55
2.2. Законодательство Российской Федерации о противодействии
коррупции: возможности систематизации
Правовой основой регулирования противодействия коррупции выступает
система нормативно-правовых актов.
С принятием Федерального закона от 25 декабря 2008 г. «О
противодействии коррупции» стало возможным говорить о начале
формирования единой правовой основы современной антикоррупционной
политики Российской Федерации. Принятие данного закона говорит нам о
заинтересованности, понимании всей серьезности проблемы со стороны
Правительства РФ и попытке решить наболевшую проблему, которая кроется
практически во всех институтах сегодняшнего гражданского общества.
Одной из мер противодействия коррупции является Указ Президента РФ
от 01.04.2016 № 147 «О Национальном плане противодействия коррупции на
2016 – 2017 годы»
1
, так же Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О
противодействии коррупции», предусматривают антикоррупционную
экспертизу нормативных правовых актов и их проектов. Чаще всего
антикоррупционные проявления связаны именно с правотворчеством и
правоприменением. Издаваемые государственными и муниципальными
органами правовые акты определяют юридические статусы, режимы и
социально-правовые роли всех субъектов права
2
. Основополагающим актом,
устанавливающим правовые и организационные основы для проведения
экспертизы нормативных правовых актов на предмет наличия в них
коррупциогенных факторов является Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-
ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов»
3
.
Что касается УК РФ, законодатель формально разграничил публичные
коррупционные преступления (преступления против интересов
1
Указ Президента РФ от 01.04.2016 N 147 «О Национальном плане противодействия
коррупции на 2016 - 2017 годы» // Собрание законодательства РФ. 04.04.2016. N 14. Ст. 1985.
2
Черепанова Е.В. Правовые аспекты предупреждения коррупционных правонарушений.
Уголовное право и криминология // Журнал российского права. 2015. №10. С. 87.
3
Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание
законодательства РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.
56
государственной службы и службы в органах местного самоуправления – гл. 30
УК РФ) и непубличные коррупционные преступления (преступления против
интересов службы в коммерческих и иных организациях – гл. 23 УК РФ). С
точки зрения доктора юридических наук В.В. Лунеева, последние скорее
относятся к преступлениям в сфере экономики
1
. Однако, отдельной главы, куда
бы входили преступления коррупционной направленности УК РФ не
предусмотрено.
Статистика сегодняшнего дня говорит о том, что каждый третий
гражданин России в своей жизни сталкивался с коррупцией и, хотя бы раз был
втянут в коррупционную схему, где госслужащий вымогает взятку за
покровительство, исполнение или неисполнение своих должностных или
служебных обязанностей.
Чтобы противостоять коррупции, нужно четко знать и понимать, что это
такое, какие формы бывают и соответствующее поведение при самом факте
взятки. Коррупция – это одна из глобальных проблем современности, в
значительной степени препятствующая реализации социально-экономической и
политической стратегии развития любой страны и мешающих ее эффективному
поступательному развитию.
По видам коррупция делится на политическую, экономическую,
административную, бытовую, а также элитную коррупцию; по другой
классификации коррупция делится на международную и национальную. Все
виды коррупции носят социально-опасный характер и взаимосвязаны между
собой. Наибольшую опасность несет в себе административная, судебная,
коррупция в правоохранительных и судебных органах. Административная
коррупция способствует развитию «чиновничьего предпринимательства», что
опять же сказывается на имидже государства в целом
2
.
Предупреждение и пресечение коррупции - это национальная проблема.
В деле ее пресечения и противодействия должны быть задействованы все
отрасли права, общество, и индивидуально каждый человек. В настоящее время
нужно, чтобы: и госслужащие, и муниципальные работники, грамотно
1
Лунеев В.В. Правовые средства противодействия коррупции // Успехи современной науки.
2017. Т. № 1. С. 153.
2
Мельников Э.Б. Ювенальная юстиция: Проблемы уголовного права, уголовного процесса и
криминологии: Учебное пособие. М: Дело, 2018. С. 96.
57
применяли свои права и обязанности, соблюдали правила служебного
поведения, а их деятельность и поведение при этом строго оценивалась с
антикоррупционной точки зрения, как при трудоустройстве, так и в процессе
реализации своих должностных обязанностей. Для того, чтобы повернуть
ситуацию в нужное русло, создать поколение честных, порядочных и
дисциплинированных служащих, необходимо провести организационные
мероприятия, касающиеся: - алгоритма отбора кандидатов на госслужбу;
- достойной и прозрачной зарплаты;
- режима открытости и прозрачности в деятельности госслужащих;
- контроля за деятельностью государственных и муниципальных
служащих.
В России по противодействию коррупции, предусматривается комплекс
материальных, экономических, и иных мер, создающих неблагоприятные для
коррупционеров последствия. Однако большое значение придается укреплению
правовой и судебной системы. В настоящее время в России, сложилась
достаточно обширная законодательная база в сфере противодействия
коррупции. Это и международно-правовые конвенции (Конвенция Организации
Объединённых Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003
Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной
Ассамблеи ООН), Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию»
(заключена в г. Страсбурге 27.01.1999), Кодекс РФ об административных
правонарушениях» от 30.12.2001 N 195-ФЗ, Федеральный закон РФ от
17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральный
закон РФ от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции»,
Федеральный закон РФ от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной
гражданской службе Российской Федерации» и иное действующее
законодательство. Однако данное законодательство содержит ряд проблем и
недостатков.
В частности, Конвенция Организации Объединенных Наций против
коррупции от 31 октября 2003 года
1
в статье 20 предписывает признать
1
Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке
31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной
Ассамблеи ООН). // Собрание законодательства РФ. 26.06.2006. № 26. ст. 2780.
58
уголовно наказуемым деяние, совершенное умышленно, - незаконное
обогащение. Статья 20 Конвенции до сих пор не ратифицирована Россией,
причиной чему является декларируемая в нашем уголовном праве презумпция
невиновности. Никто не обязан доказывать свою невиновность, даже
государственный чиновник.
На наш взгляд в действующем законодательстве есть недостатки и
пробелы. Сдерживающими факторами для коррупции является
законодательство об административных правонарушениях и уголовное
законодательство.
Установлены узкие рамки в отношении толкования коррупции, которые
считаются уголовными преступлениями, чтобы исключить риск выборочного
применения законодательства. Не принято ряд важнейших антикоррупционных
законов и общественно-значимых нормативных актов. В результате многие
коррупционеры «уходят» от ответственности.
Понятия коррупции как правового явления в российском
законодательстве до сих пор не сформировано. Официальное определение
коррупции, без достаточных к тому оснований, включает деяние, которые
могут быть совершены в интересах общества.
Коррупция явление экономическое. Её целью является личное
обогащение, при совершении противоправных действий. Это обстоятельство
следует учитывать при организации борьбы с коррупцией. Применение таких
экономических воздействий на коррупционеров как конфискация имущества,
представляет для него реальную угрозу, которая прямо пропорциональна тому,
на что его коррупционные действия были направлены, т. е. угрозу лишиться
всего того, чем они владеют (имущество, денежные вклады, акции и т.д.).
Схематично это отражено в Приложении 2
1
.
Однако такую важную меру воздействия на коррупционеров
законодательства не содержит, т.е. за совершенные противоправные действия
коррупционеры не несут имущественную ответственность. Суды, как правило,
не применяют конфискацию имущества. Причина редкого применения
конфискации в том, что сегодня по закону забрать можно лишь имущество,
1
Усенко А.С. Актуальные проблемы законодательства о коррупции. Режим доступа: //
https://nauchforum.ru/studconf/gum/xiv/4034 (дата обращения: 02.08.2019).
59
которое признано вещественным доказательством. Деньги, которые не попали в
дело, остается на совести преступника.
Система кратных штрафов за взятки оставляет виновного без имущества.
Схематично это отражено в Приложении 2
1
. Для многих коррупционеров это
гораздо страшнее, чем оказаться в тюрьме. Огромные штрафы оказались не по
карману. Поэтому, как нам кажется, следует внести изменения в закон о
взыскании денег сразу, а не в рассрочку. Если коррупционер не может сразу
заплатить штраф, надо ему наказание на реальное, то есть лишить его свободы.
Министерство юстиции Российской Федерации разрабатывает законопроект о
механизме исполнения запросов соответствующих правоохранительных
органов иностранных государств о конфискации незаконно полученных
доходов. Это поможет разыскивать и арестовывать за границей денежные
средства виновных лиц и возвращать их из-за границы и не позволит
преступникам безнаказанно уводить денежные средства, фактически
украденные у государства и частных лиц за границу и пользоваться или там.
Уголовное законодательство не определило минимальный размер взятки.
Обоснованно полагать, что ч. 2 ст. 290 УК РФ имеет значение только для
квалификации совершенного деяния.
Ст. 575 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее ГК РФ)
разрешает государственным служащим и служащим муниципальных
образований в связи с их должностным положением или исполнений
служебных обязанностей принимать обычные подарки, стоимость которых не
превышает 3000 рублей
2
.
Должностное лицо в рамках своих полномочий обязан действовать
безвозмездно, т. к. он получает заплату за ведение и оформление дел. Подарок
может считаться взяткой только при наличии намерения оказать влияние на
должностное лицо. Если должностному лицу по закону не запрещается
принимать подарки в принципе, то доказать факт взятки, как правило, трудно.
Система так называемых кратных штрафов была введена весной
2011 года. Идея была в том, чтобы законным путем буквально «раздевать»
1
Приложение 2.
2
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от
03.08.2018, с изм. от 03.07.2019) // Собрание законодательства РФ. 05.12.1994. N 32. Ст. 3301.
60
коррупционеров до нитки. У суда появился выбор применять тюрьму или
штраф. Штрафы должны были в каком-то смысле заменить конфискацию. Но
система не сработает из-за законодательного пробела. Штрафы определены в
таких суммах, которые можно выплачивать чуть ли не всю жизнь. Это
противоречит закону об исполнительном производстве. Злостных
неплательщиков можно по закону отправить в тюрьму. Но злостными
неплательщиками можно признать не всех. Так, если он не бегает от приставов,
а просто жалуется на бедность. Суд может назначить рассрочку на 5 лет. Если
за это время он получил малую часть штрафа из назначено суммы, в тюрьму его
не посадят. Он не является злостным уклонистом. Не скрывал имущество, не
прятался от приставов. У него просто «нет денег». Схематично мы это можем
отметить по Приложению 3
1
.
Полагаем, что следует проверять финансовое состояние подсудимого,
если материальные активы на стадии рассмотрения дела в суде. В зависимости
от того в состоянии человек заплатить штраф или нет, выносить наказание.
Осужденные взяточники не используют приговоры, уходят от выплаты
огромных штрафов, ссылаясь на бедность, и таким путем уходят от отбытия
наказания.
Должники скрывают свое имущество и в результате не могут погасить
задолженность.
В нашей стране нет закона об ответственности должника за скрытие
имущества. Целесообразно поддержать предложение директора Федеральной
Службы судебных приставов Парфинчикова, который предлагает ввести
уголовное наказании в виде штрафа, обязать должника подать полную
декларацию своего имущества и соответствующим образом обеспечить его
сохранность
2
. В этом случае должник не сможет попытаться скрыть имущество,
зарегистрировав его членов семьи, родственников, друзей и, наоборот,
позволит выплатить штрафы. Аналогичным способом можно погасить долги по
ЖКХ, алиментам банковским кредитам и т.д.
1
Приложение 3.
2
Воронцов С.А. Противодействие коррупции: принуждение или убеждение? // Философия
права. 2019. № 1 (88). С. 24.
61
Следовало бы дополнить действующее законодательство нормой, которая
предусматривала перед решением суда о наказании, внесение гарантийного
взноса.
Таким образом, мы видим, что пути решения проблемы коррупции в
нашей стране могут иметь лишь системный подход. На протяжении всей
истории коррупция – это проблема современного общества, которую очень
сложно искоренить совсем. Уже на подсознательном уровне граждане считают,
что можно любой вопрос решить с помощью денег, а не профессиональные
сотрудники или госслужащие только лишь подвергаются этому. Актуальными
вопросами противодействия коррупция сейчас является тот факт, что
системный подход трудно привести в исполнение, т.к. объединить все сферы
государства под одной идеей и, тем более, жестко контролировать процесс
трансформации практически невозможно. К сожалению, «коррупцию в России
победить нельзя, с ней можно только договориться» максимально ее
минимизировав
1
.
В настоящее время в России, сложилась достаточно обширная
законодательная база в сфере противодействия коррупции. Это и
международно-правовые конвенции, и Уголовный кодекс РФ, и Кодекс РФ об
административных правонарушениях» от 30.12.2001 N 195-ФЗ. Федеральный
закон РФ от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»,
Федеральный закон РФ от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии
коррупции», Федеральный закон РФ от 27.07.2004 №79-ФЗ «О
государственной гражданской службе Российской Федерации» и иное
действующее законодательство.
На наш взгляд в действующем законодательстве есть недостатки и
пробелы. Сдерживающими факторами для коррупции является уголовное
законодательство. Установлены узкие рамки в отношении толкования
коррупции, которые считаются уголовными преступлениями, чтобы исключить
риск выборочного применения законодательства. Не принято ряд важнейших
1
Ножкина Е.Б., Курасов Д.А., Рябов П.В. Повышение эффективности коммерческих банков
// Перспективы и закономерности модернизации современного общества: новый взгляд
(экономические, социальные, философские, политические, правовые общенаучные аспекты):
материалы междунар. науч.-практ. конференции. Энгельс, 2014. С. 311.
62
антикоррупционных законов и общественно-значимых нормативных актов. В
результате многие коррупционеры «уходят» от ответственности.
Понятия коррупции как правового явления в российском
законодательстве до сих пор не сформировано. Официальное определение
коррупции, без достаточных к тому оснований, включает деяние, которые
могут быть совершены в интересах общества.
2.3. Современные методы и технологии противодействия коррупции
Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии
коррупции» (далее – закон о противодействии коррупции) в статье 1 дает
следующее определение противодействию коррупции – это деятельность
федеральных органов государственной власти, органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления,
институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах
их полномочий:
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и
последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и
расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных
правонарушений
1
.
Из данного определения можно сделать вывод, что противодействие
коррупции осуществляется всеми субъектами права и представляет собой
деятельность, реализуемую по трем основным направлениям – профилактике,
борьбе и устранению последствий правонарушений, указанных в главах 23, 30
УК РФ, в том числе совершенных от имени или в интересах юридического
лица.
1
Кучко, А.Ю., Калашникова Е.Б. Проблема разработки и применение методов борьбы с
коррупцией. Экономико-правовой подход // Аллея науки. 2018. Т. 5. № 6 (22). С. 829.
63
Вышеуказанный федеральный закон является базовым нормативным
правовым актом в данной сфере и описывает основные принципы и
направления построения системы противодействия коррупции.
Принципами деятельности по противодействию коррупции в РФ
являются:
- признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и
гражданина;
- законность;
- публичность и открытость деятельности государственных органов и
органов местного самоуправления;
- неотвратимость ответственности за совершение коррупционных
правонарушений;
- комплексное использование политических, организационных,
информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых,
специальных и иных мер;
- приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;
- сотрудничество государства с институтами гражданского общества,
международными организациями и физическими лицами
1
.
Данные принципы являются основой выстраивания целостной и единой
системы противодействия коррупции.
В рамках каждого из вышеуказанных направлений противодействия
коррупции выделяют различные меры антикоррупционного характера. Их
действие проявляется во всех направлениях и, как правило, носит комплексный
характер. В общий перечень мер противодействия коррупции включаются
следующие:
- меры идеологического характера: формирование в обществе
нетерпимости к коррупционному поведению, пропаганда антикоррупционного
поведения среди государственных и муниципальных служащих и др.;
1
Мартыненко, Б.К., Гайнюченко С.А., Голобородько А.Ю., Кобицкой Р.А. Актуальные
вопросы противодействия коррупции // Наука и образование: хозяйство и экономика;
предпринимательство; право и управление. 2018. № 1 (92). С. 110.
64
- меры правового характера: антикоррупционная экспертиза правовых
актов и их проектов, анализ правоприменительной практики, серьезная
правотворческая деятельность, в том числе по созданию корпоративных актов
по противодействию коррупции (например, кодексов этики), активная борьба с
преступлениями коррупционной направленности;
- изменение кадровой политики в направлении ужесточения требований к
кандидатам на должности государственных служащих, предъявление
повышенных требований к самим государственным служащим, установление
дополнительных ограничений для субъектов коррупционных преступлений и
целый ряд других;
- меры организационного характера: развитие общественного и
парламентского контроля, устранение необоснованных запретов и ограничений
в осуществлении различных видов деятельности, прежде всего экономической,
передача части государственных функций негосударственным организациям,
рациональное и не допускающее дублирования распределение функций между
органами власти
1
.
Не все из этих мер полно раскрыты в вышеуказанном нормативном
правовом акте, часть из них носит спорный и неоднозначный характер,
например, передача определенных государственных функций
негосударственным организациям, однако некоторым мерам в законе уделяется
большое внимания.
В первую очередь, особое внимание уделяется совершенствованию
кадровой работы в органах публичной власти, что вполне логично с учетом
того, что субъектом коррупционных правонарушений являются именно
государственные и муниципальные служащие, а также работники тех или иных
негосударственных организаций. Среди конкретных мер по
совершенствованию кадровой политики следует выделить следующие:
- запрет государственным служащим, муниципальным служащим,
занимающим руководящие посты, некоторым другим должностным лицам
(полный перечень указан в статье 7.1 закона о противодействии коррупции, ФЗ
1
Спицнадель, В.Б. Борьба с коррупцией в России. Законодательство и перспективы //
Научные труды Северо-Западного института управления. 2018. Т. 9. № 1 (33). С. 272.