24
Оценить эффективность антикоррупционных мер, реализуемых в
российских условиях, помогают данные социологических исследований,
позволяющие узнать мнение граждан Российской Федерации об эффективности
реализуемых антикоррупционных мер
1
. Социологические опросы показывают,
что граждане России уверены в коррумпированности основных государственных
институтов, предназначенных для охраны и реализации их прав. Сейчас каждый
второй житель России независимо от возраста (от 14 до 99+ лет) так или иначе,
интересуется политической ситуацией в стране и это является показателем не
просто высокой активности. Истинная причина этого – неудовлетворенность
населения своим положением и отсутствием стабильности, уверенности в
завтрашнем дне
2
.
По данным социологических опросов, около 76% населения дают самые
низкие оценки решению проблем борьбы с коррупцией, при этом, около 61%
респондентов непосредственно сталкивались с фактами коррупции
3
.
Коррупция, безусловно, является одной из наиболее обсуждаемых тем,
новости о которой появляются в различных источниках (социальные сети,
Интернет, телевидение, газеты и т.д.). При этом зачастую говорится не о
конкретно совершенном и выявленном преступлении, а об отдельных лицах,
которые распоряжаются имуществом и предметами роскоши, стоимость которых
превышает регламентированный доход государственного служащего в десятки и
даже сотни раз. Все это вызывает негативный резонанс среди населения
4
.
Часто коррупция выражается не только в обладании отдельными лицами
значительным объемом дорогостоящего имущества, но и в конкретной
международным участием. Ростов-на-Дону, 17 февраля 2018 г. Ростов н/Д: Изд-во ЮРИУ
РАНХиГС, 2018. Т. 2. С. 66.
1
Кропотов М.В., Мазанкова М.В. Виды коррупции и способы борьбы с ней // Сборник
докладов международного научного форума «Образование и предпринимательство в Сибири:
направления взаимодействия и развитие регионов» : в 4-х томах. Новосиб. гос. университет
экономики и управления. Новосибирск, 2018. С. 41.
2
Науменко Д.С. Указ.соч. С. 67.
3
Воронцов С.А., Понеделков А.В. О совершенствовании государственной политики в сфере
обеспечения национальной безопасности // Власть. 2016. № 2. С. 126-132.
4
Науменко Д.С. Указ.соч. С. 66-67.
3
«Куда идут эти деньги — никто не знает» [Электронный ресурс] – Режим доступа:
https://lenta.ru/articles/2018/03/26/mvd/.
25
целенаправленной деятельности сотрудников различных правоохранительных
органов, представителей судебного сообщества и т д. Все это подрывает веру
граждан в правосудие, тем более что процент оправдательных приговоров среди
рядовых граждан крайне низок.
В 2016 году Институт проблем правоприменения опубликовал доклад по
итогам исследования о работе судебной системы в уголовном судопроизводст-
ве. По представленным данным доля оправданных не превышает 0,3%, в то время
как в случае рассмотрения дела судом присяжных эта цифра доходит до 13%.
Причем рядовые граждане, как правило, отбывают весь срок, а крупные
коррупционеры получают минимальные наказания, либо вовсе досрочно
освобождаются, не отбыв и ¼ срока
1
.
Учитывая многообразие провоцирующих факторов и форм проявления
коррупции в органах внутренних дел, на передний план выходит необходимость
реализации комплексного подхода к противодействию коррупции на
ведомственном уровне, а также обеспечение принципа неотвратимости
наказания за совершение коррупционных преступлений сотрудниками
правоохранительных органов. Между тем, как показывает практика,
«неотвратимость ответственности за совершение коррупционных
правонарушений является скорее декларацией, чем реально выполнимым
требованием закона – в силу высокой латентности преступлений этой
категории»
2
. В последние годы в глобальной сети не раз публиковались
материалы о фактах коррупции в правоохранительных органах. Один из таких
материалов под названием «Куда идут эти деньги — никто не знает» был
опубликован электронным периодическим изданием «Лента.Ру»
3
. Данная
публикация стала откликом на недавние сообщения СМИ о жалобах чеченских
силовиков на поборы руководства. В указанном материале содержится
1
Там же С. 67.
2
Иванов П.И. Экономическая и коррупционная преступность и ее латентность как объект
криминологического изучения // Вестник экономической безопасности. 2017. № 3. С. 111– 120.
1
«Куда идут эти деньги — никто не знает» [Электронный ресурс] – Режим доступа:
https://lenta.ru/articles/2018/03/26/mvd/.
26
информация, согласно которой систематические поборы стали неотъемлемой
частью службы в правоохранительных органах, а выплата дани начальству и с
зарплаты, и с теневых доходов, от пары тысяч рублей до сумм с шестью нулями
стала проблемой самых разных регионов России.
«Дань с подчиненных собирают, можно сказать, все командиры, начиная с
низшего и заканчивая высшим звеном. Просто это закрытая тема, и доказать
подобные факты очень сложно», — сообщил изданию «Лента.ру» один из
офицеров республиканского управления МВД. При этом о порочной практике
поборов в МВД знают, но доказательства этого в материалах уголовных дел
встречаются крайне редко. По словам источника «Ленты.ру», полицейские
прекрасно понимают, что за любые действия в составе группы сроки куда
больше. Расскажи страж порядка о том, что он вместе с коллегами отдавал деньги
наверх, — и будет как в известной поговорке: «Чистосердечное признание
успокаивает душу, но удлиняет срок».
Второй нюанс состоит в том, что теневые взносы внутри отделений
полиции порой не передают из рук в руки, а переводят с карты на карту. Казалось
бы, отследить эти транзакции несложно, если бы не одно «но»: подобные
«серые» карты зачастую оформлены на случайных людей и часто меняются. По
словам источника «Ленты.ру» в правоохранительных органах, поставщики таких
карт — «свои» сотрудники банков, причем те, кто оформляет бумаги, а не
принимает решения. Нечистые на руку рядовые клерки оказываются очень
полезны для всей системы поборов
1
.
В ответ на официальный запрос «Ленты.ру» в МВД России сообщили, что
только в 2017 году за поборы с подчиненных привлекли к уголовной
ответственности ряд должностных лиц, в том числе заместителя начальника
УМВД России по Приморскому краю, руководителя одного из подразделений
ОМВД по Волховскому району Ленинградской области, начальника МО МВД
«Гусевский» Калининградской области и начальника отдела по работе с
1
«Куда идут эти деньги — никто не знает» [Электронный ресурс] – Режим доступа:
https://lenta.ru/articles/2018/03/26/mvd/.
27
личным составом УМВД «Балашихинское» Московской области.
За официальным комментарием относительно ситуации с поборами в
полицейских структурах «Лента.ру» обратилась в пресс-центр МВД России. В
ведомстве сообщили: «МВД России на системной основе реализует комплекс
мер, направленных на предупреждение коррупционных и иных правонарушений
среди личного состава. В настоящее время не менее 75 процентов фактов
взяточничества среди сотрудников полиции выявляется подразделениями
собственной безопасности МВД России. Во всех случаях при получении
информации о коррупционных проявлениях в подразделениях назначаются
проверки. При подтверждении указанных фактов материалы в отношении
виновных должностных лиц передаются в подразделения Следственного
комитета России для привлечения их к ответственности»
1
.
Также в МВД России отметили, что руководство ведомства рассматривает
каждый случай поборов как чрезвычайное происшествие, наносящее
репутационный ущерб полиции, и требует от руководителей самых строгих мер
дисциплинарного воздействия к виновным должностным лицам. При этом для
предотвращения коррупционных правонарушений МВД России проводит
профилактические мероприятия.
Все выше изложенное указывает на особую остроту проблемы коррупции
в Российской Федерации, а также на необходимость активизации усилий по
искоренению данного явления, подрывающего авторитет правоохранительных
органов Российской Федерации. Считаем, что неукоснительное соблюдение
правил антикоррупционного поведения каждым сотрудником полиции, вносит
свой вклад в укрепление доверия населения к полиции, повышает эффек-
тивность противодействия преступности, а также приобретает особое
политическое значение, становясь фактором национальной безопасности
страны.
28
В то же время, несмотря на тревожную ситуацию, сложившуюся в сфере
борьбы с коррупцией, отдельные направления противодействия данному
явлению в нашей стране все же реализуются. Примером может служить такое
направление как антикоррупционное информирование (антикоррупционное
просвещение). Как известно, эффективность этого антикоррупционного средства
зависит не только от состояния правового регулирования, но и от избранных
технологических решений его осуществления
1
.
В целях обеспечения информационной открытости деятельности органов
государственной власти и местного самоуправления созданы
специализированные сайты, нацеленные на борьбу с коррупцией в России.
Широкую известность получил Интернет-проект «За честные закупки»
(http://zachestnyezakupki.onf.ru), реализуемый при поддержке Общероссийского
народного фронта. В российской зоне Интернет-пространства также действует
социальная сеть «ВзяткеНет» (http://www.взяткенет.рф/,
http://www.взяткенет.рф)
2
.
Отдельного внимания заслуживает опыт борьбы с коррупцией отдельных
российских регионов, в частности Хабаровского края, где в настоящее время
запущен проект «Витрина закупок» (zakupki.khabkrai.ru). Его задача – повысить
открытость и прозрачность государственных и муниципальных закупок в
регионе. На данном сайте представлена вспомогательная информация о закупках
в Хабаровском крае, предназначенная для удобства использования
заинтересованными лицами. Адрес официального сайта Единой
информационной системы в сфере закупок – zakupki.gov.ru.
Активно привлекается к борьбе с коррупцией общественность. Участники
общественного движения «Общероссийский народный фронт» внимательно
отслеживают на сайте государственные закупки с целью предотвращения
1
Кабанов П.А. Антикоррупционное информирование с использованием официальных сайтов
публичной власти Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети
Интернет: вопросы правового регулирования технологий противодействия коррупции //
Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2014. № 3. С. 206.
2
Нуретдинова Ю.В. Указ.соч. С. 239-240.
29
расточительства
1
. По официальным данным государственными заказчиками
Хабаровском крае в 2018 году было осуществлено более 20 тысяч закупок на
общую сумму 25,1 млрд. руб., экономия по которым составила 3,2 млрд. руб.
2
При этом М.В. Кропотов и М.В. Мазанкова отмечают, что почти 23%
совокупного годового объема закупок были осуществлены у субъектов малого
предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих
организаций, а фактически общая сумма законтрактованных обязательств с
субъектами малого предпринимательства составила 7,1 млрд. руб.
3
Таким образом, проведенный анализ показал, что в настоящее время в
России коррупция носит глобальный характер, что обусловлено социально-
экономическими, политическими и правовыми предпосылками. Следствием
этого становится глубокое поражение коррупцией правоохранительных органов
и государственно-властных структур. Учитывая это, нынешний уровень
противодействия коррупции в нашей стране можно охарактеризовать как
низкий, что указывает на недостатки, как самого содержания, так и способов
реализации антикоррупционных мер.
1.3. Законодательство о противодействии коррупции в России:
становление, развитие, современное состояние
Краткий экскурс в историю отечественного антикоррупционного
законодательства показывает, что его основы были заложены еще в указах
Президента РФ 1992 и 1993 гг. В 1992 году Президентом РФ был подписан ныне
утративший силу первый Указ «О борьбе с коррупцией в системе
1
Кропотов М.В., Мазанкова М.В. Виды коррупции и способы борьбы с ней // В сборнике:
Могущество Сибири будет прирастать // Сборник докладов международного научного форума
«Образование и предпринимательство в Сибири: направления взаимодействия и развитие
регионов»: в 4-х томах. Новосибирск: изд.-во Новосибирского государственного университета
экономики и управления, 2018. С. 41.
2
Там же. С. 42.
3
Кропотов М.В., Мазанкова М.В. Указ.соч. С. 43.
30
государственной службы»
1
.
Данный указ заложил административно-правовую основу
противодействия коррупции в системе государственной службы. При этом о
существовании на тот момент какого-либо действенного механизма реализации
антикоррупционных мер в системе государственной службы говорить не
приходится. Реализовать закрепленное в Указе 1992 года правило об
обязательности представления государственными служащими деклараций о
доходах и имуществе стало возможным лишь спустя пять лет после принятия в
1997 г. дополнительного Указа Президента РФ.
Становлению правового механизма противодействия коррупции
способствовал еще один правовой акт – Указ Президента РФ от 2 июля 1993 г.
№ 981 «О загранкомандировках должностных лиц центральных федеральных
органов исполнительной власти»
2
.
Данный Указ установил запрет на заграничные служебные поездки
должностных лиц и ответственных работников центрального федерального
органа исполнительной власти, а также должностных лиц администрации
Президента РФ за счет принимающей стороны либо за счет предприятия,
учреждения, организации, граждан.
В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ
3
права и свободы человека и
гражданина могут ограничиваться в той мере, в какой этого требует защита основ
конституционного строя, нравственного и физического здоровья граждан, а
также реализация прав и законных интересов иных лиц и обеспечение
обороноспособности государства. В связи с этим главная цель законодательного
закрепления ограничений и запретов, связанных с государственной службой
видится в обеспечении эффективного исполнения
1
О борьбе с коррупцией в системе государственной службы: Указ Президента РФ от 04.04.
1992 г. [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://kremlin.ru/acts/bank/1158.
2
О загранкомандировках должностных лиц центральных федеральных органов
исполнительной власти» от 2 июля 1993 г. № 981: указ Президента РФ (утратил силу)
[Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.pojar.ru/articles/i1017.html.
3
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (с изм. от 21 июля 2014) //
Собрание законодательства Российской Федерации. –2014. – №31. – Ст. 4398.
31
гражданскими служащими своих должностных обязанностей и исключении
возможности злоупотреблений полномочиями, а также создания условий для
беспристрастного принятия им управленческих решений.
Особую значимость в связи с исследуемой темой приобретает подход
Конституционного Суда РФ, выраженный в Постановлении от 30 июня 2011 г.
№ 14-П
1
. В нем говорится, что специфика государственной службы как
профессиональной деятельности, направленной на обеспечение исполнения
полномочий государственных органов, обусловливает правовой статус
государственного служащего, исходя из особенностей которого, законодатель
имеет право определять ограничения, связанные с государственной службой, а
также предоставлять определенные гарантии с учетом особенностей
функционирования конкретного вида государственной службы.
В части 1 ст. 37 Конституции РФ закреплено право свободного
распоряжения своими способностями к труду, которое выражается в
способности гражданина, поступающего на государственную службу,
добровольно избирать род занятий, предполагающий наличие определенных
ограничений в осуществлении им конституционных прав и свобод. Это
обусловлено исполнением публично-правовых обязанностей, возложенных на
государственного служащего тем или иным видом государственной службы.
Отсюда следует, что установление для государственного служащего
запретов, связанных с прохождением государственной службы, допускается,
если оно отвечает эффективному функционированию института
государственной службы в России, а также не выходит за пределы возможных
ограничений конституционных прав и свобод человека и гражданина в
конституционно значимых целях
2
.
Следует заметить, что до 2008 г. в Федеральном Собрании РФ
1
По делу о проверке конституционности положений п. 10 ч. 1 ст. 17 Федерального закона
«О государственной гражданской службе Российской Федерации» и ст. 20.1 Закона РФ «О
милиции» в связи с жалобами граждан Л.Н. Кондратьевой и А.Н. Мумолина: Постановление
Конституционного Суда РФ от 30 июня 2011 г. № 14-П [Электронный ресурс] – Режим
доступа: http://www.garant.ru/hotlaw/federal/334715/.
2
Одинцова Л.Н. Указ.соч. С. 91.
32
рассматривался целый ряд законопроектов, посвященных коррупции, в том
числе проекты Федерального закона «О противодействии коррупции», которые
принимались, как правило, в первом чтении. Между тем, принятие таких законов
необходимо было ускорить, поскольку региональное правотворчество намного
опережало федеральное.
За это время (в 2003 г.) Межпарламентской Ассамблеей СНГ уже был
разработан и принят Модельный закон «Основы законодательства об
антикоррупционной политике» (далее – Закон)
1
.
В нем нашли отражение принципы и приоритетные сферы
антикоррупционной политики; многоуровневая система мер, направленных на ее
эффективную реализацию, а также предусмотрена возможность проведения
антикоррупционной экспертизы правовых актов и антикоррупционного
мониторинга.
Кроме того, данным Законом были четко обозначены наиболее
подверженные коррупции области правового регулирования, включая
государственную и муниципальную службу, сферу правотворчества, бюджетное
кредитование, осуществление государственных и муниципальных закупок,
лицензирование отдельных видов деятельности, экспертиза и сертификация
продукции и услуг.
Важным шагом на пути развития законодательства о противодействии
коррупции стала ратификация Россией в 2006 г. Конвенции ООН против
коррупции, что, по словам П.И. Христолюбова, «ознаменовало собой переход на
международные стандарты борьбы с коррупцией, как с социально опасным
явлением»
2
.
Одним из важных шагов России в направлении противодействия
коррупции стало принятие Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ
«О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее –
1
О Модельном законе «Основы законодательства об антикоррупционной политике:
постановление Межпарламентской Ассамблеи СНГ от 15 ноября 2003 г. № 22-15
[Электронный ресурс] – Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/901898823.
2
Христолюбов П.И. Юридическая ответственность за правонарушения коррупционного
характера по законодательству России: курс лекций. Киров, 2013. С. 15.
33
Закон о государственной гражданской службе), в котором содержатся нормы об
ответственности за непредставление государственными гражданскими
служащими сведений или представление заведомо ложных сведений о доходах,
об имуществе и обязательствах имущественного характера (ст.ст. 16, 17 Закона),
а также ряд административно-правовых средств, которые имеют своей целью
предупреждение коррупции в системе государственной службы.
Разделяя подход Н.И. Воробьева, считаем, что правило, обязывающее
гражданского служащего или гражданина, поступающего на гражданскую
службу, предоставлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера – ключевой элемент антикоррупционной политики
государства
1
, закрепленный в ст. 20 Закона о государственной гражданской
службе и в ст. 8 Закона о противодействии коррупции. Согласимся с мнением
указанного автора, что в случае непредставления таких сведений либо
представления заведомо ложных сведений, получение достоверной информации
об изменениях благосостояния гражданских служащих, а также определение
законности источников их доходов невозможно.
Согласно п. 10 ч. 1 ст. 16 Закона о государственной гражданской службе,
нахождение гражданского служащего на гражданской службе в случае утраты
доверия к нему со стороны представителя нанимателя, а именно, в случае
несоблюдения установленных законом ограничений и запретов, а также
требований о предотвращении либо урегулировании конфликта интересов –
невозможно. В Законе о государственной гражданской службе обязанности
гражданских служащих по противодействию коррупции содержатся в статьях 15,
20.
В действующей редакции п. 10 ч. 1 ст. 16 Закона о государственной
гражданской службе содержится отсылочная норма, предполагающая
возможность закрепления обязанностей гражданских служащих, установленных
с целью противодействия коррупции, в иных федеральных
1
Воробьев Н.И. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О
государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный). М., 2014. С.
133.