12
поскольку единственным критерием для оценки является цена, этот способ
признан самым простым.
Гарантируется данный принцип через запрет госзаказчику
осуществлять любые действия, противоречащие требованиям закона и
приводящие к ограничению конкуренции, например к необоснованному
ограничению числа участников электронного аукциона.
Запрет на осуществление действий, ограничивающих конкуренцию,
заимствовано из 1 и 2 части, 17 статьи Федерального закона от 26 июля
2006 г. № 135 «О защите конкуренции» (135-ФЗ). В этом законе кроме
прочего, есть определение конкуренции как соперничества хозяйствующих
субъектов, при котором действиями каждого из них ограничивается или
исключается возможность каждого в одностороннем порядке оказывать
воздействие на общие условия обращения товаров на соответствующем
товарном рынке.
В 135-ФЗ существует запрет на навязывание необоснованных и
невыгодных условий договора контрагенту; уклонение и/или
необоснованный отказ от заключения договора, необоснованное
установление тарифов на одинаковые товары, недобросовестной
конкуренции, при которой производитель, например, вводит в
заблуждение заказчика о характеристиках товаров, дискредитацию
участников рынка и т.п..
Сравнивая, как понимается конкуренция в 44-ФЗ и 135-ФЗ можно
сделать вывод, что в 135-ФЗ упор делается не на действия хозяйствующих
субъектов, а на последствия этих действий на товарные рынки. А 44-ФЗ
акцентируется на понятии добросовестной ценовой и неценовой
конкуренции, т.е. на действия участников в процессе осуществления
торгов.
Хороший уровень конкуренции в государственных закупках
приводит и к положительным результатам. Таким как минимизация затрат
заказчика и максимизации качества товаров и услуг.
13
Положительный результат действий в условиях добросовестной
конкуренции – максимально эффективное распределение ресурсов
организации, с качественным повышением уровня своих товаров и услуг
на рынке в дальнейшем. Потому как потребители (госзаказчики)
заинтересованы в получении товаров и услуг высокого качества,
поставщики (фирмы производители) вынуждены постоянно его улучшать.
Но только при условии достаточной конкуренции, поскольку иначе у
заказчика не будет альтернативы в выборе.
Кроме того, удовлетворяя определенные специфические
потребности заказчиков, поставщики находят и направляют ресурсы на
наиболее востребованные товары в отрасли, что положительно влияет и на
доход фирм-поставщиков, и на лучшее удовлетворение нужд
потребителей.
Необходимо отметить также, что при наличии добросовестной
конкуренции на рынке, что подразумевает отсутствие монополий и
сговора, поставщику сложнее установить цены, заведомо превышающие
рыночные и продавать товары и услуги низкого качества.
Если на участие в закупке подаѐтся единственная заявка – налицо
отсутствие конкуренции. Это обстоятельство напрямую ведет к риску
неэффективной закупки, так как у заказчика отсутствует альтернатива в
выборе исполнителя, и участнику закупки не с кем конкурировать и
снижать цену. Если на участие в закупке подано две заявки –
эффективность закупки также не велика. В основном из-за минимальной
возможности выбора, и хорошего шанса у участников для сговора между
собой.
Отметим, что при минимальном уровне конкуренции, или
отсутствии еѐ как таковой, скорее всего процедура будет признана
несостоявшейся. И как следствие этого, потребности заказчика не будут
удовлетворены в срок, а в дальнейшем это может повести к увеличению
издержек на повторение процедуры по определению поставщика.
14
Также, положительный эффект от высокой конкуренции – создание
инновационной продукции, которая является необходимой составляющей
в развитии современной цифровой экономики, а при участии в
госзакупках, увеличивается шанс появления таких инновационных
продуктов в государственных учреждениях.
При высокой конкуренции обязательно повышается прозрачность
закупок. Увеличение количества фирм-поставщиков принимающих
участие в закупках, автоматически увеличивает количество
«наблюдателей» за процедурой определения поставщика, и даже при
незначительном подозрении на нарушение контрактного и/или
антимонопольного законодательства поставщик может подать жалобу,
которая обязательно будет рассмотрена, и возможно привлечет внимание
уполномоченных органов к действиям заказчиков.
В одном из докладов за 2016 год Федеральной антимонопольной
службы России (ФАС), которая контролирует соблюдение
антимонопольного законодательства, специалистами был обозначен ряд
проблем, существующих в отношении конкуренции на современном
российском рынке.
Увеличение доли государственных компаний в экономике, а
поскольку государственные фирмы чаще всего представляют собой
монополии, приводят к усилению монополистических тенденций и
приводят к сложностям в реализации конкурентной политики. Продолжает
возрастать количество государственных унитарных предприятий. По
данным с официального сайта Федеральной налоговой службы в Едином
государственном реестре юридических лиц на 1 января 2013 года было
около 11 тысяч организаций, а на начало 2016 года их число составило 23 с
лишним тысяч. По мнению ФАС РФ, данный факт оказывает значительное
негативное воздействие на уровень конкуренции в локальных рынках.
Еще одной причиной снижения конкуренции в особенности на
рынках продовольственных товаров является введение и продление
15
санкций по отношению к ввозу иностранных товаров. Аналитический
центр при правительстве РФ выпустил исследование, посвященные
вопросам продовольственного эмбарго и политики импортозамещения. Он
отметил, что введение ответных санкций привело к значительном росту
цен на внутреннем рынке, поскольку российские производители, и
производители из партнерских стран не смогли быстро обеспечить такой
же уровень конкуренции, как в до санкционный период. Сильное
повышение цен произошло из-за высокого уровня инфляции и
определенного поведения поставщиков, на которых сказалось ограничение
поставок импортных товаров.
Также возникают проблемы, связанные с применением
законодательства, регулирующего государственные закупки. Например,
достаточно часто применяется закупка у единственного поставщика, при
том, что закупка производится на конкурентных рынках. Это обусловлено
недостаточной развитостью законодательства, регулирующего проведение
неконкурентных процедур. Частые случаи проведение конкурсов в
печатном виде не способствуют повышению прозрачности
государственных закупок. Единая информационная система до сих пор не
может обеспечить весь необходимый функционал для проведения всех
возможных процедур в электронной форме. Необходимо более
детализировано дать описание субъективных критериев при рассмотрении
заявок, что должно повысить доступность и ясность для поставщиков,
принимающих участие в закупке. Еще один аспект правоприменения –
возможность заказчика расторгнуть контракт в одностороннем порядке по
результатам проведенной экспертизы, при этом выбор экспертов и
критериев для оценивания позволяет заказчику создать нужный для себя
результат. В случае расторжения в одностороннем порядке поставщик
попадает в реестр недобросовестных поставщиков. Из-за этого у него
пропадает право заключения государственного контракта в течение двух
лет.
16
Малоэффективное тарифное регулирование приводит к
необоснованному росту цен и снижению вода новых участников на рынок.
Возможно, требует пересмотра законодательство о естественных
монополиях. Сложность также проявляется в отсутствии единого
законодательства, регулирующего установление тарифов.
Все это препятствует увеличению числа фирм-поставщиков в
экономике, и как следствие – снижению роста цен и повышению качества.
Государству необходимо применять инструменты,
поддерживающие конкуренцию. К таким инструментам можно отнести
равный доступ к закупкам, к электронным площадкам, информационное
обеспечение закупочного процесса (размещение информации о закупках в
открытой единой информационной системе, где каждый потенциальный
поставщик может посмотреть извещение о предполагаемых закупках и
принять в них участие, проследить результаты).
Еще один инструмент защиты, предусмотренный
законодательством о контрактной системе, – это условие о запрете
излишней детализации закупаемой продукции, отраженное в ограничениях
относительно описания объектов закупки (ст.33 44-ФЗ). Очень часто
заказчики подстраивают документацию под определенного поставщика,
что влечет за собой низкую конкуренцию, и соответственно вероятно
необоснованно высокую цену.
Ключевым направлением в области развития конкуренции является
развитие субъектов малого предпринимательства – СМП (с 2019 года –
субъекты малого и среднего предпринимательства, далее МСП). Малые
предприятия благодаря своей гибкости и мобильности могут быстро
адаптироваться под изменяющуюся действительность на рынке. Например,
в 2015 году число малых предприятий составило 242, 7 тысяч
8
. А
8
Малые предприятия (без микропредприятий) в 2015 году. Таблица 1 // Оперативная информация.
Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики – [Электронный ресурс] – URL:
http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/enterprise/reform/#. (дата обращения
17.05.2017).
17
выделенные субсидии в 2015 году составили около 16,9 млрд. рублей
9
. Тем
не менее, уровень участия МСП в государственных закупках остается
низким. Хотя в определенных сферах экономической деятельности
наблюдается повышение числа МСП, например, в розничной торговле.
Для поддержки МСП в законодательстве, регулирующем
контрактую сферу, существуют различные преференции, к примеру,
возможность проведения закупочной процедуры с установленной
преференцией или только среди МСП. В случае проведения процедуры
определения поставщика только среди МСП заказчик вправе отклонить
заявки, не относящиеся к данной категории.
Также закон обязывает заказчиков закупать не менее 15 % от
совокупного годового объема закупок у рассматриваемой группы
участников. Но указанный объем выполняется далеко не всеми
государственными заказчиками и на то есть причины. Например, среди
детских лечебно-профилактических учреждений здравоохранения города
Москвы значительную часть занимают совместные закупки, которые
проводятся на крупные суммы и получается, что на такие торги МСП не
приходят, поскольку не могут обеспечить столь большие потребности,
соответственно учреждения не набирают необходимый процент. Или
закупки государственной корпорации «РОСАТОМ», которая также не
может достигнуть положенный процент, из-за того, что значительный
объем закупок проводится на сложное и высокотехнологическое
оборудование.
Таким образом, можно сделать вывод, что российское
законодательство на протяжении долгого времени стремилось к созданию
условий добросовестной и открытой конкуренции в сфере
государственных закупок, предполагая, что именно она выступит
механизмом эффективности использования бюджетных средств.
9
Направления государственной поддержки малого и среднего предпринимательства в 2015 году //
Департамент развития малого и среднего предпринимательства. Москва. 2015. – [Электронный ресурс] –
URL: http://nisse.ru/upload/iblock/. (дата обращения 17.05.2017).
18
1.2 Эффективность государственных закупок
Конкуренция непосредственно влияет на эффективность
государственных закупок, поскольку увеличение числа участников
закупки приводит к появлению наиболее выгодных предложений. На
сегодняшний день не существует универсального определения
эффективности государственных закупок и методики расчета. Необходимо
отметить, что данный вопрос является достаточно широким и может быть
темой отдельного исследования, поэтому мы рассмотрим лишь несколько
основных аспектов указанной сферы.
Отметим, что эффективность можно рассматривать как с точки
зрения эффективности для отельной закупки, так и эффективность всей
закупочной системы.
В 44-ФЗ устанавливается принцип эффективности осуществления
закупок. В статье 12, 44-ФЗ законе прописано: «Государственные органы,
органы управления государственными внебюджетными фондами,
муниципальные органы, казенные учреждения, иные юридические лица в
случаях, установленных настоящим Федеральным законом, при
планировании и осуществлении закупок должны исходить из
необходимости достижения заданных результатов обеспечения
государственных и муниципальных нужд». Основной задачей, исходя из
указанной статьи, является удовлетворение государственных
и муниципальных нужд в установленном объеме. А к основным целям, в
свою очередь, в соответствии со статьей 13, 44-ФЗ относится: достижение
целей и реализация мероприятий, предусмотренных государственными и
муниципальными программами РФ и ее субъектов, исполнение
международных обязательств, в том числе межгосударственных программ,
а также выполнение функций и полномочий различных государственных и
муниципальных органов РФ.
19
Поскольку средства, выделяемые на государственные закупки,
финансируются из государственного бюджета необходимо рассмотреть
определение эффективности, указанное в Бюджетном кодексе РФ (далее
БК РФ), которое не соотноситься с определением 44-ФЗ.
В статье 34 БК РФ указано, что принцип эффективности
использования бюджетных средств означает, что при составлении и
исполнении бюджетов, участники бюджетного процесса в рамках
установленных им бюджетных полномочий должны исходить из
необходимости достижения заданных результатов с использованием
наименьшего объема средств (экономности) и/или достижения наилучшего
результата с использованием определенного бюджетом объема средств
(результативности).
В настоящее время наиболее распространенный способ
определения эффективности государственных закупок – экономия средств,
то есть сравнение начальной максимальной цены контракта (далее НМЦК
или НМЦ контракта) и цены, на которую контракт заключен.
Но многие эксперты не согласны с данным определением.
Например, Н.В. Нестерович говорит о том, что необходимо рассматривать
не только вопросы экономии в плане экономии на контракте, но и
учитывать затраты, потраченные на проведение закупочных процедур. В
одной из своих статей он упоминает расчеты группы специалистов, под
руководством профессора Г. Веденеева (СЦКТ МЭИ
«Специализированный Центр – конкурсные торги (тендеры)»), который в
2005 году оценивал стоимость для заказчика каждого этапа закупки, а
также рассчитывал различные корректирующие коэффициенты
10
.
Необходимо также отметить, что Н.В. Нестерович выступает против
чрезмерной децентрализации закупок, потому что именно эта мера, по его
10
Нестерович Н.В. Эффективность государственных закупок: Экономика должна быть // Госзаказ:
управление, размещение, обеспечение. 2015. No40. С. 56–63.
20
мнению, позволит сократить затраты и снизить риски коррупционной
составляющей.
В свою очередь Лапин А.Е., Кисилева О.В., Кумунджиева Е.В.,
Кухарев В.В.
11
и другие авторы также утверждают о недостаточности
оценки эффективности лишь через показатель экономии расходования
бюджетных средств. И предлагают оценивать государственные закупки с
помощью двух типов оценки: оперативной оценки и комплексной
аналитической.
Оперативная оценка заключается в оценке экономичности, то есть
разница между НМЦК и цене заключенного контракта. По мнению
авторов, она должна использоваться для оценки отдельных закупок. А
комплексная аналитическая оценка проводится в конце отчетного периода
по отдельным отраслям или по всей системе государственных закупок.
Она включает в себя следующие критерии оценки: соблюдение
законодательства при размещение заказов, выполнение планов при
размещении заказов, дисциплина исполнения контрактов (сроки,
исполнение и качество товаров, услуг и работ по контракту),
обоснованность определения НМЦК (верность оценки НМЦК в
соответствии с рыночными ценами), показатель доли конкурентных
закупок. Данные показатели, по их мнению, позволят комплексно оценить
эффективность всех этапов проведения закупок
12
.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что экономия является
лишь частью понятия эффективности расходования бюджетных средств.
При ориентировании на достижение экономии у заказчика могут появиться
ряд проблем, например, уменьшение финансирования в следующем
периоде. Хотя данная проблема решается грамотным планированием.
11
Кухарев В.В. Размещение государственного заказа и оценка его эффективности // Журнал Социально-
экономические явления и процессы. 2013. Выпуск № 5 (051).
12
Кухарев В.В. Размещение государственного заказа и оценка его эффективности // БИЗНЕС.
ОБРАЗОВАНИЕ. ПРАВО. ВЕСТНИК ВОЛГОГРАДСКОГО ИНСТИТУТА БИЗНЕСА. 2016. февраль № 1
(34).
21
При этом, безусловно, одной из основных задач, решаемых
посредством конкурентной борьбы, является приобретение качественной
продукции при эффективном расходовании средств. Поэтому в рамках
настоящего исследования будет произведена оценка влияния уровня
конкуренции при осуществлении закупок на размер экономии,
достигаемой в результате закупки.
То есть эффективность совместных закупок будет оцениваться в
части достигаемой экономии в разрезе отдельных закупок.
1.3 Возможности централизации закупок в рамках российской
контрактной системы
Поскольку, на сегодняшний день, централизация закупок является
одной из тенденций в развитии государственных и муниципальных
закупок требуется рассмотреть возможности, предлагаемые
законодательством в указанных рамках, а именно проведение совместных
и централизованных закупок. Совместные закупки – это конкурсы и
аукционы, проводимые на одинаковые товары, работы, услуги, которые
осуществляются двумя и более заказчиками. При этом контракт
заключается с каждым заказчиком самостоятельно.
Для проведения закупки определяется организатор. Им может быть
уполномоченное учреждение или орган, которому заказчики передают
свои полномочия на организацию и проведение совместных торгов на
основании заключенного в соответствии с Гражданским кодексом
Российской Федерации соглашения.
В соглашении отражаются следующие пункты
13
:
1. Информация о сторонах соглашения;
1.1. Идентификационный код закупки;
13
Ст. 25 Федеральный закон от 05 апреля 2013г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок
товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».