2
Оглавление
Введение ........................................................................................................... 3
Глава 1. Теоретико-правовые основы конкуренции и совместных закупок . 6
1.1 Конкуренция в государственных закупках ............................................... 6
1.2 Эффективность государственных закупок .............................................. 18
1.3 Возможности централизации закупок в рамках российской контрактной
системы ........................................................................................................... 21
Глава 2. Анализ совместных закупок проводимых Департаментом
здравоохранения города Москвы .................................................................. 36
2.1 Особенности регулирования совместных закупок в сфере
здравоохранения на примере Департамента здравоохранения города
Москвы............................................................................................................ 36
2.2 Методика оценки уровня конкуренции в совместных закупках. .......... 39
2.3 Результаты анализа уровня конкуренции и эффективности совместных
государственных закупок на примере закупок перчаток Департаментом
здравоохранения города Москвы и подведомственными учреждениями .. 42
Заключение ..................................................................................................... 59
Библиографический список ........................................................................... 62
3
Введение
Приоритетным направлением регулирования Правительством
России, в области внутренней экономики являются Государственные и
муниципальные закупки. Ведущий нормативно-правовой акт в этой сфере,
определяющий закономерности создания, деятельности и контроля
госзакупок, является Федеральный закон № 44 от 05.04.2013 г. «О
контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее 44-ФЗ).
Главная цель государственных и муниципальных закупок –
обеспечение государственных и муниципальных учреждений
необходимыми товарами и услугами, при эффективном расходовании
бюджетных средств, которая выражается в экономии. Для достижения
данной цели в 44-ФЗ прописаны определенные принципы.
Главный принцип, прописанный в законе – обеспечение
добросовестной конкуренции. Он подразумевает, что для всех участников
закупок создаются равные условия и предполагает, что любая организация,
частное предприятие, индивидуальный предприниматель и т.п.,
заинтересованные в получении государственного или муниципального
контракта, имеют возможность принять участие в госзакупке. Главная цель
конкуренции – определение лучших условий контракта, опираясь на
соблюдение правил добросовестной ценовой (конкуренция в отношении
цены контракта) и неценовой (конкуренция в отношении качества товаров,
работ, услуг) конкуренции.
Государственное регулирование контрактной сферы направлено на
качественное повышение уровня конкуренции, но действительно ли
принимаемые меры способствуют ее развитию? И так ли велико влияние
«добросовестной» конкуренции на экономию денежных средств
госзаказчика, а следовательно и государственного бюджета ?
44-ФЗ предусматривает возможность проведения совместных
конкурсов и аукционов, предполагающих осуществление одной
4
процедуры закупки товаров и услуг для нескольких заказчиков.
Совместные закупки имеют несколько выгодных преимуществ:
сокращение времени и издержек связанных с созданием закупок (замена
нескольких процедур на одну), приобретение наиболее выгодных для
заказчиков условий за счет увеличения заказа (услуги и товары оптом
всегда дешевле), сокращение рисков нарушения контрактного
законодательства при осуществлении заказов (один контракт на
нескольких заказчиков) и т.п.. Однако, увеличения заказов закономерно
приводят к ограничению конкуренции, т.к. ощутимо сужается круг
возможных исполнителей контракта.
В связи с этим, в данной работе будет сформулирована гипотеза о
том, что совместные закупки приводят к снижению эффективности
результата закупочных процедур, т.к. серьѐзно ограничивают круг
возможных исполнителей контракта.
Актуальность данной работы обусловлена тем, что правительство
РФ вот уже несколько лет интенсивно проводит политику объединения и
централизации, поддерживая проведение совместных конкурсов и
аукционов, количество которых ежегодно увеличивается. Оценка
эффективности таких закупок являются особенно актуальной, учитывая
объемы денежных средств, направляемых на совместные закупки.
На основании изложенного, основная цель данной работы – «оценка
конкуренции в системе государственных закупок и еѐ влияние на результат
закупочной деятельности», – определение по итогам такой оценки
экономической целесообразности проведения совместных закупок,
заведомо предопределяющих снижение качества конкуренции в процессе
закупок, за счет увеличения их объѐмов.
Для достижения обозначенной цели, были поставлены следующие
задачи:
5
Определить значение добросовестной конкуренции в
госзакупках;
Рассмотреть подходы к определению качества и
эффективности государственных закупок;
Рассмотреть возможности централизации в рамках
контрактной системы РФ;
Рассмотреть и проанализировать совместные закупки в
области здравоохранения, определить уровень качества
конкуренции, изучив особенности их регулирования;
Сформировать выводы и предложить рекомендации, по
результатам проведенного исследования.
Объект исследования – конкуренция в государственных и
муниципальных закупках. Предмет исследования – качество конкуренции
в совместных государственных и муниципальных закупках. Метод
исследования – анализ данных, полученных при прохождении
производственной (преддипломной) практики. Так же анализ
статистических данных.
Научную новизну и актуальность данной работы определяет
отсутствие в открытых источниках информации о проведенных
исследованиях, посвященных оценке эффективности применения
закупочной стратегии по укрупнению заказов, посредством объединения
потребностей для нескольких заказчиков.
6
Глава 1.Теоретико-правовые основы конкуренции и
совместных закупок
1.1 Конкуренция в государственных закупках
В труде Адама Смита «Исследование о природе и причинах
богатства народов» чѐтко выражена важность свободной конкуренции
1
. По
мнению Дж. Стиглера, А.Смит выделил обязательные условия свободной
конкуренции
2
:
- независимое участие конкурентов, отсутствие сговора;
- достаточно высокое число конкурентов для исключения
экстраординарных ходов;
- хозяйствующие субъекты обладают знанием о рыночных
возможностях, и исходя из этих знаний должна быть свобода
действий.
Спустя почти 250 лет после публикации труда А. Смита, эта
концепция также актуальна. Он считал, что конкуренция присутствует во
всех отраслях экономики, ограничиваясь лишь субъективными причинами.
Именно А.Смит сравнивал конкуренцию с таким понятием как «невидимая
рука» рынка, которая стимулирует производителей и поставщиков
реализовывать потребности и интересы других людей, что в итоге
приводит к росту богатства всего общества в целом.
Предполагается, что конкуренция в государственных закупках,
увеличивает эффективность закупок. Чем больше игроков
(производителей, поставщиков и т.п.) участвует в торгах, тем интенсивнее
борьба за контракт, и выше вероятность того, что контракт получит тот,
кто сможет его выполнить на лучших условиях.
1
Адам Смит. Исследование о природе и причинах богатства народов// Litres.2015.
2
Стиглер Дж. Дж. Совершенная конкуренция: исторический ракурс // Теория фирмы. Спб., 1995. С. 301.
7
На сегодняшний день, качественная конкуренция в госзакупках
остается крайне низкой на многих рынках
3
.
Законодательство Российской федерации, в частности в 44-ФЗ,
направлено на развитие экономической и качественной конкуренции.
Поскольку она является основным инструментом для развития рыночной
экономики и повышает эффективность государственных закупок,
способствуя установлению удовлетворительных цен и выгодных деловых
отношений для всех участников госзакупок. Как для государственного
заказчика, так и для производителя и поставщика.
Поэтому, государственная контрактная система рассматривается в
качестве экономической, организационной и юридической основы для
обеспечения конкурентной среды в процессе развития отношений между
государством, как покупателя, и участниками рынка, как продавцами
4
.
При выборе поставщика, законодательством определяются меры по
обеспечению конкуренции, поскольку это способствует развитию
конкурентного рынка и стимулирует предложения более качественных
товаров, работ и услуг.
Одна из действенных мер поддержки и регулирования госзакупок –
создание условий, которые позволят потенциальным производителям и
поставщикам конкурировать между собой за получение государственного
контракта. Законодательство таким способом развивает добросовестную
конкуренцию в области госзакупок, одновременно обеспечивая
эффективное расходование бюджетных средств. Для создания таких
условий, законодательство принуждает государственных и
муниципальных заказчиков применять конкурентные способы
определения производителей и поставщиков (возможных исполнителей
контракта).
3
Бальсевич А. А. , Подколзина Е. А. Причины и последствия низкой конкуренции в государственных
закупках в России// Экономический журнал ВШЭ. 2014. Т. 18. № 4. С. 563–585.
4
Галанов В.А., Гришина О.А., Шибаев С.Р. Принцип развития конкуренции в контрактных системах
России и США: понятие, значение, гарантии, реализации // Журнал «Закон». 2014. №5.
8
Для демонстрации связи между конкуренцией и эффективностью в
области государственных закупок, рассмотрим некоторые нормативно-
правовые акты, оказавшие наибольшее влияние на развитие контрактной
системы в Российской Федерации.
Первым документом, регулирующим государственные закупки
после распада СССР, стал Указ Президента РСФСР от 15 октября 1991 г.
«О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году».
Указом был провозглашен основной принцип заключения договоров –
упразднение принудительного формирования хозяйственных связей и
установление взаимной экономической заинтересованности субъектов
хозяйственных отношений
5
.
Позднее появился Закон Российской Федерации № 2859-1 от 28 мая
1992 г. «О поставках продукции и товаров для государственных нужд». По
нему государственных заказчиков обязывали выбирать поставщиков
исходя из интересов государства, и продвигали идеи использования
конкурентных процедур для определения поставщика.
Далее был принят Указ Президента Российской Федерации № 278
от 3 апреля 1997 г. «О первоочередных мерах по реализации Послания
Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Порядок во
власти – порядок в стране (О положении в стране и основных
направлениях политики Российской Федерации)». В этом указе был сделан
акцент на необходимость принятия федерального закона, регулирующего
государственные закупки и обеспечивающего добросовестную
конкуренцию.
Буквально через неделю вышел Указ Президента Российской
Федерации № 305 от 8 апреля 1997 г. «О первоочередных мерах по
предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при
организации закупки продукции для государственных нужд», который
5
Указ Президента РСФСР от 15 октября 1991 г. «О хозяйственных связях и поставках продукции и
товаров в 1992 году».
9
устанавливал и регламентировал обязательность проведения конкурсных
процедур для размещения государственных закупок.
Спустя два года был принят Федеральный закон № 97 от 6 мая
1999 г. «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд». Он
регулировал отношения, которые возникают в процессе проведения
конкурса на размещение государственных закупок.
Наибольше влияние на формирование современной контрактной
системы оказал 94 Федеральный закон от 21 июля 2005 г. (№ 94-ФЗ) «О
размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее 94-ФЗ),
который действовал вплоть до 2013 года. Он продолжил установленный
предыдущими указами и законами курс по отношению к госзакупкам, но
перенес роль конкуренции немного в иную плоскость, изменив взгляд на
цель государственных закупок. Если до этого конкуренция выступала в
качестве средства эффективного использования бюджетных средств, то
теперь она стала целью размещения государственного заказа
6
. Кроме того
в законе были установлены нормы, разграничивающие гражданские
правоотношения и регулирование государственных закупок.
Главной целью принятия 94-ФЗ – увеличение возможностей для
участия в государственных закупках всех заинтересованных лиц, с
помощью предотвращения недобросовестных действий со стороны
госзаказчиков, используемых для искусственного ограничения
конкуренции, в том числе, с помощью усложнѐнной, детальной
регламентации процедур по размещению заказов. Теперь госзаказчики
перестали обладать большой свободой в выборе процедур определения
поставщиков (исключая случаи, предусмотренные законом), в
установлении особых требований в отношении участников закупки, заявок
6
ст. 1 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
10
на участие в конкурентных процедурах, а также в установлении критериев
определения победителя. Именно цена контракта была ведущим критерием
определения победителя, что серьѐзно повысило прозрачность выбора
исполнителя госзаказа (государственного контракта). Также, в законе был
прописан запрет на указание товарных знаков продукции, в случае
поставки товаров. И если с одной стороны, товарный знак (бренд) условно
является одним из способов определения качества товара, и далеко не
каждый заказчик может прописать его технические и качественные
характеристики, то с другой стороны, закупка «по товарному знаку»
существенно ограничивает конкуренцию. Весомой новацией 94-ФЗ,
явилась возможность досудебного обжалования участниками закупок
недобросовестных действий или бездействия заказчика. Она значительно
повысила доверие всех участников и исполнителей госзаказов к системе
конкурентных закупок, принятой правительством РФ.
Упомянутые выше изменения 94-ФЗ положительно повлияли на
уровень конкуренции в системе государственных закупок. При этом, они
же стимулировали наплыв недобросовестных поставщиков, фирм-
однодневок, которые, не дорожа своей репутацией, получали заказы за
счет демпинговых предложений по цене, а затем не выполняли условия
контракта. Выполняли его не полностью, с существенными нарушениями
условий, т.е. не обеспечивали прописанные в контрактах технические
характеристики и качество поставляемой продукции или оказываемых
услуг. В следствии чего, произошло ощутимое ухудшение качества
поставляемой продукции и оказываемых услуг в сфере государственных
закупок.
Получается, что главная задача – своевременное удовлетворение
государственных и муниципальных нужд, путем поставки продукции и
оказание услуг необходимого качества – не решалась.
С 2014 года вступил в силу Федеральный закон № 44 от 5 апреля
2013 г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для
11
обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – 44-ФЗ).
Новый закон провозгласил принцип обеспечения конкуренции, одним из
главных направлений деятельности контрактной системы
государственных закупок. Этот принцип характеризуется, как обеспечение
добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между всеми
участниками государственных закупок, и нацелен на определение лучших
условий исполнения обязательств по контрактам. Из этого следует, что в
отличие от предыдущего 94-ФЗ, новый 44-ФЗ предполагает не только и не
столько конкуренцию по ценам, сколько добросовестную конкуренцию за
предложение наилучшего набора условий для исполнения контракта (цена-
качество-квалификация, опыт исполнителя-добросовестность-доверие и
т.п.).
Положительное развитие добросовестной конкуренции
способствует экономии бюджетных средств, выделяемых для обеспечения
государственных и муниципальных нужд. И если рассматривать
продуктивность с точки зрения экономии, то качественное увеличение
уровня добросовестной конкуренции на рынке будет оказывать
положительное воздействие на сферу закупок в целом.
Следуя 44-ФЗ, участником закупки может выступать любое
физическое или юридическое лицо, не зарегистрированное в офшорной
зоне. Закон также в большинстве случаев предусматривает проведение
конкурентных процедур. Например, «электронный аукцион». По
статистике, это самая распространенная процедура по определению
поставщика товаров и услуг для исполнения госзаказов. Связано это с тем,
что Правительством РФ определены случаи, в которых на определенные
товары, работы и услуги должна применяться данная процедура
7
. И
7
Распоряжение Правительства РФ от 21.03.2016 N 471-р (ред. от 10.08.2016) «О перечне товаров, работ,
услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной
форме (электронный аукцион)»