34
законах. Данную норму ввел Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 231- ФЗ
1
,
название которого указывает на то, что этот закон – единственный в своем роде,
принятый в развитие положений Федерального закона от 3 декабря 2012 г. №
230-ФЗ
2
.
Нормы указанных законов подлежат распространению на те должности
федеральной государственной службы, которые включены в перечень,
установленный нормативными правовыми актами Президента РФ; на должности
государственной гражданской службы субъектов РФ, которые включены в
перечень, установленный законами и другими нормативными правовыми актами
субъектов РФ, а также на супругов и несовершеннолетних детей этих лиц
3
.
В указанном законе речь идет о гражданах, замещающих государственные и
муниципальные должности, которые, в соответствии с его положениями,
обязаны составлять отчеты о расходах по любой из совершенных сделок, будь то
приобретение недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций и др.
Граждане, замещающие государственные и муниципальные должности,
обязаны отчитываться о расходах, если понесенные ими затраты превысили их
общий доход за три предшествующих года. Кроме того, граждане, замещающие
государственные и муниципальные должности, обязаны предоставлять
информацию об источниках получения средств, израсходованных на указанные
цели. Этим обусловлено положение, обязывающее этих граждан
подавать сведения не только о доходах, но и о расходах. Помимо
этого, указанный закон предусматривает дополнительное
1
О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с
принятием Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих
государственные должности, и иных лиц их доходам»: федеральный закон от 3 декабря 2012
г. № 231-ФЗ [Электронный ресурс] – Режим доступа:
http://www.garant.ru/hotlaw/federal/433272/.
2
О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и
иных лиц их доходам: федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ (в ред. от 3 августа
2019 г. №307-ФЗ) // СЗ РФ. 2012 г. № 50 (часть IV). Ст. 6953.
3
Воробьев Н.И. Указ.соч. С. 134.
35
основание для расторжения трудового договора по инициативе работодателя.
Таким основанием является непринятие работником мер для предотвращения
либо урегулирования конфликта интересов, стороной которого он выступает.
В данном случае речь идет о непредставлении либо о неполноте
(недостоверности) поданных сведений о доходах, расходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера в случае, предусмотренном законом,
актом Президента РФ и Правительства РФ. В таких случаях возникают ситуации,
подрывающие доверие представителя работодателя.
В соответствии с Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ, за
непредставление или подачу неполных либо недостоверных сведений о доходах,
расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера
государственный служащий может быть освобожден от должности, а также
уволен с государственной или муниципальной службы.
Основываясь на этом, трудно не согласиться с мнением Н.И. Воробьева, что
«само по себе закрепление отсылочной нормы в положении, регулирующем
такой серьезный элемент правового статуса гражданских служащих, как
ограничение, достаточно спорно, потому что, во-первых, может до
бесконечности расширить перечень законов, регулирующих обязанности
гражданских служащих, и, во-вторых, обязывает гражданских служащих
постоянного отслеживать соответствующие изменения законодательства»
1
.
Нормы, направленные на противодействие коррупционным
правонарушениям в системе государственной службы, содержатся в Кодексе РФ
об административных правонарушениях
2
(далее – КоАП РФ), который относит
коррупционные деяния к административным правонарушениям против порядка
управления.
Так, ст. 19.28 КоАП РФ предусматривает административную от-
ветственность за незаконное вознаграждение от имени юридического лица. Тот
факт, что юридическое лицо может быть привлечено к административной
1
Воробьев Н.И. Указ.соч. С. 137.
2
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях № 195-ФЗ (в ред.
от 01 апреля 2020 г. №991-ФЗ) // СЗ РФ. 2002 г. № 1 (часть I). Ст. 1.
36
ответственности за действия должностного лица, о которых учредителям или
руководителям юридического лица было неизвестно, подтверждает судебная
практика.
В качестве примера можно привести Постановление Рязанского
областного суда от 24.01.2013 по делу № 4а-233/13
1
об оспаривании решений
нижестоящих судов, которые привлекли юридическое лицо к административной
ответственности по факту дачи механиком транспортного цеха данного
юридического лица взятки государственному инспектору для прохождения
технического осмотра транспортного средства в упрощенном порядке.
Руководитель юридического лица ссылается на то, что действия механика были
совершены в его личных интересах, а учредители юридического лица даже не
предполагали о его противоправном деянии. Однако областной суд пришел к
выводу, что доводы являются несостоятельными и оставил решения
нижестоящих судов без изменения.
За незаконное вознаграждение от имени юридического лица
предусмотрена достаточно серьезная санкция в виде штрафа не менее миллиона
рублей с конфискацией полученных денежных средств или иного имущества.
Для многих юридических лиц такое наказание ведет к ликвидации или
банкротству.
В связи с этим в последние годы в юридической литературе неоднократно
указывалось на необходимость дополнения примечания к ст. 19.28 КоАП РФ,
предусмотренное к статье, положением, позволяющим освободить юридическое
лицо от административной ответственности.
В результате, Федеральный закон от 3 августа 2018 г. №298-ФЗ внес
изменение в примечание к статье 19.28 КоАП РФ, закрепив положение о том, что
юридическое лицо подлежит освобождению от ответственности за
административное правонарушение, если данное юридическое лицо помогло
выявить данное правонарушение, провести административное расследование и
1
Постановление Рязанского областного суда от 24.01.2013 по делу № 4а-233/13
[Электронный ресурс] – Режим доступа: Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс», 2020.
37
(или) выявить, раскрыть и расследовать преступление, связанное с данным
правонарушением, либо если в отношении данного юридического лица имел
место факт вымогательства.
Однако, считаем, что предусмотренная в КоАП РФ возможность
привлечения к ответственности юридического лица в принципе недопустима, так
как в этом случае правонарушение совершается физическим лицом, а к
ответственности привлекается лицо юридическое, что недопустимо по
уголовному законодательству Российской Федерации. В.И. Михайлов отмечает,
что «отсутствие уголовной ответственности юридических лиц компенсирует
административная ответственность, что вполне достаточно для обеспечения
должной корпоративной ответственности»
1
.
По мнению А.В. Корепиной, ст. 19.28 КоАП РФ «обладает неким
своеобразием, которое выражается в том, что противоправное деяние совер-
шается физическим лицом, а к ответственности привлекается юридическое
лицо»
2
. В связи с этим целесообразным представляется внести соответствующие
изменения в КоАП РФ.
Второй состав административного правонарушения в сфере коррупции
предусмотрен ст. 19.29 КоАП РФ и устанавливает ответственность за незаконное
привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ
государственного (муниципального) служащего либо бывшего государственного
(муниципального) служащего.
Суть данного правонарушения состоит в нарушении установленного ст.
12 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии
коррупции» правила. Оно гласит, что гражданин, занимавший должности
государственного (муниципального) служащего, в течение двух лет после
1
Михайлов В.И. Нужна ли уголовная ответственность юридических лиц в Российской
Федерации? // Материалы российско-немецкого уголовно-правового семинара (26 июня 2012
г.) / Отв. ред. Г.И. Богуш. М., 2013. С. 97.
2
Корепина А.В., Проскурякова В.М. Совершенствование правового регулирования
административных правонарушений коррупционного характера // Сборник материалов
научно-практического семинара / Под общ. ред. С.В. Косоноговой, Н.А. Мельниковой. М.,
2016. С. 55-60.
38
увольнения с такой службы вправе замещать в соответствии с условиями
трудового договора должность на предприятии и (или) выполнять в нем работу
(оказывать услугу) в течение 30 дней стоимостью более 100 тыс. руб. в
соответствии с гражданско-правовым договором, если выполняемые им функции
по государственному, муниципальному (административному) управлению
данным предприятием входили в круг должностных (служебных) обязанностей
государственного (муниципального) служащего, только с согласия комиссии по
соблюдению требований к служебному поведению государственных или
муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов.
Казалось бы, все просто: субъект привлекается к административной
ответственности за несоблюдение требований законодательства о
противодействии коррупции. Однако, анализ судебной практики по ст. 19.29
КоАП РФ позволяет сделать вывод, что суды часто допускают ошибки в связи с
различным ее толкованием.
Дело в том, что в указанной статье не предусмотрено каких-либо
исключений для субъектов правоприменения, поэтому судьи расширительно
толкуют норму права и привлекают к ответственности при заключении любого
трудового (гражданско-правового) договора с бывшим служащим.
Тем не менее, учитывая позицию Верховного Суда Российской Федерации,
выраженную в Постановлении от 26.05.2014 № 46-АД14-14
1
, обязанность
работодателя о представлении в десятидневный срок информации отсутствует,
если бывший служащий осуществляет свою служебную (трудовую)
деятельность в государственном (муниципальном) органе.
Несмотря на это, постановлением мирового судьи судебного участка
№ 162 Шигонского района Самарской области от 14.11.2014 директор МФЦ
признана виновной в совершении административного правонарушения,
предусмотренного ст. 19.29 КоАП РФ. Она заключила трудовой договор с
1
Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 26.05.2014 № 46-АД14-14
[Электронный ресурс] – Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс», 2020.
39
гражданином, который до заключения данного договора состоял на
муниципальной службе и занимал должность ведущего специалиста админи-
страции сельского поселения и не уведомила в десятидневный срок
представителя работодателя муниципального служащего по последнему месту
его службы – главу сельского поселения
1
.
Данное судебное решение было обжаловано в районный суд Самарской
области, но было оставлено без изменения. Следующей инстанцией,
Постановлением Самарского областного суда от 18.02.2015 по делу № 4а-
148/2015
2
, производство по делу об административном правонарушении было
прекращено в связи с отсутствием события административного правонарушения.
Суд пришел к такому выводу на основании системного анализа положений
Конвенции ОООН против коррупции
3
об установлении ограничений в
отношении профессиональной деятельности бывших публичных должностных
лиц в целях предупреждения возникновения коллизии публичных и частных
интересов. В связи с этим целесообразным представляется сформировать единую
позицию о том, что государственные органы при заключении трудового договора
не обязаны направлять уведомление о приеме на работу бывшего
государственного служащего, так как в данном случае не возникает коллизии
публичных и частных интересов.
Также хотелось бы обратить внимание, что ответственность по
рассматриваемой статье наступает только для работодателя либо заказчика
работ. Административная ответственность для бывших государственных
служащих, на которых возложена обязанность сообщения работодателю о про-
шлом месте своей работы, не предусмотрена. Сокрытие данной информации, ее
намеренное искажение, является лишь основанием для расторжения трудового
договора по законодательству.
1
Постановление мирового судьи судебного участка № 162 Шигонского района Самарской
области от 14.11.2014 [Электронный ресурс] – Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс»,
2020.
2
Постановление Самарского областного суда от 18.02.2015 по делу № 4а-148\2015
[Электронный ресурс] – Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс», 2020.
3
Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. // СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2780.
40
Ввиду этого, полностью разделяем точку зрения Р.У. Рамазанова, который
предлагает, помимо работодателей, привлекать к ответственности и бывших
государственных служащих
1
. Считаем, что материальная ответственность,
которая могла бы быть установлена для них, была бы еще одной эффективной
мерой по борьбе с коррупцией. Представляется, что расторжение трудового
договора, является недостаточной мерой, так как позволяет беспрепятственно
заключить иной трудовой договор в другой организации.
В конце декабря 2008 г. был принят Федеральный закон
«О противодействии коррупции». Этот закон наряду с КоАП РФ и Федеральным
законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
является правовой основой противодействия коррупции в системе
государственной службы и определяет коррупцию путем перечисления
противоправных действий (проявлений коррупции), указывая на их основной
признак – незаконное использование лицом своего должностного положения для
получения выгоды либо незаконное предоставление такой выгоды указанному
лицу другим лицом.
Федеральный закон «О противодействии коррупции» предусматривает
обязанности гражданских служащих:
1) по представлению сведений о доходах, имуществе и обязательствах
имущественного характера (ст. 8);
2) по уведомлению об обращениях с целью склонения к совершению
коррупционного правонарушения (ст. 9);
3) по принятию мер по недопущению возможности возникновения
конфликта интересов (ч. 1 ст. 11);
4) по письменному уведомлению своего непосредственного начальника о
возникшем конфликте интересов либо о возможности его возникновения, как
только ему станет об этом известно (ч. 2 ст. 11).
1
Рамазанов Р.У. Административная ответственность за коррупционные правонарушения //
Административное и муниципальное право. 2014. № 3. С. 70-73.
41
В последние годы Президентом Российской Федерации уделяется особое
внимание проблеме противодействия коррупции. Подтверждением этому
служит Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной
стратегии противодействия коррупции до 2020 года», в котором определены
основные направления государственной антикоррупционной политики и этапы
ее реализации. В статьях 37, 38, 40 этого нормативного правового акта
подчеркивается, что обеспечить национальные интересы Российской Федерации
в сфере борьбы с преступностью можно только через консолидацию общества и
государства, искоренение экономической и социально- политической основ
таких противоправных явлений.
В Национальном плане противодействия коррупции на 2018-2020 гг.
1
(далее – Национальный план) одним из важнейших направлений
антикоррупционной политики России определяется систематизация и
актуализация нормативной правовой базы, регламентирующей вопросы
противодействия коррупции, а также ликвидация пробелов и противоречий в
правовом регулировании противодействия коррупции. В отдельной главе
Национального плана говорится о просветительской и исследовательской
работе, направленной на противодействие коррупции.
В частности, подчеркивается возможность грантовой поддержки
организаций, достигших наиболее значимых результатов в вопросах
антикоррупционного просвещения граждан, популяризации
антикоррупционных ценностей и научном обеспечении противодействия
коррупции. Одновременно с этим Министерству юстиции и другим профильным
ведомствам поручено проведение мониторинга деятельности некоммерческих
организаций, в уставах которых предусматривается участие в противодействии
коррупции, а также анализа соответствия их деятельности заявленным целям.
В Национальном плане на 2018-2020 гг. также предписано рассмотреть
1
О Национальном плане противодействия коррупции на 2018-2020 гг.: указ Президента РФ
от 29 июня 2018 г. № 378 // СЗ РФ. 2018. № 15. Ст. 1729.
42
возможность привлечения заинтересованных научных организаций и вузов к
проведению антикоррупционных экспертиз нормативно-правовых актов.
В данном правовом акте затронут вопрос о целесообразности введения
запрета на привлечение к выполнению государственного и муниципального
контракта компании-субподрядчика, подконтрольной чиновнику,
ответственному за данную госзакупку, а также его супруге, близким
родственникам, а также установлены сроки представления докладов о
выполнении данных поручений.
Конечно, этим весь арсенал российского антикоррупционного
законодательства не исчерпывается, есть и другие законодательные и
нормативно-правовые акты, направленные на борьбу с коррупцией в системе
государственной службы, но они, как правило, носят взаимодополняющий ха-
рактер и принимаются в развитие выше упомянутых законов.
Однако само по себе принятие законов о противодействии коррупции не
минимизирует уровень коррупции. Трудно не согласиться с мнением А.В.
Марьян, что для того, чтобы законы заработали, необходимо приложить усилие
различным органам государственной власти по организации исполнения
заложенных в них антикоррупционных предписаний
1
.
В.И. Пирбудагова отмечает, что реализацию законодательства о
противодействии коррупции «следует в обязательном порядке увязать с
законодательством о государственной и муниципальной службе, а также с
нормами трудового законодательства, законодательства об административных
правонарушениях и другими законами»
2
.
М.А Подгрушный предлагает для противодействия коррупции разрабо-
тать взаимосвязанный комплекс антикоррупционных норм и закрепить их в
административном, финансовом, бюджетном, налоговом, банковском,
1
Марьян А.В. К вопросу о совершенствовании административно-правового механизма
противодействия коррупции в системе государственной службы [Электронный ресурс] –
Режим доступа: http://justicemaker.ru/view-article.php?id=25&art=1075.
2
Пирбудагова В.И. Повышение юридической ответственности государственных служащих
как одна из мер повышения эффективности борьбы с коррупцией в России // Юридический
вестник ДГУ. 2014. № 2. С. 14.
43
валютном, таможенном, гражданском, жилищном, предпринимательском,
трудовом, социальном и других отраслях российского законодательства
1
.
Считаем, что с таким подходом следует согласиться, ведь
правоприменительная практика показывает, что именно в этих сферах
неэффективно осуществляется контроль со стороны государства, что, в свою
очередь, способствует развитию коррупции в системе государственной службы.
Наиболее актуальным направлением совершенствования
законодательства в данной области представляется разработка специального
антикоррупционного механизма, регулирующего проведение проверок тех
сведений, которые предоставляют граждане, претендующие на должности
федеральной государственной службы, а также федеральные государственные
служащие. Целью таких проверок является выявление фактов недостоверности
или неполноты предоставленных сведений в соответствии с Указом Президента
РФ от 21 сентября 2009 г. № 1065
2
.
Как показывают проведенные НИИ Академии Генеральной прокуратуры
исследования в органах государственной власти и местного самоуправления в
подавляющем большинстве случаев проверки проводятся по итогам надзорной
проверки органов прокуратуры, реже по инициативе МВД, ФСБ России и
кадровых службы по профилактике коррупционных и иных правонарушений. В
то же время, по инициативе Общественной палаты, общероссийских средств
массовой информации, политических партий или общероссийских
общественных объединений проверки практически не проводятся.
В связи с этим, представляется целесообразным в указах Президента
Российской Федерации от 21.09.2009 № 1065 и № 1066 расширить список
оснований для проведения проверок, уполномочив федеральные
1
Подгрушный М.А. Борьба со взяточничеством как коррупционным преступлением в
современной России: уголовно-правовые и криминологические аспекты. Саратов, 2014. С. 67.
2
О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами,
претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы и
соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному
поведению»: указ Президента РФ от 21 сентября 2009 г. № 1065 (в ред. от 9 августа 2019 г.)
// СЗ РФ. 2009. № 39. Ст. 4588.