72
поэтому важно учитывать проблему однозначности восприятия предмета в
коммуникациях с самыми широкими слоями целевой аудитории.
Традиционные методы непосредственного противодействия
коррупции, предполагающие совершенствование законодательных мер по
ужесточению системы выявления и наказания всех причастных к
коррупционным правонарушениям, несомненно, следует всемерно развивать.
Другое направление борьбы с коррупцией, представляется в настоящее
время еще более актуальным. Это прежде всего создание условий для
прозрачных взаимоотношений государства и иных субъектов экономической
деятельности, а также разработка мер, направленных на снижение
экономической заинтересованности в совершении коррупционных
правонарушений.
Но самое конструктивное, перспективное и политически
целесообразное направление антикоррупционной деятельности -
профилактика коррупционных правонарушений на уровне правосознания
российских граждан. Это возможно в рамках долгосрочной государственной
политики, сориентированной на содействие социальному созреванию
общества и формированию социальной ответственности российских граждан.
Возникновение в органах государственного управления
Российской Федерации PR-структур, пресс-центров и пресс-служб
открывает перспективу проведения активной информационной политики.
Главным условием такой политики должно стать выстраивание открытых и
доверительных отношений между властью и обществом. При этом,
разумеется, не следует забывать, что подлинное доверие к власти у нас
возможно только тогда, когда власть демонстрирует решение конкретных
проблем и стратегических задач, а не декларирует стремления выполнять
заявленные в программных документах обязательства. На деле, однако,
представители российской власти выражают, если не презрение к обществу,
то полное игнорирование общественного мнения.
73
Объективность такой нелицеприятной оценки подтверждается не
только отдельными фактами, но и действительно, масштабными
общественно значимыми процессами. Специалисты утверждают: коррупция
в России становится своеобразным бизнесом [14]. Никита Белых, Дмитирй
Захарченко, Алексей Улюкаев... - пестрят именами обвиненных в коррупции
новостные релизы за 2016 год. Однако далеко не все пойманные за руку
несут заслуженное (в восприятии российской общественности) наказание.
Главный фигурант дела о коррупции в «Оборонсервисе», ближайшая
сподвижница экс-министра А. Сердюкова, Евгения Васильева и ее
подельники продавали здания и земли Минобороны по заниженной
стоимости [12], нанеся тем самым ущерб государству в особо крупных
размерах, теперь один за другим выходят на свободу [13]. И тут же НТВ
сообщает: «Преемник Евгении Васильевой осужден на восемь лет за
коррупцию» [9]. Какие ожидания у российской общественности в этой связи
можно прогнозировать? Наиболее вероятное предположение - условно-
досрочное освобождение чиновника высшего звена - дело времени... Таким
образом, есть все основания утверждать, что федеральная власть России не
придает должного значения общественному мнению, но ревностно защищает
интересы своей чиновничьей корпорации. А может она и не в состоянии
придавать должное значение общественному мнению, если справедливо
мнение иных журналистов, которые считают, что коррупция полностью
пронизывает российские органы власти [15].
В 1990-е годы, в период социального и духовного распада, в период
массового обеднения народа, когда стала практически легитимной логика
отношений уголовного мира, когда вдруг открылись перспективы быстрого
обогащения, а законодательная база «нового» экономического уклада была
разработана далеко недостаточно, в этот период пышным цветом расцветала
коррупция.
Мотивация коррупционера и приоритет частной собственности в
экономическом укладе российского общества - если и не однопорядковые, то
74
внутренне связанные явления. В уставе любой коммерческой компании как
экономического субъекта в качестве цели деятельности всегда прописано
«максимальное получение выгоды (дохода или прибыли)» [2].
Конструктивная социальная политика государства есть важнейшее
условие достижения доверия российской общественности к власти. И только
при этом условии возможен прогресс в социальном воспитании и
формировании субъектности российских граждан.
В связи с определенным ростом патриотизма в последние годы и
некоторым духовным оздоровлением общества, число россиян,
оценивающих уровень коррупции в стране как высокий, в настоящее время
снизилось. По исследованию Фонда общественного мнения, в 2012 г. такую
оценку давали 80%, а в декабре 2014 г. высоким уровень коррупции считали
уже 64% россиян [4]. Однако согласно международному рейтингу (данные
2015 г.) по уровню коррумпированности Россия, из 174 стран, делит 136-ю
позицию с Нигерией [34].
В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации,
утвержденной В.В. Путиным 31 декабря 2015 г., весьма определенно
формулируются стоящие перед страной исторические задачи, а именно
«создание условий для развития личности, перехода экономики на новый
уровень технологического развития, вхождения России в число стран-
лидеров по объему валового внутреннего продукта»[17; и. 55].
Обратимся теперь к тому, как определяются проблемы, которые
необходимо решить для создания вышеназванных условий и достижения тех
исторических целей, которые стоят перед нашей страной. «Главными
стратегическими угрозами национальной безопасности в области экономики
являются ее низкая конкурентоспособность, сохранение экспортно-сырьевой
модели развития и высокая зависимость от внешнеэкономической
конъюнктуры, отставание в разработке и внедрении перспективных
технологий, незащищенность национальной финансовой
системы...сохранение значительной доли теневой экономики, условий для
75
коррупции и криминализации хозяйственнофинансовых отношений» [7; п.
56].
И сравним это с формулировкой нерешенных проблем в Стратегии
национальной безопасности Российской Федерации 2009 г.: «Главными
стратегическими рисками и угрозами национальной безопасности в
экономической сфере на долгосрочную перспективу являются сохранение
экспортно-сырьевой модели развития национальной экономики, снижение
конкурентоспособности и высокая зависимость ее важнейших сфер от
внешнеэкономической конъюнктуры, потеря контроля над национальными
ресурсами, ухудшение состояния сырьевой базы промышленности и
энергетики, ...низкая устойчивость и защищенность национальной
финансовой системы, сохранение условий для коррупции и криминализации
хозяйственно-финансовых отношений [8; п. 55]. То есть те проблемы,
которые были у России в 2009 г., а именно после 8,5 лет «эпохи» Б.Н.
Ельцина, 8,5 лет правления Путина, года президентства Медведева остались,
согласно формулировке подписанного В.В. Путиным документа,
нерешенными и после 18 лет развития реформ в России. Разумеется, это
обстоятельство не является надежным фундаментом, на котором может
строиться доверие российской общественности к власти. Следовательно, для
ключевых субъектов PR-коммуникаций в органах государственной власти
проблема доверия в формировании сообщения в адрес широких слоев
российской общественности на сегодняшний день остается актуальной. Опыт
исследований показывает, что коммуникация государственной власти с
населением является важным фактором обеспечения всех значимых
социально-экономических преобразований, обеспечивающих понимание и
поддержку осуществляемых на государственном уровне преобразований.
Коммуникационные технологии, которые используются в реализации
политики профилактики коррупции в настоящее время, к сожалению, не
соответствуют современным требованиям.
76
Субъектами такой политики призваны стать PR-структуры
государственных органов. В качестве средств и методов реализации
политики профилактики коррупционной преступности следует рассмотреть
программы и технологии связей вышеназванных органов с российской
общественностью.
Разумеется, такие программы PR-коммуникаций должны быть
модернизированы и актуализированы в контексте тех исторических вызовов,
которые ставит перед Россией современная эпоха. Правда, это будет
возможно только в том случае, если российская власть окажется в состоянии
адекватно ответить на эти исторические вызовы.
3.2. Направления совершенствования механизмов профилактики
коррупционных правонарушений
На сегодняшний день в России практикуется способ организации
противодействия коррупции, который выражается в распределении функций
по противодействию коррупции, включая ее профилактику, между уже
созданными государственными структурами, без координации их
деятельности каким-либо единым постоянно действующим специальным
антикоррупционным органом или должностным лицом с соответствующими
полномочиями.
Обязанность по организации профилактики коррупции имеется у всех
государственных и муниципальных органов, их деятельность
направляется
Президентом России в соответствующих национальных планах
противодействия коррупции и иными нормативными правовыми актами, но
эффективность текущей каждодневной специализированной
антикоррупционной работы таких органов целиком и полностью зависит от
наличия желания у их руководителей реализовывать соответствующие
правовые нормы на практике.
77
Общепринятая методология профилактических антикоррупционных
мер хотя и построена на базе действующего антикоррупционного
законодательства, но, как показывает практика, нуждается в постоянном
совершенствовании и развитии на основе анализа конкретных достигаемых
результатов и сопоставления их с поставленными целями. Это возможно
обеспечить, если каждая антикоррупционная мера станет предметом
специально организуемой деятельности, что можно обеспечить лишь при
выделении соответствующего кадрового, управленческого и финансового
ресурса.
В дальнейшем следует предусмотреть кодификацию
антикоррупционного законодательства, т.е. выбор из существующих
антикоррупционных законов и других нормативных актов тех норм, которые
есть сегодня, приняты, но существуют разбросанно, свод их в единый
непротиворечивый кодекс - Антикоррупционный кодекс.
Совершенствование отдельных направлений антикоррупционного
законодательства на сегодняшний день следует разделить на несколько
основных вопросов.
1. В области административного законодательства требуется принятие
ряда актов по модернизации структур государства, ведущих
правоохранительную деятельность. Эти меры должны устанавливать
систему, к которой не могла бы приспособиться к коррупции.
В Особенной части КоАП РФ необходимо предусмотреть отдельную
главу антикоррупционной направленности, или соответствующие
дополнения в главе «Административные правонарушения, посягающие на
институты государственной власти». По делам о коррупции важно
установить составы правонарушений юридических лиц, физических лиц,
причастных к коррупционной деятельности (как уголовно-, так и
административно-наказуемой), и особенности наказаний за совершение
таких деяний в виде штрафов в повышенном размере при одновременной
конфискации имущества, иные меры.
78
2. В области уголовного законодательства следует устранить пробелы в
уголовном законодательстве:
- ввести уголовную ответственность за подкуп для должностных лиц
иностранных государств и международных организаций;
- за незаконное обогащение, злоупотребление влиянием в корыстных
целях, нецелевое расходование средств бюджета;
- за активный подкуп (предоставление материальных преимуществ)
публичных лиц лицами, имеющими аналогичный статус;
- пассивный подкуп, связанный с обещаниями публичных
должностных лиц принять незаконные материальные преимущества.
Требуется ужесточение уголовной ответственности за получение
взятки государственным служащим.
По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации из 19
млрд.руб. назначенных штрафов взыскано всего 19 млн.руб [38]. При этом
предусмотренный УК РФ механизм замены неисполненного уголовного
наказания в виде штрафа на иное уголовное наказание оказался не
способным стимулировать добровольное исполнение назначенного
наказания.
Вне всякого сомнения, лицо, совершившее коррупционное
преступление, должно отчетливо понимать, что оно лишится любой
возможности в дальнейшем замещать какие-либо государственные и
муниципальные должности, причем срок этот необходимо значительно
увеличить, вплоть до 10-15 лет, лишено будет незаконно нажитого
имущества и доходов, обязано будет компенсировать ущерб, нанесенный
бюджету и публичной собственности, а правоохранительные органы получат
возможность обратиться с иском к родственникам такого лица, на которых
было оформлено незаконно приобретенное имущество и денежные средства.
3. Одним из направлений антикорруционной политики является
совершенствование системы государственного контроля и надзора. В течение
2013 года Правительство Российской Федерации утвердило более двадцати
79
положений о порядке осуществления государственного контроля и надзора в
различных сферах и отраслях государственного управления, существенно
повысив правовое обеспечение и единообразие при реализации
соответствующих полномочий.
В то же время, федеральные органы исполнительной власти при
принятии ведомственных планов противодействия коррупции не
конкретизируют те меры, которые они будут предпринимать в ходе
совершенствования контрольно-надзорных и разрешительных функций, что
значительно осложняет общественный контроль за их эффективностью. Для
эффективного внедрения антикоррупционных стандартов следует применять
следующие антикоррупционные меры:
- внедрение обязательной фото? и видеофиксации состояния объектов
выездных контрольных проверок, аудиозаписи взаимодействия
уполномоченного должностного лица и представителя юридического лица
(индивидуального предпринимателя), в отношении которых проводится
проверка;
- проведение периодических социологических опросов проверяемых
лиц, иных заявителей о соблюдении должностными лицами установленных
требований к проведению контрольных проверок, выдаче административных
разрешений;
Органы государственной власти должны создать правовую базу для
организации предоставления государственных и муниципальных услуг по
принципу «одного окна» в многофункциональных центрах.
4. Антикоррупционные планы и программы государственных
корпораций, компаний, открытых акционерных обществ, учредителем
которых является Российская Федерация, должны быть разработаны в
соответствии с требованиями ст. 13.3 ФЗ «О противодействии коррупции» и
обеспечивать:
80
- исполнение руководителями указанных организаций и иными
работниками возлагаемых на них антикоррупционных обязанностей,
запретов и ограничений;
- проведение мониторинга с целью выявления функций с высоким
риском коррупционных проявлений;
- формирование механизмов надлежащего контроля за соблюдением
всеми работниками этических стандартов антикоррупционного поведения,
ограничений, запретов и обязанностей антикоррупционного характера;
- внедрение механизмов информационной открытости при принятии
решений с высоким риском коррупционных проявлений;
- соблюдение всеми должностными лицами обязанностей по
предотвращению и урегулированию конфликта интересов.
5. В определенном совершенствовании нуждаются и процедуры
исполнения отдельных антикоррупционных обязанностей лиц, замещающих
государственные и муниципальные должности, государственных и
муниципальных служащих и иных должностных лиц. Так, например,
процедура передачи ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных
(складочных) капиталах организаций), в случае, если владение ими приводит
или может привести к конфликту интересов (ст. 12.3 ФЗ «О противодействии
коррупции» [6]) предполагает необходимость дополнительной
регламентации следующих вопросов:
- введение обязанности должностных лиц при назначении на
должность, при изменении должностных обязанностей и (или) при
приобретении права собственности на ценные бумаги, акции, доли участия в
течение строго определенного срока обратиться в комиссию по соблюдению
требований к служебному поведению и урегулированию конфликта
интересов с заявлением рассмотреть вопрос о наличии или отсутствии
возникновения или возможности возникновения конфликта интересов;
- введение строго определенного срока для принятия должностным
лицом решения о передачи ценных бумаг в доверительное управление;
81
- введение запрета на передачу ценных бумаг, акций, долей участия в
доверительное управление близким родственникам;
- введение обязанности должностных лиц, передавших ценные бумаги
и иные имущественные права в доверительное управление, в течение строго
определенного срока сообщить о данном факте представителю нанимателя.
званий, наград и иных знаков отличия иностранных государств.
Несмотря на то, что федеральный законодатель предоставил
возможность органам государственной власти и органам местного
самоуправления устанавливать для данных категорий лиц вводить
дополнительные запреты, ограничения, обязательства и правила служебного
поведения (ст. 12.5 ФЗ «О противодействии коррупции» [6]), нормативных
правовых актов, реализующих положения указанного нормативного
предписания выявить не удалось.
5. Особое значение имеет правовое регулирование специальной
системы государственного контроля, основанного на двух принципиальных
положениях:
- включении в основной механизм контрольной деятельности
общественных, парламентских и иных внешних процедур;
- организационном выделении из системы правоохранительных
органов службы, расследующей факты коррупции.
Требуется закрепить обязанность государственных
правоохранительных органов, реагировать на факты коррупционной
деятельности, упоминаемые СМИ, без какого-либо специального
уведомления или заявления заинтересованных лиц.
6. Антикоррупционная политика в России должна рассматриваться в
единстве федерального и регионального компонентов. Институт социологии
РАН по результатам очередного исследования коррупции отмечает, что
наиболее коррумпированными институтами россияне считают власть на
местах (40,9 % опрошенных) и правоохранительные органы (33,8%) [27].