16
2) Федеральные конституционные законы и Федеральные законы;
3) подчиненные федеральные нормативные правовые акты: приказы и
указания президента РФ; Постановления и распоряжения Правительства
Российской Федерации, ведомственные правовые акты федеральных органов
исполнительной власти;
4) Конституции (уставы), законы и иные нормативные акты субъектов
Российской Федерации (в настоящее время специальные законы приняты во всех
регионах России, поскольку в соответствии с пунктом 1 статьи 72 Конституция
Российской Федерации, «установление общих принципов организации
системы», органы государственной власти и местного управления совместно
управляют Российской Федерацией и ее субъектами»);
5) муниципальные правовые акты: уставы муниципалитетов, решения,
принятые на референдумах и местных собраниях граждан и т. д.
8
Муниципальные правовые акты могут приниматься населением
муниципального образования непосредственно органами местного управления
или представителем местного управления на основании и в соответствии с
положениями, установленными федеральными законами и законами субъектов
Российской Федерации. Эти акты подлежат обязательному применению на всей
территории муниципалитета.
Законодательство гарантировало особые права на собрания граждан,
проживающих в сельских населенных пунктах и городах. Если раньше собрания
граждан действовали совместно с местными властями, то сегодня в небольших
городских и сельских поселениях собрания и собрания граждан все чаще
выступают в качестве органов населения и вместе с избранным главой местного
управления выполняют все функции местное управление, в рамках которого не
сформированы представительные органы.
9
8
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от
02.08.2019. №131-Ф3
9
О защите конкуренции: федеральный закон от 08.11.2008г. №135-Ф3
17
Федеральный закон от 2003 г. н. 131-ФЗ предусматривает коренное
изменение принципов территориального устройства местного управления. Все
муниципалитеты (кроме городов федерального значения) юридически
подразделяются на 3 типа: населенные пункты (городской или сельский),
муниципальный район, городской округ.
В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 23 118
муниципалитетов, в том числе 1821 муниципальный район, 517 городских
округов, 236 территорий городов федерального значения и 20 554 сельских
населенных пункта. Система муниципальных образований Российской
Федерации представлена в Приложении Б.
Территориальной базой местного управления является территория
муниципалитетов. В России насчитывается более 150 000 населенных пунктов.
Все не муниципалитеты. Однако в результате реформы местной администрации
они максимально приближены к населению, чтобы обеспечить всех граждан
качественными социальными услугами, а также домашним и разумным
временем. Вместо 12 000 муниципальных образований, существовавших в 2003
году, в 2006 году уже существовало более 24 000 муниципальных образований,
в том числе более 19 000 сельских поселений.
10
Именно территория муниципалитета определяет пространственный
предел осуществления местного управления, а именно акты муниципальных
законодательных актов.
Законом предусмотрены следующие типы муниципальных образований:
городской жилой комплекс, сельская усадьба, городской повят, городской повят,
внутригородская территория федерального значения.
10
О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и
муниципальных нужд федеральный закон от 07.06.2013. №94-ФЗ
18
Границы территорий коммун, а также основы их объединения,
разделения, изменения статуса устанавливаются нормативными актами
субъектов Российской Федерации на основе ряда принципов.
11
Эффективное местное управление должно иметь адекватную
экономическую основу. Муниципальная собственность и средства местного
бюджета являются экономической основой местного управления.
Активы, которые могут принадлежать к некоторым типам коммун -
поселениям и районам - немного дифференцированы, что является следствием
субъектов отдельных коммун. В ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации
предусматривается, что владения пользования и распоряжение находиться под
юрисдикция местное управление в РФ.
12
Каждый муниципалитет обладает своими источниками финансирования,
образованных помощью различных инвестиция и финансовых потоков:
региональные налоги сборы, субсидии, дотации, субсидии и другие средства
финансовой помощи из бюджетов других уровней; мероприятия по
самообложению граждан; доход от недвижимого имущества, принадлежащего
муниципальной собственности, часть прибыли муниципальных предприятий;
штраф; добровольные пожертвования и другие счета.
Местные органы власти исполняют свои финансовые полномочия
руководствуясь исключительно налоговым и бюджетным законодательством.
Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации,
устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить
Конституции Российской Федерации и Федеральному закону «Об общих
принципах организации местного управления в Российской Федерации»,
ограничивать права, гарантируемые местному управлению.
13
11
Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации: указ Президента РФ от 16 янв.
2017 г.№ 803
12
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года:
распоряжение Правительства РФ. от 28.09.2018г. №1662-р
13
Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и
муниципальных районов: указ Президента РФ. от 09.05.2018г. № 607
19
1.3 Анализ деятельности местного управления в РФ
Как показывает практика демократии, местный уровень власти - это
самый короткий и прямой способ решения насущных, насущных проблем
современного человека. Люди оценивают энергоэффективность по основным,
понятным по всем критериям - тепло в домах, уличное освещение, качество
дорог, транспорт и т. Д. Эти проблемы более рационально решать с учетом
мнения населения в местах непосредственного проживания граждан - в городах,
поселках, деревнях, Фермерские хозяйства и т. д. Поэтому одним из приоритетов
политики российского государства является развитие местного управления,
налаживание постоянного и всестороннего взаимодействия городских властей и
населения.
Создание эффективной системы местного управления - это всегда
длительный и довольно сложный процесс.
Поэтому неудивительно, что в Российской Федерации этот процесс все
еще находится в стадии разработки и включает в себя множество нерешенных
вопросов, связанных с законодательным обеспечением деятельности органов
местного управления, серьезной нехваткой квалифицированных специалистов в
области муниципального управления и отсутствием материальной базы и
надежная финансовая деятельность местного управления.
14
Кроме того, отсутствие собственной доходной базы остается серьезной
проблемой местного управления. В этом случае государственная власть -
учитывая расходные полномочия муниципалитетов - может предоставить им
долгосрочные стандарты для вычетов из регулирующих сборов. "Местное
управление Муниципальное управление
Оценивая текущее состояние местного управления в Российской
Федерации, большинство отечественных и зарубежных ученых и специалистов
14
Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации: указ Президента РФ - 2017 г
.№ 803
20
отмечают крайне низкий уровень эффективности системы местных органов
власти, действующих в стране.
Несмотря на признание муниципальной реформы в качестве приоритета
для Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации,
переход к новой конституционной модели местного управления в нашей стране
явно отстал.
По словам Гильченко, созданию эффективной системы местного
управления в нашей стране препятствуют такие факторы, как:
- отсутствие на федеральном уровне единой общенациональной
концепции реформы местных органов власти, основанной на принципах
управления. Любая реформа в государстве должна иметь четко определенную
цель, стратегию и тактику ее осуществления, этапы реформы, определение
социальных и правовых механизмов и социальных групп, заинтересованных в
проведении реформы и использовать. В этом отношении статьи российской
Конституции по вопросам организации местного управления в лучшем случае
можно рассматривать как своего рода конечную цель, изложение «намерений»
государственной власти и «прав». население в этой области.
Программа государственной поддержки местного управления, несмотря
на ее большое значение, также является скорее предварительным обязательством
федеральных правительственных учреждений, чем стратегией реформ. Из-за
отсутствия единого нормативного документа, определяющего все элементы
реформы, деятельность различных структур, участвующих в организации
местного управления в Российской Федерации, является совершенно
несогласованной, фрагментарной и зачастую противоречивой;
- Значительное сопротивление реформам отдельных категорий
работников органов исполнительной власти. Условно их можно объединить в
две группы. Первый должен включать государственных служащих среднего
звена из различных федеральных министерств и ведомств, особенно тех, кто
21
претерпел фундаментальные изменения в принципах своей работы при выходе
на пенсию.
15
Эта группа пользуется наибольшим противодействием на этапе
разработки нормативных документов с целью реализации соответствующих
федеральных законов через компетенцию своих министерств и ведомств. Вторая
группа состоит из руководителей органов государственной власти различных
субъектов Российской Федерации. Основой их сопротивления является не
только стремление сохранить определенную власть, но, что более важно,
фактическое владение и распоряжение имуществом, то есть наибольший стимул
к сопротивлению - экономический интерес. Этому способствует сегодняшняя
почти полная утрата федерального уровня контроля над административным и
экономическим контролем за распоряжением государственной собственностью
и ресурсами в делах Федерации, не говоря уже о влиянии на политические
процессы в регионах.
Л.В. Гильченко также ссылается на этот список на низкий уровень
политической культуры населения, отмечая, что большинство российских
избирателей еще недостаточно осведомлены о системе властных отношений,
сложившейся в современной России.
Поэтому, с одной стороны, они часто предъявляют чрезмерные
требования к местным органам власти, искренне уверенные в том, что именно
местное правительство должно решать все их проблемы, а с другой стороны, они
не понимают своих прав, они не способны, так как как правило, защищать их и
не осознавать их контролирующую роль по отношению к местным органам
власти. "
Чтобы преодолеть препятствия, мешающие развитию местного
управления и его близости к населению, в стране за последние два года была
проделана большая работа. Особенно важно, что руководство государства
15
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020
года: распоряжение Правительства РФ от .2008г. №1662-р
22
начало анализировать законодательные препятствия, определилось с правами и
обязанностями муниципалитетов, и вплотную приблизилось к решению
вопросов их имущественного и финансового обеспечения. Таким образом, были
намечены пути избавления от длительной конфронтации между местными и
региональными властями, хотя эта проблема еще не полностью решена.
16
Для достижения целей нового этапа муниципальной реформы в
ближайшем будущем все уровни управления должны будут предпринять
серьезные усилия для укрепления правовых, организационных и экономических
основ местного управления. Для реализации конституционного права населения
на осуществление местной власти необходимы не только правовые условия.
Фактические результаты с точки зрения создания эффективной
экономической базы для местного управления незначительны. Экономические
проблемы являются основным фактором, сдерживающим развитие управления в
нашей стране. Поэтому сегодня основные усилия парламента и правительства
должны быть направлены на завершение создания экономических основ
местного управления, которые гарантируют финансовую и экономическую
независимость местных органов власти.
Конечно, пока в стране нет прочной материальной и финансовой базы для
развития местного управления и сохраняется экономическая зависимость
местного управления от федерального и регионального правительства, процесс
перехода к автономной модели местного управления нельзя считать
завершенным. Создание силовых структур, локально организационно
изолированных от государства, даже на самом низком местном уровне, - это
только полдела. Питание должно быть поставлено экономно. Это означает, что
судьба всех сегодняшних муниципальных реформ в стране напрямую зависит от
результатов поиска эффективных механизмов укрепления экономической базы
местного управления.
17
16
Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации. «О бюджетной
политике в 2009-2011 годах»
17
Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации: указ Президента РФ -2017 г.№ 803
23
Таким образом, наличие экономических и правовых возможностей
организационных структур местного управления при активном участии и
заинтересованности государства и населения может привести к созданию
действительно эффективного местного управления и тем самым обеспечить
стабильное постепенное развитие российского общества и российского
государства.
1.4 Основные принципы и полномочия органов местного управления
Местное управление в Российской Федерации создается и
реализуется на основе нескольких основополагающих принципов. Среди
них следует назвать, во-первых, те, которые напрямую связаны с их
автономным и относительно независимым характером. В связи с этим в
российской Конституции конкретно говорится, что местное управление
«обеспечивает независимое решение населения по вопросам местного
значения», а также по вопросам владения, пользования и распоряжения
муниципальной собственностью (пункт 1 статьи 130).
Во-вторых, принцип использования различных форм в процессе
реализации местного управления. Согласно Конституции Российской
Федерации, местное управление осуществляется как непосредственно
через участие населения в референдумах, выборах, собраниях, так и через
выборные органы и другие органы местного управления.
Среди них: выборный представительный орган (Дума), занимающийся
вопросами стандартизации в сфере муниципальной власти, а также
вопросами, связанными с местным бюджетом, охраной общественного
порядка, налогами, сборами и т.д. исполнительный орган (администрация),
осуществляющий исполнительную и административную деятельность в
24
коммуне; выборные должностные лица - главы общин, председатели
представительных органов и др.
18
В-третьих, принцип строгого учета мнения населения в процессе
осуществления местного управления, а также «исторических и других
местных традиций» (пункт 1 статьи 131).
Согласно положениям, мнение населения является обязательным при
решении всех проблем местного значения, включая определение
структуры и порядка деятельности местного управления, изменение
границ территорий, на которых осуществляется местное управление, и
другие вопросы.
В-четвертых, принцип невмешательства и недопустимость представления
деятельности государственных органов и государственных чиновников на
местном уровне. Этот принцип также применим к процессу формирования
местного управления и назначению соответствующих должностных лиц.
Реализация этого принципа никоим образом не препятствует
подотчетности определенных аспектов деятельности местных органов
власти перед государственными органами.
Это относится к областям деятельности муниципалитетов, которые
непосредственно связаны с осуществлением определенных
государственных полномочий, предоставленных им законом. Передача
этих полномочий идет рука об руку с одновременной передачей
материальных и финансовых ресурсов, необходимых для их
осуществления, от государства муниципалитетам.
В-пятых, принцип материальных, правовых и иных гарантий местного
управления.
19
18
Федеральный закон -.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»
19
Положение о порядке сдачи в аренду объектов муниципальной собственности округа Муром: решение Совета
народных депутатов округа Муром -2002г. №130
25
Это правило было заявлено и закреплено не только в обычных
нормативных актах о местном управлении, но и в Конституции Российской
Федерации. В частности, в искусстве. 133, в котором говорится, что
местному самоуправлению в Российской Федерации "гарантируется право
на судебную защиту в целях компенсации дополнительных расходов,
понесенных в результате решений, принятых государственными органами,
запрета на ограничение прав местных органов власти", которые были
установлены в Конституции Российской Федерации и федеральных
законах,
В дополнение к этим принципам существуют и другие в сфере местного
управления. Это, в частности, принцип законности, рекламы и
коллегиальности в деятельности местных органов власти; принцип
ответственности этих органов перед населением, государством (при
осуществлении делегированных им полномочий государства), перед
гражданами и создаваемыми ими юридическими лицами; принцип отбора
представительных органов местной власти и др.
20
Местное управление, осуществляемое на определенной, юридически
определенной территории, обладает значительными правами в отношении
людей, проживающих в этих местах, и органов местного управления,
которые они создают. По своему характеру и характеру они делятся на две
группы.
Первый включает в себя местные органы власти и значение. Это
собственные права муниципальных органов власти и граждан - субъектов
муниципального права, установленные соответствующими нормативными
актами и местными помещениями. Они касаются практически всех сфер
жизни местного сообщества, включая проблемы сохранения и
рационального использования муниципальных ресурсов, теплоснабжения,
20
Положение о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью округа Муром: решение
Совета народных депутатов округа Муром -.2002г. №109