76
самих муниципалитетов, которые имеют право издавать свои собственные
правовые акты по местным вопросам. Все коммунальные права содержат
положения, позволяющие каждому муниципалитету принять собственную
Хартию основных прав или нормативные акты. Эти уставы определяют
возможность введения и взимания налогов, взимания коммунальных расходов,
осуществления автономии в области планирования, организации местного
управления и т. д.
На практике принцип местного управления означает передачу
определенных административных полномочий чисто местного значения
компетенции органов, непосредственно избранных населением данной
территориальной единицы. В демократических странах доктрина «местная
власть исходит от политики» применима к роли местных властей.
Это означает, что органы местного управления не должны решать
политические проблемы, поскольку решение политических проблем затрагивает
интересы всего государства и не может иметь чисто местного значения. Конечно,
это не означает, что местные органы власти не подвержены политическому
влиянию, что просто невозможно, поскольку они избираются по партийным
спискам региональных общественных организаций. Понятие «муниципалитеты
- это не политика» направлено на то, чтобы более четко разделить полномочия
региональных и центральных органов по предотвращению вмешательства
региональных органов власти в решение национальных проблем
64
.
В настоящее время в научной литературе наиболее распространенная
классификация всемирно известных моделей организации местного управления
основана на взаимоотношениях между местным правительством
(правительством) и центральными органами власти. Согласно этому подходу
можно выделить четыре основные модели местного управления:
англосаксонскую, континентальную, смешанную и советскую.
64
Положение о бюджетном процессе в муниципальном образовании город Ковров: решение Ковровского
городского Совета народных депутатов -2008г. №110
77
Англосаксонская (классическая) модель распространилась в основном в
странах с одинаковой правовой системой: Великобритания, США, Канада,
Индия, Австралия, Новая Зеландия и т. д.
Основными особенностями этой модели являются: а) формальная
автономия и автономия местного управления; б) отсутствие уполномоченных
центральных органов власти местного управления, которые несут
ответственность за местное управление.
Отношения между центральным правительством и местным
правительством в странах, ориентированных на эту модель, определяются по
принципу «действовать в пределах предоставленных полномочий», то есть
местные органы власти могут осуществлять только действия, прямо
предусмотренные законом. Все остальные действия считаются излишними
распоряжениями власти и могут быть признаны судом незаконными
65
.
В Великобритании, колыбель классических муниципальных форм,
бесспорно, что юрисдикция местных властей исходит из парламента, и они
являются существами (защищенный послушными исполнителями воли)
парламента.
При определении конституционного статуса местных органов власти в
Соединенных Штатах учитываются особенности американской правовой
доктрины. В этом случае в качестве отправной точки используется формула
«муниципалитеты - государственные создания». В то же время принцип
управления, закрепленный в конституции большинства американских штатов,
подразумевает право муниципальных властей решать вопросы местного
значения в рамках своих полномочий самостоятельно, без вмешательства
государства. ,
Эта модель не предусматривает присутствия на местах должностных лиц,
назначаемых центром для контроля за органами управления. Местные советы в
65
Об исполнении бюджета г.Коврова, решение Ковровского городского Совета народных депутатов -2008г.
№108
78
рамках закона, обычаев (сложившейся практики) и судебных прецедентов
самостоятельно и под свою ответственность решают проблемы, которые не
входят в компетенцию центральных органов власти.
66
Контроль над местными органами власти в основном косвенный:
посредством финансирования их деятельности; посредством проверок,
проводимых отраслевыми министерствами; принятие адаптивных законов
(парламент принимает типовые законы, а местные власти применяют их на своей
территории с изменениями, обусловленными местными условиями); в форме
судебного контроля.
Рассматривая модель англосаксонского местного управления,
необходимо учитывать, что в ее классической форме она сейчас крайне редка.
Континентальная модель локальной организации власти, которая
распространилась не только в континентальной Европе (Франция, Италия,
Испания, Бельгия), но и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего
Востока и франкоязычных стран Африки, это заметно отличается от
англосаксонской модели.
Отличительными чертами этой модели являются: а) сочетание местного
управления и местного управления, выборы и назначение; б) определенная
иерархия системы местного управления, подчинение низших уровней высшим;
в) местное присутствие специального представителя центрального органа,
уполномоченного осуществлять государственный контроль за деятельностью
местных органов власти.
Родоначальником континентальной модели является Франция, для
которой исторически традиционна высокая степень централизации
государственного управления и местного управления. Во Франции долгое время
существовала система многоуровневой организации местной власти, в которой
деятельность нижнего уровня в значительной степени определялась и зависела
66
Муниципальная целевая программа «Реструктуризация муниципальной системы образования города Коврова
на 2009-2011 годы» №273
79
(главным образом в административном и финансовом смысле) от вышестоящих
руководящих органов.
В настоящее время основным звеном местного управления во Франции
являются муниципалитеты - муниципалитеты, созданные жителями небольших
городов и сельских поселений. Каждый муниципалитет имеет свой собственный
представительный орган - совет и мэра, избираемый из числа депутатов совета и
действующий одновременно как государственный чиновник и глава местного
правительства. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на
постоянной основе, образуют муниципалитет. Его деятельность осуществляется
под контролем муниципального совета и под административным контролем
уполномоченного республики. Последний проверяет законность решений,
принятых муниципалитетом, и, при необходимости, обращается в суд за их
отменой.
Французская версия местной власти, приведенная в качестве примера,
типична для континентальной модели местного управления.
Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного
управления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах
различия между этими двумя моделями не являются принципиальными. Их
современная форма, которая в значительной степени является результатом
реформ местного управления, предполагает определенную конвергенцию
муниципальных систем, которые когда-то были очень четкими
67
.
Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты организации
местной власти, так или иначе включающей в себя характеристики каждой из
них и имеющие свои специфические характеристики. Эти модели называются
смешанными. Такие модели включают местное управление в Германии,
Австрии, Японии и в некоторых постсоциалистических и развивающихся
странах.
67
Положение об Управлении экономики, имущественных и земельных отношений администрации г.Коврова
-.2009г. №18
80
Характерной чертой смешанной модели можно считать сочетание
достаточно автономного местного управления на более низком территориальном
уровне с государственным управлением на более высоком уровне.
Советская модель местной организации власти в последнее время
получила широкое распространение в странах "мировой социалистической
системы", а также в ряде развивающихся социалистических государств. Теперь,
в той или иной форме, это происходит только в некоторых странах, которые все
еще сохраняют социалистическую ориентацию (Китай, Куба), а также в
некоторых государствах бывшего Советского Союза, включая Республику
Беларусь
68
.
Основными чертами этой модели являются: самодержавие
представительных органов сверху вниз, строгая централизация системы
представительных и исполнительных органов, иерархическая подчиненность
всех ее звеньев. Любой совет, начиная с самого низкого уровня - сельского,
общего - является государственным органом на соответствующей территории
(даже если он официально считается органом местного управления). Фактически
принципы управления ограничены правом населения выбирать членов
(депутатов) представительных органов. Реальная власть при советской модели
правления обычно принадлежит элите партийной номенклатуры разных
уровней.
Список этих моделей организации местного управления не является
исчерпывающим: принимаются во внимание наиболее типичные и наиболее
часто встречающиеся модели. Есть также очень конкретные варианты. В
частности, административные и территориальные единицы, такие как племена
или кочевые кланы, только вожди и члены советов старейшин, советы вождей
продолжают выполнять управленческие функции. Среди установленного
населения стран Африки и Океании, несмотря на общую ликвидацию
68
Об исполнении бюджета г.Коврова Коврова: решение Ковровского городского Совета народных депутатов
-2009г. №18
81
административных полномочий лидеров, их влияние на решение вопросов
местного значения остается значительным. В ряде стран лидерами являются
члены местных органов власти, в том числе на местном уровне (Малави,
Свазиленд, Сьерра-Леоне, Папуа-Новая Гвинея и т. д.)
69
.
Кибуц в Израиле - это уникальное автономное сообщество. Кибуц - это,
по сути, сельскохозяйственная рабочая община, построенная на принципах
добровольного членства, совместного владения имуществом и средствами
производства, а также относительного равенства труда и потребления.
Высшим органом власти в кибуце является общее собрание, на котором
разъясняются наиболее важные вопросы общественной жизни, принимаются
законы и бюджет. Ассамблея выступает арбитром в частных и коллективных
спорах. Каждый взрослый член кибуца имеет право голоса на общем собрании и
может влиять на процесс принятия решений. Для решения повседневных
проблем по решению Генеральной Ассамблеи будут избираться Секретариат и
различные комиссии по конкретным социально-экономическим вопросам
(организация труда, образование, здравоохранение и т. д.).
Учитывая различные модели организации власти и местного управления,
необходимо рассмотреть различные варианты построения систем
муниципального управления. На уровне государства могут наблюдаться
различные формы организации местного управления. В США такие различия
существуют даже внутри одного штата
70
.
Системы местного управления в современных государствах строятся на
административно-территориальном делении страны. Административно-
территориальное устройство каждой страны является важной частью
государственной организации. Это устройство в большинстве случаев является
чисто консервативным. Обычно он редко распадается значительно, не меняется
69
Об утверждении отчета об исполнении бюджета округа Муром Муром за 2008 год: решение Совета народных
депутатов округа Муром -2009г. №783
70
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации"
82
существенно даже в контексте принятия новых конституций и конституционных
законов, затрагивающих другие аспекты организации государства.
Административно-территориальное деление страны обычно создавалось
под влиянием чисто географических факторов с учетом экономической,
социальной и демографической ситуации. Изменение этих факторов, особенно в
условиях научно-технического прогресса, явно влияет на перестройку
административно-территориального устройства страны, но это касается более
индустриальных регионов. В крупнейших зарубежных странах (США, Германия,
Испания, Швейцария и др.) Основы современной системы административно-
территориального деления развивались в 19 веке, а в Великобритании эти фонды
восходят к временам раннего феодализма
71
.
В результате система административно-территориального деления
иностранных государств все еще может поддерживать явно устаревшие
территориальные единицы, небольшие по размеру, потеряв экономическую, а
иногда и демографическую базу своего существования.
Во многих случаях правовые рамки различных территорий отстают от их
возросшего социально-экономического потенциала. По-прежнему существуют
большие различия в размерах территории, численности населения и
экономическом потенциале административно-территориальных единиц,
принадлежащих к той же категории. Регулирование административно-
территориального устройства в унитарных государствах входит в компетенцию
центральных органов власти. В федеральных штатах это входит в компетенцию
субъектов федерации, даже если общие принципы организации
административно-территориального деления должны основываться на
принципах федеральной конституции. Детальное регулирование местного
71
Об утверждении отчета об исполнении бюджета округа Муром за 2009 год: решение Совета народных
депутатов округа Муром -2010г. №1081
83
административно-территориального деления осуществляется специальными
законами
72
.
Система местного управления в современных штатах может включать в
себя вертикально от двух до пяти звеньев. Двухуровневая структура
административно-территориального деления (Дания, Коста-Рика и т. д.) И
трехуровневая структура (Италия, Индия и т. д.) Являются наиболее
распространенными и удобными с точки зрения местного управления.
Четырехуровневые и пятиуровневые системы административно-
территориального деления встречаются значительно реже. Более того, конечно,
в разных странах существуют серьезные различия в характере и роли отдельных
типов административно-территориальных единиц.
Местные органы власти различаются по степени централизации
отношений с вышестоящими органами власти. Одна система местного
управления построена на принципах прямого подчинения нижестоящих органов
высшим (Италия, Франция, Германия). Наряду с этим ряд стран придерживаются
откровенно автономной системы, в которой прямое вертикальное подчинение
юридически отсутствует, и если на практике оно осуществляется, то в очень
ограниченной форме (США, Великобритания)
73
.
Во втором случае местные органы власти имеют достаточно большую
независимость по отношению к вышестоящим органам. В этом случае была
создана довольно широкая система отбора этих органов. В некоторых странах
система прямого подчинения осуществляется посредством так называемой
«координации» деятельности нижестоящих органов (Япония).
Иногда деятельность местных органов власти подчиняется прямому
контролю специальных государственных органов. Чаще всего они
контролируются Министерством внутренних дел (Великобритания), в других
72
Об утверждении отчета об исполнении бюджета округа Муром Муром за 2008 год: решение Совета народных
депутатов округа Муром-2009г. №783
73
Федеральный закон -2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации"
84
странах даже может быть создано специальное подразделение в правительстве
(Министерство местного управления).
Во многих странах (Франция, Италия и т. д.) Полномочные представители
правительства назначаются в административно-территориальных единицах,
которые контролируют деятельность отдельных органов местного управления и
их исполнительных органов, что означает, что эти органы находятся под
постоянным контролем центральных органов власти.
74
В большинстве латиноамериканских стран нет прямого
централизованного управления местными властями, но создается система, в
которой представитель центра выполняет только контрольные функции и
работает вместе с главой общины, избранной населением или советом. Таким
образом, согласно Конституции Эквадора 1980 года, провинциальные советы
избираются в провинциях, возглавляемых префектами, а центральная власть
представлена губернатором, в кантонах - городские советы, возглавляемые
алькальдами, хотя основным административным лицом является так
называемый «политический лидер». Функции, назначенных представителей
центра официально сводятся к управлению полицией и контролю за
деятельностью факультативных учреждений, и фактически включают
ежедневный контроль за работой отдельных учреждений.
Представители центральных органов, осуществляющих
административный надзор за органами местного управления, могут проверять
законность действий, принятых этими органами, и их соответствие применимым
правилам. Иногда решения местных органов власти не вступают в силу, пока
премьер-министр не ознакомит их. Если в течение установленного срока он не
получит от него каких-либо основных возражений, решение вступает в силу.
Администратор не имеет права отменять решение местного управления, но
может обжаловать это решение в суде
75
.
74
Федеральный закон -2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»
75
Бердникова Е.В. Муниципальное право в схемах / Е.В. Бердникова. — Москва: Проспект, 2015. – 152с.
85
В свою очередь, местные органы власти могут защищать свои права и
объем своих полномочий в случае попыток нарушить независимость этих
органов от президента правительства, главы государства, парламента.
В административно-территориальном делении в современных странах
существует большое разнообразие, которое во многом диктуется историческими
традициями и экономической целесообразностью, поэтому характерной чертой
местного управления является крайнее разнообразие организационных форм их
построения и их прямая зависимость от местных условий (географических,
социально-экономических, промышленных, демография и т. д.)
76
.
Например, в американских штатах основным административным
делением являются округа, которых насчитывается более трех тысяч. Они
различаются по населению и территории. Во многих штатах округа делятся на
города и поселки, т.е. свободный тип компактных городских и сельских
поселений. В целом, американские города относятся к типу муниципальных
корпораций, в которых проживает около двух третей населения страны.
Административно-территориальная организация в Соединенных Штатах также
предлагает специальные подразделения в штатах - специальные районы,
созданные для управления районами местной жизни, исключенными из
юрисдикции местных органов власти. Специальные районы имеют свои
собственные руководящие органы или комиссии, которые либо полностью
избираются населением, либо назначаются штатами или округами и, таким
образом, действуют в качестве агентов общей политики штата или округа
(например, например, школьные округа). Школьные округа созданы для
руководства и финансирования школ.
Кроме того, школьные округа созданы, чтобы вывести школы из сферы
влияния политических партий. Также создаются специальные районы, которые
76
Актуальные проблемы муниципального права: учебник для магистров, обучающихся по направлению
подготовки «Юриспруденция» » / под науч. ред. Б.С. Эбзеева, Е.Н. Хазова; под общ. ред. В.В. Комаровой, Л.Т.
Чихладзе. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2018. – 319с.