65
от 07.05.2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и
иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в
иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской
Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми
инструментами»), а также их супругам и несовершеннолетним детям открывать
и иметь счета (вклады), хранить денежные средства и ценности в иностранных
банках за пределами РФ, пользоваться любыми иностранными финансовыми
инструментами;
- обязательность представления сведений о доходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера, а так-же о расходах (включая
сведения об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка
по приобретению некоторых видов имущества) лиц, претендующих на
замещение должностей государственной, муниципальной службы,
замещающих определенные должности государственной службы, других лиц,
указанных в статье 8 закона о противодействии коррупции, а также их супругов
и несовершеннолетних детей (более подробно данные положения закона о
противодействии коррупции раскрываются в ФЗ от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ
«О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные
должности, и иных лиц их доходам»)
1
;
- обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять
об обращениях к ним в целях склонения к совершению коррупционных
правонарушений;
- обязанность государственных и муниципальных служащих, некоторых
других должностных лиц уведомлять о возникновения конфликта интересов и
предпринимать меры по его предотвращению, урегулированию. Категория
конфликта интересов – сравнительно новое явление в нашей правовой
действительности. Под конфликтом интересов понимается ситуация, при
которой личная заинтересованность (прямая или косвенная, например,
отношения родства или свойства, корпоративная заинтересованность и др.)
соответствующего должностного лица влияет или может повлиять на
1
Мелихова Л.И. О проблемах противодействия коррупции в Российской Федерации //
Ростовский научный журнал. 2019. № 1. С. 76.
66
надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им своих
должностных обязанностей. Целям недопущения конфликта интересов служит
также обязанность передачи ценных бумаг (долей участия, паев в уставных
(складочных) капиталах организаций) в доверительное управление
государственной управляющей организации. Общим положениям о конфликте
интересов посвящены статьи 9–11.1, 12.3 закона о противодействии коррупции,
более подробно его содержание раскрывается в соответствующих законах
1
;
- ограничения, распространяющиеся за рамки государственной или
муниципальной службы. Так, лицам, замещавшим некоторые должности
государственной или муниципальной службы, разрешено работать в
негосударственных, немуниципальных организациях (если в отношении них
лица осуществляли управленческие функции), выполнять какие-либо работы
или оказывать услуги в их пользу только с согласия соответствующей комиссии
по соблюдению требований к служебному поведению государственных или
муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов. Данное
ограничение накладывается на период двух лет с момента увольнения с
соответствующей государственной или муниципальной службы. При этом
бывший государственный или муниципальный служащий обязан сообщать о
своей прежней работе новым работодателям, а последний должен сообщать о
факте приема на работу такого сотрудника его прежним работодателям;
- запрет на занятие другими видами деятельности, кроме педагогической,
научной и иной творческой, для всех государственных и муниципальных
служащих. Кроме того, запрещено одновременно заниматься разные должности
государственной или муниципальной службы.
Можно отметить, что работа в сфере организации кадровой работы
преследует прежде всего цели профилактики коррупционных правонарушений.
Борьба с коррупцией подразумевает в первую очередь деятельность по
выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию
коррупционных преступлений, т.е. привлечение к уголовной ответственности
1
Актуальные проблемы научного обеспечения государственной политики Российской
Федерации в области противодействия коррупции. Сборник научных трудов по итогам
Второй Всероссийской научной конференции с международным участием Ответственный
редактор чл.-корр. РАН В.Н. Руденко. М., 2018. С. 72.
67
по соответствующим статьям УК РФ, а также их предотвращение. Уголовная
ответственность предполагает не только классические формы наказания, но и в
качестве дополнительной меры наказания лишение права занимать
определенные должности государственной и муниципальной службы
1
.
Помимо уголовной ответственности, возможно привлечение к
административной, гражданско-правовой и дисциплинарной ответственности.
Так, юридические лица могут быть привлечены к ответственности за
незаконное вознаграждение должностного или иного лица, выполняющего
управленческие функции (статья 19.28 КоАП РФ). При этом размер
ответственности определяется кратно переданному или обещанному
вознаграждению (от трехкратного до стократного размера) с конфискацией
фактически оказанного или переданного вознаграждения.
В рамках дисциплинарной ответственности, помимо традиционных
взысканий, особо следует отметить увольнение (освобождение от должности) в
связи с утратой доверия в случаях нарушения любого из ограничений,
установленных законом о противодействии коррупции, либо непредоставления
любой информации, предоставление которой установлено законом о
противодействии коррупции. При этом сведения о лицах, уволенных на этом
основании, вносятся в реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия, сроком
на пять лет в государственной информационной системе в области
государственной службы в информационно-телекоммуникационной сети
«Интернет». Таким образом, меры юридической ответственности дополняются
мерами организационного характера
2
.
В рамках борьбы с коррупцией осуществляется не только традиционная
правоохранительная деятельность, связанная с привлечением к уголовной
ответственности лиц, виновных в совершении коррупционных
правонарушений, но и международное сотрудничество в области
противодействия коррупции, включающее в себя установление лиц, виновных в
1
Противодействие коррупции: конституционно-правовые подходы: коллективная
монография / С.А. Авакьян, И.П. Кененова, А.С. Ковлер и др.; отв. ред. и рук. авт. кол. С.А.
Авакьян. М.: Юстицинформ, 2016. С. 154.
2
Бардиж Е.А. Коррупция в современной России: проблемы противодействия // Ростовский
научный журнал. 2017. № 1. С. 28.
68
совершении коррупционных правонарушений, обмен информацией с
правоохранительными органами других стран, координация деятельности по
борьбе с коррупцией. Вопросы взаимодействия Российской Федерации и
других стран мира в сфере противодействия коррупции регламентируются
множеством международных договоров, главой IV Конвенции ООН против
коррупции от 31 октября 2003 г. (ФЗ от 08.03.2006 Г. № 40-ФЗ «О ратификации
Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции»).
Не следует забывать, что правоохранительная деятельность,
преследующая прежде всего цели борьбы с коррупционными преступлениями,
обеспечивает и их профилактику в рамках общей и частной превенции. При
частной превенции предупреждение последующих правонарушений будет
обеспечиваться хотя бы тем, что виновное лицо, будучи осуждено, например, к
лишению свободы, не сможет физически совершать подобные правонарушения
в будущем. При общей превенции профилактический эффект достигается при
условии реализации неотвратимости ответственности и наказания за
коррупционные преступления – в этом случае иные лица не будут совершать
преступления, не желая подвергнуться тем лишениям, которые выпали на долю
правонарушителя.
Большое количество субъектов, действующих в сфере борьбы с
коррупцией, требует определенной координации их деятельности. Эти
полномочия возложены на прокуратуру РФ, для которой координация
правоохранительной деятельности является одной из ее функций. В рамках
данного вида деятельности прокуратура не только проводит различные
координационные совещания, совещания рабочих групп, но и осуществляет
анализ состояния преступности, ее причин, для чего используются
статистические и иные данные, сведения контролирующих органов, материалы
прокурорских проверок, уголовных, гражданских и арбитражных дел, дел об
административных правонарушениях, результаты проверок обращений
граждан, научных исследований, сообщения средств массовой информации, а
также другие сведения, характеризующие криминогенную обстановку. Более
подробно координационная функция раскрывается в статье 8 ФЗ «О
прокуратуре РФ», а также в Указе Президента РФ от 18.04.1996 № 567 «О
69
координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с
преступностью», Приказе Генпрокуратуры России от 16.01.2012 № 7 «Об
организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по
противодействию преступности»
1
.
Большое значение имеет совершенствование правотворческой
деятельности, в частности, в статье 13.3 закона о противодействии коррупции
зафиксирована обязанность организаций разрабатывать и принимать меры по
предупреждению коррупции, которые могут включать в себя:
- определение подразделений или должностных лиц, ответственных за
профилактику коррупционных и иных правонарушений;
- сотрудничество организации с правоохранительными органами;
- разработку и внедрение в практику стандартов и процедур,
направленных на обеспечение добросовестной работы организации;
- принятие кодекса этики и служебного поведения работников
организации;
- предотвращение и урегулирование конфликта интересов; недопущение
составления неофициальной отчетности и использования поддельных
документов.
Следует отметить, что многие из этих мер названы также в Конвенции
ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.
Особый интерес среди этих мер представляют разнообразные кодексы
этики, принимаемые не только организациями, но и профессиональными
сообществами. Например, Кодекс профессиональной этики адвокатов был
принят на Всероссийском съезде адвокатов, Кодекс судейской этики – на
Всероссийском съезде судей и др. Примечателен тот факт, что положения
данных кодексов распространяются на соответствующих лиц даже в случае
нахождения их не при исполнении должностных обязанностей, а последствием
нарушений может быть увольнение с должности
2
.
1
Гончаренко Г.С. Коррупционные отношения как норма жизни // Проблемы и перспективы
развития науки в России и мире. Ч. 3. 2017. С. 205.
2
Ковалева А.В. Государство и общество в сфере противодействия коррупции // Ростовский
научный журнал. 2017. № 2. С. 51.
70
Важной мерой противодействия является также антикоррупционная
экспертиза, которая проводится не только на этапе правотворчества, но и после
принятия и вступления в силу нормативного правового акта. Цель проведения
этой экспертизы – выявление коррупциогенных факторов, способствующих
коррупции, к которым относятся факторы, устанавливающие для
правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или
возможность необоснованного применения исключений из общих правил,
содержащие неопределенные, трудновыполнимые или обременительные
требования к гражданам и организациям.
Проведение данной экспертизы в отношении проектов федеральных
нормативных правовых актов, а также нормативных актов субъектов
Российской Федерации возложено на Министерство юстиции РФ (пункт 7
Указа Президента РФ от 13.10.2004 г. № 579 «Вопросы Министерства юстиции
Российской Федерации», Приказ Минюста России от 04.10.2013 № 187 «Об
утверждении Порядка организации работы по проведению антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых
актов и иных документов структурными подразделениями Министерства
юстиции Российской Федерации»). Работу по экспертизе уже принятых и (или)
опубликованных актов осуществляет прежде всего Прокуратура РФ (статья 9.1
ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», Приказ Генеральной Прокуратуры
России от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов»). Министерство юстиции РФ
проводит антикоррупционную экспертизу как на стадии правотворчества, так в
ходе их государственной регистрации. Прокуратура РФ проводит данную
экспертизу в течение одного месяца в отношении актов органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, территориальных
органов, федеральных органов, органов местного самоуправления и их
должностных лиц и в течение двух месяцев со дня принятия в отношении актов
федеральных органов и их должностных лиц. Этот вид экспертизы могут
71
проводить и независимые эксперты, аккредитованные Министерством юстиции
РФ
1
.
Средством реагирования органов прокуратуры является не только
требование об изменении нормативного правового акта с целью исключения
выявленных коррупциогенных факторов, но также и возможность судебного
опротестования соответствующего нормативного правового акта. Сама
методика антикоррупционной экспертизы и процедура ее проведения
зафиксированы в Постановлении Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов»
2
.
Таким образом, характеризуя существующую на данный момент систему
противодействия коррупции в Российской Федерации, стоит отметить, что
общей чертой практически всех мер являются различные негативные
последствия для субъектов, совершающих коррупционные правонарушения,
либо не соответствующих определенным требованиям. Важнейшим из
направлений является именно профилактика коррупционных правонарушений,
в том числе и прежде всего за счет частной и общей превенций, реализуемых
через меры юридической ответственности, контроля и надзора за
правотворческой деятельностью.
Представляется, что карательный настрой в борьбе с коррупцией не
является наиболее эффективным. Более продуктивным было бы сочетание
карательных мер с активной работой институтов гражданского общества,
привлечением граждан, отменой уголовной ответственности для граждан за
дачу взятки, активным развитием института позитивной ответственности.
Анализируя содержание действующего ныне закона о противодействии
коррупции, следует отметить, что часть направлений так и остались
недостаточно раскрытыми. Так, например, фактически не нашло отражения и
какой-либо фиксации такое направление, как минимизация и (или) ликвидация
1
Кучеров И.П. Проблемы коррупции в контексте построения правового государства // В
сборнике: Право и правопорядок: вопросы теории и практики Сборник научных трудов. Под
общей редакцией С.Е. Туркулец, Е.В. Листопадовой. Хабаровск, 2018. С. 147.
2
Лунеев В.В. Правовые средства противодействия коррупции // Успехи современной науки.
2017. Т. № 1. С. 153.
72
последствий коррупционных правонарушений. Это свидетельствует о том, что
закон носит перспективный характер и нацелен на последующее комплексное
развитие системы противодействия коррупции.
Выводы по главе 2:
Исследование сущности и содержания антикоррупционной политики, ее
юридической конструкции имеет особое значение для юридической науки. Это
объясняется причинами и объективного, и субъективного характера.
Объективные причины обусловлены необходимостью уяснения
закономерностей формирования и функционирования государства, права,
общества. Субъективные – в необходимости познания антикоррупционной
политики, его содержания, определения структурных элементов юридической
конструкции, связей между ними.
Антикоррупционная политика – это многомерная и сложная деятельность
различных субъектов, имеющая разнообразные цели и осуществляемая на
основе определенных принципов. Антикоррупционная политика – это средство
обеспечения формирования и поддержания состояния правовой
государственности. Поэтому ее роль, как разновидности правовой политики, в
правовой жизни общества существенна.
В настоящее время в России, сложилась достаточно обширная
законодательная база в сфере противодействия коррупции. Это и
международно-правовые конвенции, и Уголовный кодекс РФ, и Кодекс РФ об
административных правонарушениях» от 30.12.2001 N 195-ФЗ. Федеральный
закон РФ от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»,
Федеральный закон РФ от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии
коррупции», Федеральный закон РФ от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной
гражданской службе Российской Федерации» и иное действующее
законодательство.
Основным нормативным правовым документом по противодействию
коррупции и борьбе с ней в России стал Федеральный закон от 25.12.2008 №
273-ФЗ «О противодействии коррупции», который дает определение
коррупции, устанавливает основные принципы и организационные основы
противодействия коррупции, определяет меры по ее профилактике,
73
устанавливает специальные требования к государственным и муниципальным
служащим, предусматривает ответственность физических и юридических лиц
за коррупционные правонарушения.
Среди основных методов борьбы с коррупцией, которые прописаны в ФЗ
и Национальной стратегии, выделяются следующие:
- введение контроля за крупными расходами госслужащих и работников
государственного сектора (справки о доходах);
- запрет на банковские счета и собственность за границей
(деоффшоризация);
- повышение денежного содержания чиновников;
- создание антикоррупционных экспертиз;
- создание в госорганах подразделения кадровых служб по профилактике
коррупционных правонарушений;
- расширение системы правового просвещения населения.
Согласованные, системные усилия по противодействию коррупции
можно разделить на четыре группы мер: предупреждение, выявление,
пресечение, ликвидация последствий.
На наш взгляд в действующем законодательстве есть недостатки и
пробелы. Сдерживающими факторами для коррупции является уголовное
законодательство. Установлены узкие рамки в отношении толкования
коррупции, которые считаются уголовными преступлениями, чтобы исключить
риск выборочного применения законодательства. Не принято ряд важнейших
антикоррупционных законов и общественно-значимых нормативных актов. В
результате многие коррупционеры «уходят» от ответственности.
Характеризуя существующую на данный момент систему
противодействия коррупции в Российской Федерации, стоит отметить, что
общей чертой практически всех мер являются различные негативные
последствия для субъектов, совершающих коррупционные правонарушения,
либо не соответствующих определенным требованиям. Важнейшим из
направлений является именно профилактика коррупционных правонарушений,
в том числе и прежде всего за счет частной и общей превенций, реализуемых
74
через меры юридической ответственности, контроля и надзора за
правотворческой деятельностью.
Представляется, что карательный настрой в борьбе с коррупцией не
является наиболее эффективным. Более продуктивным было бы сочетание
карательных мер с активной работой институтов гражданского общества,
привлечением граждан, отменой уголовной ответственности для граждан за
дачу взятки, активным развитием института позитивной ответственности.
Анализируя содержание действующего ныне закона о противодействии
коррупции, следует отметить, что часть направлений так и остались
недостаточно раскрытыми. Так, например, фактически не нашло отражения и
какой-либо фиксации такое направление, как минимизация и (или) ликвидация
последствий коррупционных правонарушений. Это свидетельствует о том, что
закон носит перспективный характер и нацелен на последующее комплексное
развитие системы противодействия коррупции.