86
выполняют различные функции: противопожарная защита, жилищное
строительство, водоснабжение, транспортные услуги и т. д. Эти районы обычно
формируются в условиях, когда местные органы власти по тем или иным
причинам не могут предоставить населению определенный тип специфических
услуг.
В Великобритании территория делится на повятов, а повяты делятся на
повятов, охватывающих как городские, так и сельские поселения. Местные
отделения в Англии - это приходы, а в Уэльсе и Шотландии - общины. Местные
органы власти - советы - избираются во всех административно-территориальных
единицах, за исключением небольших приходов. В филиалах органов местного
управления периодически созываются собрания избирательных округов
77
.
В Германии система административно-территориального деления
устанавливается конституцией земли. Согласно конституции земли, земли
делятся на районы, районы на районы, а последние делятся на общины. Районы
и муниципалитеты имеют органы местного управления по своему выбору -
соответствующие советы. В небольших общинах вместе с отдельными советами
периодически проводятся собрания местных избирателей для решения вопросов
местного управления. В округах не отобраны органы местного управления.
В Японии территориальное деление включает префектуры, население
которых варьируется от полумиллиона до двенадцати миллионов. Префектуры
включают города (населенные пункты с населением более 50 000 человек),
города и деревни. Особый статус имеют крупнейшие города с населением более
полумиллиона человек. Местные советы в префектурах, городах, поселках и
деревнях являются соответствующими собраниями, выбранными населением
78
.
77
Айвазян, С.А. Измерение синтетических категорий качества жизни населения региона и выявление
ключевых направлений совершенствования социально-экономической политики (на примере Самарской
области и ее муниципальных образований) [Текст] / С.А. Айвазян, В.С. Степанов, М.И. Козлова // Прикладная
эконометрика. – 2009. – № 3(19). – С. 18–84.
78
Астафичев П.А. Муниципальное право России. Учебное пособие. – М.: Инфра-М, РИОР, 2016. – 368с.
87
Европейская хартия местного управления
79
определяет местное
управление как «закон и реальную способность органов местного управления
регулировать и управлять значительной частью государственных дел, действуя
в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного управления».
Поэтому среди отличительных черт местного управления следует отнести: а)
относительную независимость местного управления, прежде всего по
отношению к органам государственной власти. Обладая собственной
компетенцией местного управления, его органы являются независимыми и
независимыми, но в пределах, определенных компетенциями местного
управления; б) избирательность местных властей и чиновников как проявление
независимости в решении местных проблем; в) органы местного управления и
должностные лица действуют от имени населения соответствующей
муниципальной территориальной единицы; г) нет подчиненности между
муниципалитетами, но в то же время между государственными органами и
местными органами власти.
Конечно, деятельность органов местного управления иногда
контролируется специально созданными государственными органами, но в этом
случае определяющим критерием их взаимоотношений является именно
осуществление контроля, а не руководство государственными органами над
деятельностью органов местного управления
80
.
В настоящее время в государствах, которые являются политически и
социально-экономически стабильными, разработана их собственная модель
местного управления. В связи с тем, что большинство этих государств в целом
прошли аналогичные этапы своего развития, исходя из общности своих целей,
задач и интересов, следует сказать, что все эти модели имеют много схожих
особенностей, но, тем не менее, не лишены определенная индивидуальность. В
частности, мы можем наблюдать аналогичные моменты консолидации характера
79
О местном самоуправлении в Российской Федерации: закон РСФСР -1991г. №1550-1
80
Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление: Учебник для бакалавров/ И.А. Василенко. -
Люберцы: Юрайт,- 2015г. - 494 c.
88
полномочий местного управления, схожие механизмы взаимоотношений,
возникающих между государственными и муниципальными органами в
процессе местного управления, и многое другое.
Самое главное, что государство оставляет за собой право во всех случаях
контролировать осуществление полномочий местными властями. Это является
неотъемлемым элементом всего государственного механизма, что подтверждает
определенное единство деятельности государства и местного управления
81
.
Существующие модели взаимоотношений между местным
правительством и государством можно условно обобщить на три основных
понятия, которые выражают различные способы связи этих явлений.
«Модель партнерства» рассматривает отношения между местным и
центральным правительством как отношения партнеров и равных партнеров
(аналогично гражданскому праву), которые преследуют общие цели и
предоставляют определенные услуги населению. Согласно этой концепции,
местное управление понимается, прежде всего, как «органический элемент
самовыражения соответствующей местной общины», который дает жителям
возможность «организовать необходимые им услуги» 2
82
.
По мнению А. Черкасова, эта модель характерна, прежде всего, для таких
государств, как США, Швейцария и Нидерланды, которые были построены
политически и юридически снизу-вверх, объединяя многие местные общины.
2. «Модель агента» подразумевает совершенно иную природу
отношений. Ведущая роль в отношениях между государством и местными
властями принадлежит государству. Местное управление считается агентом
центрального правительства на территориальном уровне; Поэтому он выступает
в качестве естественного продолжения структуры государственного аппарата,
который необходим, однако, для решения не только государственных вопросов,
но и определенных интересов и проблем местного населения. В этом смысле
81
Борисов Н. И. Государственная и муниципальная служба М., 2017
82
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон
-1995г. №154
89
государство выступает определенным гарантом эффективности местных органов
власти и определенным фактором стабильности политической, социальной и
экономической жизни конкретного региона. «Поэтому подчеркивается, что
местное управление является «только административным средством местного
руководства», которое «связано не столько с местным представительством,
сколько с предоставлением услуг».3
83
3. «Понятие взаимосвязи». В отличие от вышеупомянутых, абсолютно
полярных точек зрения, эта модель основана на других фундаментальных
моментах, которые определяют характер отношений между властями и
муниципалитетами. Во-первых, следует отметить, что, независимо от характера
деятельности в целом, они, тем не менее, характеризуются степенью
независимости и независимости по отношению друг к другу. Во-вторых,
существует некоторая взаимозависимость между деятельностью местных
властей и властей. Это определяется наличием власти у обеих сторон, особенно
их финансовых ресурсов. Это заставляет их взаимодействовать друг с другом,
находить общий язык и идти на компромисс на основе переговоров.
Необходимость обвинять местные органы власти была признана
законодателями многих штатов и была санкционирована законом. Следует иметь
в виду, что ответственность органов и должностных лиц местного управления
традиционно считается специфическим следствием надзора и контроля, прежде
всего, со стороны государственных органов, не исключая контроля со стороны
местного управления. Представленные выше теории оправдывают характер
взаимоотношений между центральными и местными органами власти, несмотря
на их принципиальные различия, однако, они один в один: необходимость
установить эффективный контроль центра над местными органами власти.
Реализация этого контроля обычно не вызывает сомнений. Это доверие основано
83
О защите конкуренции: федеральный закон в ред. от 18.06.2019г. №135-Ф3
90
на ряде пунктов, которые определяют внутренние спецификации реализации
государственного и местного управления, соответственно
84
.
В частности, можно сказать, что ряд функций, выполняемых местными
органами власти, важен не только для местного сообщества и связан с
существованием местных органов власти и их деятельностью, но также с тем
фактом, что некоторые функции имеют национальное и национальное значение.
Поэтому в некоторых случаях возможно и необходимо установить минимальные
требования к состоянию для реализации этих функций, и в то же время
необходимо создать эффективный механизм контроля состояния при реализации
этих функций. В то же время государственный контроль за деятельностью
органов местного управления позволяет решать проблемы, связанные с
обеспечением эффективности местного управления, защитой граждан от
злоупотреблений и способствует единой государственной политике в
определенных сферах общественной и общественной жизни.
Формами реализации ответственности в этом случае являются
применение конкретных санкций. Такими санкциями являются роспуск
муниципалитетов в установленных случаях, и передача их функций органам,
назначенным правительством, а также принудительная отставка муниципальных
служащих, лишение субсидий и т. д. Возможность роспуска советов
предусмотрена в законах Франции, Италии, Японии, Португалии, Венгрии,
Индии и др. Правительства многие германские страны (Северный Рейн-
Вестфалия, Рейнланд-Пфальц и т. д.) также имеют право распустить
представительный орган сообщества. В других немецких странах (например, в
Шлезвиг-Гольштейне) министр внутренних дел может лишь значительно
сократить или даже прекратить финансирование определенной общины
85
.
Например, во Франции, в случае конфликта между мэром и советом,
когда он наносит ощутимый ущерб местным делам, в этот конфликт
84
Васильев, В.П. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие/ В.П. Васильев. - М.: Д..С,
2014. - 352 c.
85
Веснин В.Р. Стратегическое управление. Учебник/ В.Р. Веснин. М., 2004. 328 с.
91
вмешивается комиссар республики. В случае неудачи такой меры
Уполномоченный имеет право потребовать роспуска Совета, который вступит в
силу после соответствующего акта Совета Министров. В таких случаях
Комиссар крайне редко назначает специальную делегацию, наделенную
полномочиями выполнять административные задачи, ограниченные
администрированием округа до новых выборов и решением всех насущных
проблем. Выборы состоятся не позднее, чем через два месяца после роспуска
Совета4
86
. В Японии, центральном правительстве и Соединенных Штатах
правительство провинции может отменить юрисдикцию муниципалитетов и
поручить своим должностным лицам вопросы, с которыми, по мнению высших
органов власти, государство не может справиться.
В Соединенном Королевстве самым суровым наказанием для местного
представительства в случае невыполнения определенных обязанностей является
просто делегировать его конкретные полномочия и услуги компетентному
министерству и назначенным им должностным лицам, а сам министр издает
предварительные распоряжения, не изданные муниципалитетом. были.
В Ирландии министр окружающей среды может распустить
муниципальный совет в следующих случаях:
1. Если после проведения надлежащего расследования он считает, что
местный совет не выполняет свои обязанности должным образом;
2. Если местный совет отказывается действовать в соответствии с
постановлением суда;
3. Если местный совет действует вопреки четким требованиям закона;
4. Если местный совет отказывается предоставить свои счета для
проверки;
5. Если число членов совета стало меньше, чем кворум, необходимый для
проведения его заседаний.
86
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации закон от 06.10.2003г.
№131-Ф3
92
В Латвии городской совет может быть распущен парламентом, если он
нарушает конституцию, законы, правительственные решения и судебные
решения или пытается предпринять действия, которые находятся в ведении
центрального правительства. Кроме того, местный совет Латвии может быть
распущен, даже если он не может собрать рабочий кворум на трех
последовательных заседаниях.
87
В Польше, в случае явной неспособности органов управления (местного
сообщества) должным образом выполнять возложенные на них функции,
председатель Совета министров по просьбе соответствующего воеводы имеет
право приостановить деятельность муниципалитетов и учредить правление
правительственного комиссара на срок до двух лет. Такой шаг должен, однако,
предшествовать первоначальным комментариям и предложениям относительно
разработки властями коммуны программы, направленной на улучшение
ситуации в коммуне
88
.
Судебный контроль является еще одной формой мониторинга
деятельности местных органов власти в зарубежных странах. Это связано с
определенными основами, субъектами реализации, специальной процедурой
реализации, а также с конкретными санкциями, наложенными в результате этого
контроля. «Во многих штатах существует достаточно строгий судебный
контроль за действиями местных властей и законностью их решений. Этот
контроль наиболее развит в Великобритании и других странах с англосаксонской
системой местного управления, наиболее важным источником.
Однако суды не могут пересматривать решения местных властей по
собственной инициативе. Соответствующее заявление (жалоба) должно быть
подано в суд от лиц или органов, интересы которых были затронуты
конкретными действиями (или бездействием) местных органов власти. При
87
О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации:
указ Президента РФ: указ Президента РФ ред. от 17.07.2000 г №1617
88
О реформе местного самоуправления в Российской федерации: указ Президента РФ от 26.10.1993г. №1760
93
рассмотрении таких дел суды имеют право толковать действия местных властей
и объявлять их незаконными.
Судебные санкции против местных властей могут включать
аннулирование решений последних, их отмену и другие принудительные меры.
В частности, суд имеет право издать приказ мандамуса (который буквально
означает приказ), обычно предусматривающий осуществление некоторых
активных действий со стороны местного правительства или должностного лица,
которому он адресован. Поэтому Mandamus часто требует от органа или
должностного лица соблюдения установленных законом, но невыполненных
обязательств, которые не могут быть обеспечены другими мерами,
предусмотренными законом.
В Соединенном Королевстве эта форма защиты прав используется не
очень часто, поскольку большинство актов публичного права предусматривают
санкции за несоблюдение их требований (т. е. Предписывают конкретные
средства правовой защиты). В той или иной ситуации суд может также издать
постановление о мандамусе, заставляющем орган местного управления или
работника воздерживаться от любых действий, нарушающих права граждан»
89
.
Используя аналогию с регулированием вопроса об ответственности
органов местного управления и должностных лиц в Российской Федерации,
следует сказать, что существуют определенные сходные моменты в отношении
начала ответственности для местного сообщества. Однако ответственность в
этом случае носит преимущественно морально-политический характер и
применяется на этапе формирования определенных местных органов власти.
Способы реализации этой ответственности, в данном случае,
заключаются в том, что сам факт отказа от выбора конкретного лица для
местного управления, оценки его деятельности в определенной должности или
общей оценки их моральных и профессиональных качеств. С другой стороны,
89
Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации: указ Президента РФ
-2017 г №803
94
даже после выборов эти люди чувствуют своего рода общественный контроль
над особенностями реализации задач, стоящих перед населением той или иной
территории, и, как следствие, вынуждены осуществлять свою деятельность с
учетом мнения общественности. Наконец, я хотел бы еще раз подчеркнуть, что
основная ответственность органов местного управления и должностных лиц
перед гражданами основана на решениях суда или конкретных государственных
органов. В этом случае государство реагирует на факты злоупотреблений в
деятельности местных органов власти или в их деятельности, не связанной с
местными проблемами.
В этом случае, как правило, констатируется факт нарушения прав
граждан и распределяется ответственность, которая по своему происхождению
может одновременно являться ответственностью для населения, поскольку эти
действия нарушают права представителей общественности. местная, но и
ответственность перед государством с целью нарушения правил
3.2 Преимущества и недостатки зарубежных моделей организации
местного управления.
Рассмотренные формы организации органов местного управления
представляют собой лишь схему и отражают только самые общие черты,
свойственные прежде всего группе промышленно развитых стран Запада.
Англосаксонская модель управления имеет как преимущества, так и
недостатки. С одной стороны, местные дела полностью переданы в руки
населения административно-территориальных единиц и их выборных органов. С
другой стороны, это приводит к максимальной децентрализации в
правительстве, что создает трудности в координации решений на различных
уровнях системы управления, снижает эффективность ее функционирования и
способствует всевозможным злоупотреблениям. Постоянно проводимые
выборы приводят к «сытости» избирателей, их политическая активность резко
снижается. В результате в Соединенных Штатах на местных выборах обычно
участвует не более четверти избирателей.
95
Конечно, как часть этой модели, некоторые формы контроля и
координации деятельности местных органов власти являются
централизованными. Это периодические инспекционные визиты в помещения
представителей министерств местной администрации, охраны окружающей
среды и т. д. средства местного управления, что позволяет косвенно
контролировать их деятельность), принятие законодателем штата законов об
адаптации, регулирующих структуру органов управления и т. д. Судебный
контроль играет важную роль в англосаксонских странах, поскольку
представители центральных государственных органов имеют возможность
обратиться в суд за любым актом местного управления
90
.
Таким образом, на практике тотальный контроль в определенной степени
нарушается, и англосаксонская модель развивается в направлении модели
простой децентрализации, характерной для нескольких континентальных стран.
Поэтому вторую модель можно назвать европейским континентом
(представлен во Франции, Италии, Финляндии и т. д.). Он основан на сочетании,
с одной стороны, выбора всех представительных и исполнительных органов
(мэров) местного управления, а с другой - назначения доверенных лиц
государственных органов (комиссаров, префектов и т. д.) С «центром». В то же
время в основных управленческих структурах (общинах, муниципалитетах)
обычно нет должностных лиц, назначаемых государством, в то время как на
районном уровне обычно есть только люди, представляющие центральное
правительство, которые выполняют функции контроля за законностью
деятельности органов местного управления нижестоящих административных
органов - территориальных единиц - общин, муниципалитетов и т. д. В странах,
охваченных этой моделью, назначенные государством руководители имеют свои
собственные полномочия, например, для поддержания общественного порядка,
это устраняется местной полицией.
90
Кокин И.А. Муниципальные финансы: учебное пособие для преподавателей / И. Кокин. M.: АНХ,
- 2019г. 672с.