение и развитие исторических и
культурных традиций, охрана общественного порядка, природной среды и
земельных ресурсов
95
.
Однако процессу формирования местного управления препятствует ряд
нерешенных вопросов, в том числе финансовые и экономические трудности
местного управления, неразвитая нормативная база, которая регулирует
функционирование местного управления, и проблемы агентских отношений.
правительства и местные органы власти.
На мой взгляд, слабость законодательства местного управления
обусловлена следующими причинами:
неполнота федерального и регионального законодательства, в том числе
отсутствие нормативно-правовых актов, гарантирующих реализацию различных
норм Конституции Российской Федерации о местном управлении;
отсутствие четкого юридического разделения полномочий между
государственными и местными органами власти;
внутреннее несоответствие и несистематическое федеральное и
региональное законодательство о местном управлении;
неэффективность законодательного обеспечения финансовой и
экономической независимости муниципалитетов;
95
Положение о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью округа Муром: решение
Совета народных депутатов округа Муром -2017г. №109
100
несовершенство системы судебной защиты интересов местного
управления
96
Принципиальное различие между новой системой местного управления и
советскими прецедентами заключается в наличии собственной компетенции на
каждом уровне управления, в которую не имеет права вмешиваться ни один
высший орган власти. Это касается как отношений между органами
государственной власти с местными органами власти, так и муниципалитетами
на разных уровнях.
Сложность реформы местного управления в нашей стране во многом
обусловлена рядом особенностей:
Объем задачи - в настоящее время в Российской Федерации юридически
зарегистрированы 11090 различных муниципалитетов.
Отсутствие необходимой правовой базы - ее нужно было создать как
можно скорее. Отсутствие нормального законодательства о собственности на
землю, налогов и местных принципов приводит к тому, что субъекты Федерации
вынуждены разрабатывать ключевые правовые документы, что, конечно,
вызывает много трудностей.
Одним из основных вопросов является несоответствие между законами
субъектов Федерации и федеральными законами.
Эффективность использования международного опыта в России зависит
от того, насколько хорошо этот опыт можно понять правильно. При
интерпретации иностранных моделей местного управления важно избегать
знакомых российских стереотипов
97
.
Ошибка № 1. Неправильно определено местное правительство. Во многих
странах для организации территориального управления используются сложные
механизмы, объединяющие органы местного управления (местные
96
Положение о Финансовом управлении администрации округа Муром: решение Совета народных депутатов
округа Муром -2014г. №73
97
О защите конкуренции: федеральный закон. в -2019г. №135-Ф3
101
администрации) и органы, избираемые населением, то есть сами органы
местного управления.
В Европе существуют двух-, трех-, четырех- и даже пятиуровневые
системы административно-территориального деления, обеспечивающие
различную комбинацию государственных администраций, включая местный
уровень и администрацию.
Трудности с переводом на иностранные языки приводят к незаконному
отождествлению форм регулирования и контроля со стороны органов местного
управления со стороны государственных органов с государственным
регулированием и контролем местного управления.
Ошибка № 2. Опыт отдельных стран приравнивается к «европейскому»
или даже «зарубежному» опыту в целом. По многим причинам у России самый
известный опыт из Германии, Франции и Испании, которые ни в коем случае не
доминируют в Европе и не являются репрезентативными с точки зрения развития
местного управления.
Ошибка № 3. Исторические останки воспринимаются как существенные
черты местного управления. Например, до смерти Франко Испания
поддерживала жестко централизованную модель управления, и исторически
необходимая демократизация местного управления в целом еще не была
достигнута. После перехода к демократической конституции в 1978 году было
основано только 17 независимых правительств из 50 провинций, а до принятия
муниципального закона 1985 года муниципалитеты управлялись назначенными
государством исполнительными советами. Были сохранены прежние подходы,
особенно в применении косвенного избирательного механизма, основанного на
пропорциональном представительстве при формировании провинциальных
советов.
Ошибка № 4. Внимание уделяется ограничениям местной автономии при
игнорировании общего контекста существования свободного
102
предпринимательства, развитых рыночных механизмов и сильного
гражданского общества.
Практика становления и развития местного управления в постсоветский
период российского государства убедительно свидетельствует о том, что
концепция этого явления, сформулированная на основе современного
европейского опыта, без учета принципов исторические, экономические,
политические, социальные и культурные аспекты общества, должны быть
существенно изменены. На это вряд ли можно рассчитывать, чтобы обеспечить
успешную социально-экономическую, политическую и культурную Россию в
ближайшие годы.
Выводы по 3 главе
Модель управления имеет свои преимущества и недостатки. С одной
стороны, местные дела полностью переданы народу административно-
территориальных единиц и их выборным органам. С другой стороны, это
приводит к максимальной децентрализации правительства, что создает
трудности для координации решений на разных уровнях системы управления,
снижает эффективность ее функционирования и способствует всевозможным
злоупотреблениям. Постоянно проводимые выборы приводят к «сытости»
избирателей, их политическая активность значительно снижается.
Одной из наиболее острых проблем является несоответствие между
полномочиями органов местного управления и имеющимися у них
материальными и финансовыми ресурсами. Экономическая и финансовая база
большинства муниципалитетов недостаточна для выполнения функций местного
управления.
103
Заключение
Таким образом, проблемы, выявленные в практике российского местного
управления, являются острыми и требуют комплексного решения. Российская
Федерация, отвечая на вызовы XXI века, нуждается в эффективном
функционировании и бесперебойном взаимодействии всех уровней
государственной власти - федерального, регионального и местного. На
федеральном и региональном уровне в последние годы было много задержек.
Федерация восстанавливает вертикальную власть, создает дееспособные
территориальные органы. Региональное законодательство соответствует
федеральным стандартам. Разработаны и подходы к повышению местного
уровня публичной власти. Реализация политических, экономических и
законодательных мер в соответствии с предлагаемой системой приоритетов
позволит добиться значительного прогресса в построении гармоничной,
эффективной, современной системы взаимодействия между всеми уровнями
публичной власти в Российской Федерации.
В настоящее время Россия находится в начале длительного и сложного
процесса формирования новой модели местного управления.
На современном этапе, в условиях демократизации и реформирования
общественной жизни, новой конституции в России, были созданы реальные
возможности для развития современной модели организации местного
управления. Современная модель организации местного управления
представлена как система внешних связей - между государственными органами
и местными и внутренними органами власти - между представительными и
исполнительными органами местной власти.
Эффективность и адекватность местного управления населением
подразумевает необходимость развития муниципальной демократии, создания
более эффективных условий для населения для самостоятельного решения
проблем местного значения, поддержки инициативы и гражданские инициативы.
104
Местное управление проявляется в деятельности населения, осознавая
свою ответственность за организацию своей жизни. В связи с этим важно
обеспечить подлинные гарантии прав и возможностей граждан участвовать в
управлении, совершенствовать формы и методы организации местного
управления. Не менее важной проблемой является преодоление апатии граждан
и политической неграмотности.
Реализация потенциала местного управления содержит реальные
возможности для формирования новых отношений между демократическим
государством и гражданским обществом, характеризующихся политической и
социальной стабильностью.
Формирование местного управления в современной России - это
длительный и сложный процесс, требующий учета многих социальных,
политических, экономических условий, готовности общественного сознания,
темпов изменения менталитета российских граждан. Это объясняет задержку в
реализации принципов местного управления, закрепленных в Конституции и
соответствующих конституционных правах граждан.
Определение природы местного управления как формы местного
управления слабо развито в концепции современной модели организации
местного управления в России. С одной стороны, это публичная форма власти, с
другой стороны, ее решения обязательны для всех структур, расположенных на
его территории. Современное управление, как особая форма власти, носит
смешанный социально-государственный характер.
Система отчетности представительных органов, в частности главы
муниципалитета, избранных глав администраций, их замена в случае
необходимости и определение границ независимости нуждаются в улучшении.
Отношения представительных и исполнительных органов местного
управления должны строиться на принципах единства целей и задач с целью
обеспечения жизни населения коммуны, а не политической борьбы.
105
Эффективность местной администрации зависит не только от
эффективности ее подразделений, принятых решений и соответствия букве
закона, но и от организационной структуры. Использование более современных
типов организационных структур (матрицы, деления) в муниципальной
администрации ограничено или невозможно, поэтому необходимо рассмотреть
различные варианты совершенствования используемых структур управления.
Необходимы серьезные исследования по регулированию процедур,
связанных с использованием институтов прямой демократии. В
муниципалитетах необходимо создавать структуры, позволяющие населению
участвовать в управлении местными делами. Реформа требует структуры
управления городом. С появлением нового территориально-административного
деления городов они должны стать более четкими и эффективными для
оперативного решения локальных проблем. Система отношений между
государственными органами и органами местного управления также требует
реформирования.
Зачастую государственные органы, особенно субъекты федерации,
передают государственные задачи органам местного управления, не подкрепляя
их адекватными финансовыми ресурсами.
Анализ формирования современной модели организации местного
управления в России выявил необходимость более полного стимулирования
этого процесса, поскольку переход от разработки теории к практическому
функционированию местного управления является сложным и трудоемким.
Современное российское общество находится в начале становления местного
управления, и поэтому исследования по этой теме необходимо продолжить.
Анализ проблем показывает наличие системного кризиса в организации
и осуществлении местного управления в Российской Федерации. Только
преднамеренная консолидация усилий всех ветвей власти предотвратит
накопление проблем и ухудшение общей политической и социально-