14
указывают многие правоведы
8
, полагая необходимым законодательное
закрепление в отечественном законодательстве ст. 20 об ответственности за
незаконное обогащение, рекомендованной Конвенцией ООН против
коррупции
9
и ратифицированной Российской Федерацией Федеральным
законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции
Организации Объединенных Наций против коррупции»
10
.
Видится, что борьба с коррупцией в России носит характер отдельных
кампаний в отношении отдельных лиц, что ведет к дальнейшей дегенерации
коррупционного класса, который не скрывает своих нетрудовых доходов,
открыто демонстрируя свое материальное превосходство над основной
частью общества.
Но парадокс коррупции в России как социально-правового явления
заключается еще и в том, что общество и в кулуарах, и в средствах массовой
информации твердит о коррумпированности чиновников и в то же время
многие граждане пытаются обойти закон за определенную плату.
Коррупционные факторы не являются лишь «заслугой» административного
аппарата, сказывается также негативное влияние сложившейся у населения
привычки решать свои проблемы в обход устоявшихся законов или
существующих правил.
Коррупция не только снижает доверие общества к системе
государственных органов, но и ведет к концентрации в обществе таких
опасных явлений, как конформизм и правовой нигилизм.
Обоснованным видится мнение, что коррупционное поведение не
всегда связано с совершением непосредственно актов коррупции и может
выражаться в создании благоприятной для этого среды, так называемый
8
Например, Гладких В.И. Некоторые проблемы совершенствования отечественного
антикоррупционного законодательства // Уголовное судопроизводство: проблемы теории
и практики. 2018. № 1. С. 15-19.
9
Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (Заключена в г. Нью-
Йорке 31.10.2003) // Бюллетень международных договоров. 2006. № 10. С. 7-54.
10
Федеральный закон от 08.03.2006 № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации
Объединенных Наций против коррупции» // СЗ РФ. 2006. № 12. Ст. 1231.
15
клиентизм, семейственность, клановость, коррупционный протекционизм
или фаворитизм
11
. Такие факты подлежат обязательной фиксации и должны
рассматриваться не как легальные традиции нашего общества, а именно как
коррупционные проявления. Многие из данных социально-негативных
явлений коррелируют с понятием «конфликт интересов» и закономерно
рассматриваются как коррупциогенные факторы
12
.
Однако вариабельность понятий, связанных с коррупцией, их
юридическая и терминологическая неопределенность («откат»,
«коррупционное поведение» и т.д.) создают правовой вакуум,
препятствующий борьбе с коррупцией.
Механизм противодействия коррупции сложный и многоплановый,
базирующийся прежде всего на антикоррупционном законодательстве,
которое далеко не всегда соответствует стоящим перед ним задачам.
Федеральные законы определяют лишь общие организационно-правовые
основы противодействия коррупции, но реальный механизм борьбы не
создают.
Не способствует такому противодействию и уголовный закон России.
Так, ч. 1 ст. 285 УК РФ
13
«Злоупотребление должностными полномочиями»
содержит санкцию от штрафа в размере до 80 тыс. руб. (читаем от 5 тыс. руб.
- ч. 2 ст. 46 УК РФ) до 4 лет лишения свободы. Следовательно, за
коррупционное преступление может быть назначено любое из
установленных уголовным законом наказаний, т.е. и штраф в размере 5 тыс.
руб., и 4 года лишения свободы.
Таким образом, амфиболичность в понятии коррупции, ее видах,
способах и методах противодействия, механизме привлечения к уголовной
11
Проблемы совершенствования законодательства Российской Федерации о
противодействии коррупции и практика его применения: Монография / Под ред. Т.Я.
Хабриевой. М.: Юриспруденция, 2014. С. 50.
12
Уткин В.А. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе и
механизм его предотвращения и урегулирования // Безопасность бизнеса. 2018. № 5. С. 13.
13
Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 18.02.2020) //
СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
16
ответственности и видах наказаний создает благоприятную среду для
дальнейшего процветания этого опасного социально-правового явления в
России.
Видится, что действующая нормативно-правовая база не способствует
реальной борьбе с коррупцией. Для организации противодействия коррупции
необходимо отказаться от вариабельных понятий типа «коррупционные
проявления», «конфликт интересов», объединив «все действия должностных
лиц, совершенные вопреки интересам службы из корыстной или иной личной
заинтересованности», в коррупционные преступления. Необходимо также
изменить систему наказаний в Уголовном кодексе РФ, определив за каждое
коррупционное преступление фиксированную меру наказания (например, по
ст. 285 УК РФ - 3 года лишения свободы). Такие меры приведут к ясности в
понимании коррупционных преступлений и конкретной мере наказания за
них, прежде всего для общества и должностных лиц, потенциально склонных
к коррупционным действиям.
Кроме того, конкретизация вида и меры наказания значительно
оптимизирует понятие «судейское усмотрение» в данном вопросе, где судье
в ходе судебного разбирательства необходимо будет только установить факт
коррупции, а само наказание уже будет зафиксировано уголовным законом.
В России базовое нормативно-правовое определение коррупции
содержится в ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О
противодействии коррупции»
14
и под этим понимается:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение
взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное
незаконное использование физическим лицом своего должностного
положения вопреки законным интересам общества и государства в целях
получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг
имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для
14
Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (ред. от
16.12.2019) // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
17
третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу
другими физическими лицами;
б) совершение деяний, указанных в подп. «а», от имени или в
интересах юридического лица.
Данное определение коррупции, по нашему мнению, нуждается в
корректировке. В качестве обоснования этого вывода можно привести
следующие причины:
1. Действующее определение коррупции представляется излишне
громоздким, сложным для понимания и воспроизведения, о чем
свидетельствует опыт проведения различных контрольных мероприятий с
государственными и муниципальными служащими (конкурсы на замещение
должностей, переаттестация и проч.)
15
.
Данная ситуация усугубляется еще и тем, что правовая норма,
содержащая искомое определение, является бланкетной, отсылающей
правоприменителя сразу к нескольким отраслям российского права, что
также не способствует уяснению правоприменителями сути
характеризуемого ею явления и круга правонарушений, входящих в состав
искомого понятия.
2. Попытки охарактеризовать коррупцию путем перечисления в ее
легальном определении, по сути, лишь пяти уголовных преступлений
представляются неудачными, поскольку это необоснованно сужает ее
понимание:
во-первых, только пятью упомянутыми в нем правонарушениями даже
перечень уголовных преступлений коррупционного характера не
исчерпывается (в настоящее время он включает более 60 правонарушений
16
);
15
Пьяных М.Н. К вопросу о соотношении понятий «коррупция» и «ответственность» //
Форум. Серия: Гуманитарные и экономические науки. 2019. № 2 (17). С. 44-48.
16
Указание Генпрокуратуры России № 853/11, МВД России № 5 от 25 декабря 2018 г. «О
введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации,
используемых при формировании статистической отчетности» // СПС
«КонсультантПлюс».
18
во-вторых, в состав коррупции, как известно, включается еще ряд
административных, дисциплинарных и гражданско-правовых деликтов (ст.
13 Федерального закона № 273);
в-третьих, в указанном определении коррупции в качестве одной из
форм ее проявления названо «злоупотребление служебным положением», что
не совсем точно, поскольку в ст. 285 УК РФ данное деяние именуется как
«злоупотребление должностными полномочиями».
3. Легальное определение коррупции, содержащееся в Федеральном
законе № 273, не в полной мере соответствует ее пониманию в
международно-правовых актах, а также реальной правоохранительной
практике. Дело в том, что в качестве цели коррупционных правонарушений в
нем названо лишь получение материальной выгоды. В действительности
акты коррупции совершаются зачастую для удовлетворения и иных (кроме
материальных) интересов (семейных, политических, профессиональных,
корпоративных).
4. Определение коррупции, содержащееся в названном нормативном
правовом акте, не вписывается в ту их классификацию, которая предлагается
отечественной теорией, что также не способствует пониманию ее сути и
социальной опасности. В частности, по критерию «способ изложения» в
теории выделяют «широкие» (абстрактные) и «узкие» (казуальные)
определения коррупции
17
. Исследуемую дефиницию невозможно отнести ни
к одной из данных разновидностей, поскольку она начинается перечислением
конкретных коррупционных правонарушений (казусов), а затем следуют
сущностные признаки коррупции, как это свойственно абстрактным
определениям.
По всей видимости, в законе должно быть сформулировано лаконичное
по форме определение коррупции, которое содержало бы важнейшие
признаки составов коррупционных правонарушений. Подобный подход
17
Коррупция: природа, проявления, противодействие: Монография / Отв. ред. Т.Я.
Хабриева. М.: ИД «Юриспруденция», 2012. С. 17.
19
позволил бы отграничить их от иных противоправных деяний. Ведь на
практике порой весьма сложно отделить, например, обычные
дисциплинарные проступки от дисциплинарных проступков коррупционного
характера, что иногда влечет за собой необоснованное вынесение первых на
рассмотрение так называемых конфликтных комиссий.
Подводя итог всему вышеприведенному, в качестве варианта
определения коррупции можно предложить следующий: «Коррупция - это
умышленное использование публичным должностным лицом своего
служебного положения вопреки интересам общества и государства с целью
получения выгоды имущественного и (или) иного характера для себя или
третьих лиц».
1.2. Теоретические и правовые основы противодействия
коррупции
Анализ сегодняшнего состояния противодействия коррупции позволяет
сделать вывод об отходе в ряде случаев от такого научно обоснованного
подхода, что можно считать одной из проблем, снижающих эффективность
реализуемых мероприятий.
Прежде всего, сегодняшнее законодательство не определяет
коррупцию как «явление» и, как следствие, как «систему» с
соответствующей структурой и характером связи ее элементов
18
. В силу
этого не определены структурные элементы, например «бытовая коррупция»,
«экономическая», «политическая», «низовая», «элитарная» и т.д. В итоге, с
одной стороны, в нормативных документах появляются произвольные
термины, типа «откат», с другой стороны, меры противодействия не
подразделяются по специфике соответствующих структурных элементов.
18
Наумов А. Новое антикоррупционное законодательство: многое упущено // Уголовное
право. 2009. № 4. С. 36-45.
20
Например, очевидно, что для «низовой коррупции», где взятки
составляют 5 - 10 тыс. руб.
19
, действенным было бы существенное
повышение заработной платы муниципальных служащих, в то время как для
«элитарной», где суммы исчисляются миллионами рублей и долларов,
действенными были бы конфискация имущества, пожизненный запрет на
госслужбу или высылка из столицы в дальние регионы страны, как в царской
России.
Во-вторых, коррупция не рассматривается в связи со всеми системами -
явлениями нашего общества, где наиболее близким и важным криминологи
выделяют «организованную преступность»
20
со своей иерархией, системой
управления, идеологией, финансовой базой и, главное, способами
обеспечения своих интересов и воздействия на должностных лиц: шантажом,
убийствами, похищениями и т.п.
21
. Очевидно, что эта сторона
коррупционных взаимоотношений требует своего места в Законе № 273-ФЗ,
где сегодня термин «организованная преступность» вообще не упоминается.
В-третьих, применительно к системе субъектов противодействия
коррупции, как представляется, недостаточно регламентирована роль
граждан и их объединений. Прежде всего, в Федеральном законе от 23 июня
2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в
Российской Федерации»
22
они не отнесены к самостоятельным субъектам
профилактики, а значит, не могут проводить расследование коррупционных
деяний без согласования и взаимодействия с установленными в данном
Законе «субъектами профилактики», к которым отнесены органы внутренних
дел, прокуратура и др.
19
Шиканова Д.В. Получение взятки муниципальным служащим: уголовно-правовые и
криминологические аспекты: Монография. М.: Юрлитинформ, 2012. С. 53.
20
Долгова А.И. Криминологические оценки организованной преступности и коррупции,
правовые баталии и национальная безопасность. М.: Российская криминологическая
ассоциация, 2011. С. 623-645.
21
Номоконов В.А. Организованная преступность: транснациональные признаки // URL:
http://www.cnme-research.ru/library/Nomokon2.html.
22
Федеральный закон от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики
правонарушений в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 26 (Часть I). Ст. 3851.
21
На наш взгляд, имеет смысл поддержать инициативы установления
системы материальных и моральных поощрений граждан, сообщающих в
правоохранительные органы о ставших им известными коррупционных
правонарушениях. В этом плане следует отметить, что еще в 2015 г. был
подготовлен Минтрудом законопроект «О защите лиц, сообщивших о
коррупционных правонарушениях, от преследования и ущемления их прав и
законных интересов со стороны должностных лиц, действия (бездействие)
которых обжалуются», где было предусмотрено материальное и моральное
стимулирование граждан, сообщивших о взятках и хищениях бюджетных
средств
23
.
Кроме того, помимо морального и материального стимулирования
традиционным является и использование страха ответственности как стимула
для законопослушного поведения.
Следует обратить внимание на то обстоятельство, что в целях
снижения преступности законодателем недавно введена ст. 205.6 УК РФ,
предусматривающая уголовную ответственность за несообщение о целом
ряде готовящихся или совершенных преступлений террористического
характера. Как представляется, аналогичную статью было бы целесообразно
добавить и применительно к ответственности за несообщение о
многомиллиардных хищениях бюджетных средств.
Все это неминуемо снизит скрытый от регистрации массив коррупции
и позволит более объективно оценить ее состояние и результаты
противодействия.
В-четвертых, считаем необходимым обратить внимание на понимание
причин и условий коррупции, поскольку Национальная стратегия
противодействия коррупции поставила задачу «искоренения причин и
условий, порождающих коррупцию в российском обществе», не раскрывая
23
Минтруд России подготовил законопроект, направленный на защиту лиц, сообщивших
о коррупционном правонарушении // URL: http://www.rosmintrud.ru/labour/public-
service/102
22
далее их содержание. Криминологи их раскрывают и классифицируют по
широкому кругу оснований
24
.
На наш взгляд, сегодня мероприятия в сфере противодействия
коррупции, в том числе отраженные в национальных планах, в основном
направлены на устранение причин. К ним относятся недостатки и проблемы,
порождающие преступную мотивацию: бюрократические процедуры,
трудности в удовлетворении потребностей в сфере образования и
здравоохранения и т.д.
Что же касается «благоприятствующих коррупции условий», то
следует отметить наличие проблем и пробелов. В частности, к объективным
условиям, способствующим коррупции, криминологи относят возможность
распоряжаться незаконными доходами. С позиций системного подхода здесь
видятся две проблемы:
- не контролируются и не отражаются в декларациях расходы
должностных лиц на приобретение ювелирных украшений, дорогостоящие
услуги в сфере здравоохранения, отдыха и туризма;
- во-вторых, получаемые в результате коррупционных преступлений
незаконные доходы сегодня не контролируются у взяткодателей, например
добывающих незаконно природные ресурсы, а также представителей
организованной преступности, получающих сверхдоходы от игорного
бизнеса, наркоторговли, контрабанды и т.п.
25
.
На наш взгляд, следует учитывать, что на коррумпированное
должностное лицо можно выйти как по итогам контроля за его доходами и
расходами, так и в ходе аналогичной деятельности в отношении
взяткодателя.
24
Эминов В.Е. Причины преступности в России: криминологический и социально-
психологический анализ. М.: Норма; Инфра-М, 2011. С. 22-26.
25
Фабер К.А. Отдельные аспекты противодействия коррупции в России // В книге:
МНСК-2019. Государство и право Материалы 57-й Международной научной
студенческой конференции. 2019. С. 52-53.
23
Данные направления деятельности также представляется
целесообразным отразить в Законе № 273-ФЗ.
Кроме того, на наш взгляд, выявление указанных недостатков,
способствующих развитию коррупции и снижающих эффективность мер
противодействия данному негативному явлению, было бы целесообразно
включить в Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов»
26
, изложив ч. 2 ст. 1 в следующей редакции:
«Коррупциогенными факторами являются положения нормативных
правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие
для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или
возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а
также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или)
обременительные требования к гражданам и организациям, пробелы
антикоррупционного законодательства, создающие условия для проявления
коррупции».
Наибольшее внимание в настоящее время уделяется противодействию
коррупции уголовно-правовыми средствами. В этом направлении
развивается и совершенствуется уголовное законодательство, в котором
предусмотрена ответственность за преступления коррупционной
направленности: многие исследователи под коррупцией понимают
конкретные нарушения норм уголовного права
27
.
Согласно преамбуле Конвенции Совета Европы об уголовной
ответственности за коррупцию 1999 г. государства обязаны проводить
общую уголовную политику, которая бы обеспечивала защиту общества от
26
Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (ред. от
11.10.2018) // СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.
27
Прозументов Л.М. Уголовное право и «коррупция» // Вестник Томского
государственного педагогического университета. Сер.: Гуманитарные науки
(правоведение). 2000. № 1. С. 3.