62
разрабатываются и утверждаются ведомственные антикоррупционные
программы. В качестве примеров можно привести Программу
противодействия коррупции в сфере деятельности Минобрнауки России;
Программу противодействия коррупции в деятельности Федерального
агентства по образованию и т.д. Активно решается вопрос о разработке и
организации внутриведомственной экспертизы нормативных правовых актов,
проводимой в целях выявления в них положений, способствующих созданию
условий для проявлений коррупции. Одним из важных требований
антикоррупционных конвенций ООН и Совета Европы является учреждение
независимого органа, осуществляющего противодействие коррупции. Однако
в ряде стран специализированный орган по противодействию коррупции до
сих пор отсутствует (например, в Финляндии, Австрии, Индии, Португалии,
Швейцарии). Ведомственные антикоррупционные программы могут
содержать наборы мер, формируемые в зависимости от задач и специфики
конкретных ведомств. Список таких мер может включать, в частности:
введение практики периодического перевода чиновников на новое место
работы внутри ведомства или на сходное место работы в другом ведомстве
(издержки на переобучение в любом случае меньше потерь от коррупции);
- повышение эффективности контроля нижестоящих чиновников
вышестоящими с помощью введения рандомизированных схем контроля и
переноса акцента с формального контроля за исполнением на контроль
соответствия действий подчиненного поставленным задачам;
-усиление контроля и мер ответственности за проволочки при работе с
гражданами; уменьшение дефицита доступа к государственным услугам;
- обеспечение специального режима работы офисов по приему граждан
(информирование о правах граждан, обязанностях чиновников, введение
технологий, ускоряющих работу).
Одна из основных задач разработки и реализации ведомственных
антикоррупционных программ - выработка мер по ограничению
«вертикальной» коррупции (системы незаконных выплат нижестоящими
63
чиновниками вышестоящим). Необходимо ввести практику периодического
обновления ведомственных антикоррупционных программ каждые три-пять
лет. К этой же сфере относится ревизия зараженных коррупцией
государственных экономических и социальных программ. Цель - одни
отменить, другие пересмотреть и изменить механизмы реализации.
Одновременно должны вводиться новые процедуры разработки, утверждения
и реализации государственных программ. Эти новые процедуры должны
включать в себя антикоррупционные принципы и механизмы. Региональные
антикоррупционные программы. Следует отметить, что антикоррупционное
законодательство субъектов Российской Федерации формируется
динамичнее федерального. Органы законодательной и исполнительной
власти субъектов РФ активно участвуют в противодействии коррупции в
пределах своих полномочий. Такое участие наиболее заметно проявляется в
формировании комиссий по противодействию коррупции (в органах
законодательной либо исполнительной власти). В субъектах Российской
Федерации активно разрабатываются и принимаются антикоррупционные
законы и программы. Так, в Республике Татарстан действует Закон от 4 мая
2006 г. N 34-ЗРТ «О противодействии коррупции в Республике Татарстан»,
(с изменениями на 19 января 2010 года) в котором определены задачи,
принципы, основные направления и формы противодействия коррупции в
рамках реализации антикоррупционной политики. Удачным примером
региональной антикоррупционной программы является отраслевая целевая
программа «О противодействии коррупции в исполнительных органах
государственной власти Астраханской области», Администрацией
Нижегородской области принято Постановление «О комплексной программе
мер по предупреждению коррупции в Нижегородской области». Отмеченной
программой предусмотрена реализация ряда антикоррупционных
мероприятий в органах управления, кредитно-финансовой,
приватизационной, земельной, бюджетной, потребительской и социальной
сферах. Правительством Нижегородской области в рамках административной
64
реформы был принят ряд дополнительных мер антикоррупционной
направленности, касающихся системы закупок для государственных и
муниципальных нужд. Во Владимирской области принята целевая программа
«Комплексные меры профилактики правонарушений во Владимирской
области», в рамках которой предусмотрено, в том числе, формирование в
городах и районах области межведомственных комиссий по борьбе с
преступностью, коррупцией, терроризмом и незаконным оборотом
наркотиков. Республика Коми реализует меры по противодействию
коррупции в рамках деятельности Межведомственной комиссии по вопросам
укрепления правопорядка общественной безопасности при Главе Республике
Коми. Осуществление антикоррупционной политики в Томской области
возложено на Комиссию по борьбе с коррупцией, образованную Главой
администрации области и Контрольной палатой. Комиссия по борьбе с
коррупцией осуществляет анализ деятельности органов государственной
власти Томской области в целях выявления причин и условий,
способствующих возникновению и распространению коррупции; анализ
деятельности органов государственной власти на предмет эффективности
государственного управления; анализ законов Томской области, иных
нормативных правовых актов Томской области в целях выявления
положений, способствующих возникновению и распространению коррупции;
другие функции. Постановлением Государственной Думы Ямало-Ненецкого
автономного округа создана комиссия по анализу законов автономного
округа на наличие норм, способствующих возникновению и
распространению коррупции. В Брянской области создана межведомственная
комиссия по анализу законов автономного округа на наличие норм,
способствующих возникновению и распространению коррупции. Кроме того,
в шести субъектах Российской Федерации подготовлены и проходят
согласования проекты региональных антикоррупционных программ (в
Бурятии, Карелии, Удмуртии, Курганской, Саратовской и Томской областях).
Региональные антикоррупционные программы утверждаются актом высшего
65
должностного лица соответствующего субъекта Российской Федерации. В
связи с изложенным необходимо продолжение реализации следующих
направлений противодействия коррупции на федеральном и региональном
уровнях. На федеральном уровне необходимо обеспечить развитие
следующих направлений совершенствования действующего
законодательства. В целях формирования системы нормативных правовых
актов, направленных на противодействие коррупции, следует обозначить
основные этапы создания антикоррупционной правовой базы. Одним из
наиболее важных этапов должно стать принятие Федерального закона «О
противодействии коррупции». В указанном Законе необходимо
предусмотреть основы государственной политики в области противодействия
коррупции. Следующим этапом формирования антикоррупционной правовой
базы могло бы стать включение антикоррупционных положений
превентивного характера в ряд актов федерального законодательства. К
числу таких актов необходимо отнести законы о государственной и
муниципальной службе.
Кроме того, целесообразным представляется внесение изменений,
направленных на повышение эффективности работы правоохранительных и
контролирующих органов, повышение независимости судей, установление
дополнительных запретов и ограничений для служащих, в следующие
Законы: Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 «О
милиции»; Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре
Российской Федерации»; Закон Российской Федерации от 26 июня 1992 г. N
3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации»; Федеральный закон от 3
апреля 1995 г. N 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности»; Федеральный
закон от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ «О службе в таможенных органах
Российской Федерации»; Федеральный закон от 27 мая 1998 г. 76-ФЗ «О
статусе военнослужащих»; Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. N 188-
ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» в части уточнения порядка
замещения должности мирового судьи, а также установления
66
дополнительных ограничений и запретов; Федеральный закон от 10 июля
2002 г. N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке
России)» и другие нормативные правовые акты. Однако внесением
изменений в поименованные нормативные правовые акты нельзя
ограничиться. По нашему мнению, вопросы противодействия коррупции
должны последовательно решаться во всех отраслях российского
законодательства. Перспективным направлением является включение
антикоррупционных положений в бюджетное, налоговое, земельное
законодательство, законодательство о здравоохранении и образовании,
совершенствование норм административного и уголовного законодательства
об ответственности за коррупционные правонарушения, в том числе с учетом
международных обязательств Российской Федерации. Законодательные меры
Представляется бессмысленным вводить юридическое понятие коррупции
наравне с ее конкретными проявлениями (например, взяткой), поскольку
любые попытки заключить это понятие в жесткие рамки приведут к тому, что
часть коррупционных действий окажется за пределами действия Уголовного
кодекса или иного закона. По той же причине нецелесообразно регулировать
борьбу с коррупцией одним законом о коррупции. Более эффективно
подойти к решению задачи системно, предусмотрев средства борьбы с
коррупцией во всем комплексе законодательных актов. Это значит, что
реализация антикоррупционной программы по перечисленным выше
направлениям должна подкрепляться подготовкой и принятием ряда
законодательных актов, охватывающих разные сферы регулирования, среди
которых могут быть:
-закон о лоббизме; закон об ответственности за легализацию
преступных доходов; закон о конфискации имущества и доходов,
приобретенных в результате незаконных сделок (существует опыт
применения подобного законодательства в Италии);
-закон о государственном контроле над соответствием крупных
расходов на потребление декларированным доходам;
67
-закон о декларировании доходов и имущества высшими
должностными лицами и государственными служащими.
Задача этого закона - охватить механизмом декларирования судей и
избираемых членов законодательных органов разных уровней наряду с
чиновниками; дополнения в основы законодательства о государственной
службе.
Введение ограничений для чиновников переходить на работу после
увольнения с государственной службы в коммерческие организации, которые
были ему прежде подконтрольны или были связаны с ним в соответствии с
его компетенцией.
Подобное ограничение должно распространяться и на лиц, избираемых
в законодательные органы; дополнения в действующее законодательство, в
результате которых будут признаваться недействительными сделки,
договора, полученные от органов власти лицензии и разрешения, если
установлено, что они обязаны своим появлением коррупционным действиям;
совершенствование выборного законодательства; дальнейшее развитие
административного законодательства и пр. Особое направление
законодательной работы - ревизия действующего законодательства, которая
должна осуществляться по следующим направлениям:
-распутывание противоречий и прояснение туманностей в
действующем законодательстве, поскольку все это создает возможность для
чиновного произвола и коррупции;
-«закрытие» многочисленных отсылочных норм в действующих
законах;
- ревизия шкалы наказаний за коррупционные действия с учетом того,
что часто завышенные наказания мешают доказательству преступлений;
- дифференцирование в Уголовном кодексе коррупционных действий;
- пересмотр шкал пошлин, штрафов и т.п. (слишком высокие штрафы
так же неэффективны, как и слишком низкие, поскольку стимулируют уход
от них с помощью взятки).
68
Пропаганда и образование.
Этот комплекс мер должен реализовываться по следующим
направлениям:
-популяризация примеров успешных антикоррупционных программ в
других странах;
-борьба в средствах массовой информации с мифом обреченности
России на коррупцию;
-стимулирование деятельности общественных организаций,
отслеживающих случаи, практику и методологию коррупции в России и
распространяющих полученную ими информацию;
-разработка, постоянное применение и использование в средствах
массовой информации индексов уровня коррумпированности, позволяющих
сравнивать между собой регионы, отрасли, крупные предприятия, решения
ветвей власти и деятельность конкретных их представителей;
-создание системы «локальной гласности» для информирования
населения о действиях наиболее «выдающихся представителей» низовой
коррупции (главным образом - силами общественных организаций);
-постоянное информирование общества о ходе реализации
антикоррупционной программы (выпуск бюллетеней, информационных
материалов и т.п.).
Важная роль в борьбе с коррупцией принадлежит средствам массовой
информации. Их задача - не только информировать общественность о
конкретных случаях коррупции, но и пропагандировать антикоррупционную
программу, сообщать об ее успехах, учить граждан навыкам
антикоррупционного поведения, формировать новые нормы гражданской
морали. Одновременно необходимо поддержать СМИ, защитив их
законодательно. Возможно, целесообразно пересмотреть ряд действующих
норм, в частности - о раскрытии источников информации (или сузить сферу
применимости действующей нормы). Необходимо менять ситуацию с
зависимостью государственных СМИ исключительно от исполнительной
69
власти, которая, очевидно, не является единственным государственным
институтом. Без этого нереально говорить о гласности при борьбе с
коррупцией. Необходимо вводить паритетный контроль над
государственными СМИ с участием Федерального Собрания.
Международное сотрудничест.
Если национальная коррупция обусловлена проявлением более общих
проблем конкретной страны, то коррупция, порождаемая международным
взаимодействием, связана с несовершенством этого взаимодействия. Стало
быть, необходимо предпринимать усилия, направленные на
усовершенствование механизмов взаимодействия. Эта работа может
осуществляться по следующим направлениям.
Юридические меры предполагают:
-сближение основ законодательства в сфере государственного
присутствия в экономике; присоединение к международным соглашениям о
помощи при выдаче преступников;
-заключение соглашений со странами - партнерами по экономическим
связям об отказе от коррупции как средства конкуренции вплоть до
законодательного закрепления соответствующих принципов;
-введение международных стандартов бухгалтерского учета;
-введение дискриминационных мер для бизнесменов из тех стран,
законодательство которых не препятствует использованию взяток.
Полицейские меры могут включать:
-налаживание международного информационного обмена (в частности
- о фирмах, практикующих использование взяток);
-унификация представлений о доказательственной базе в сфере
коррупции (это необходимо, например, для аргументации при ходатайствах о
выдаче уголовно преследуемых лиц);
-заключение двусторонних и многосторонних соглашений о
совместных оперативных мероприятиях;
70
-заключение соглашений о взаимной помощи, связанной с выдачей
уголовно преследуемых лиц, опросом свидетелей, доступом к банковским
счетам и наложением на них ареста.
Главная задача этих мер - существенно повысить риск от перемещения
преступных капиталов или их обладателей в другие страны.
Партнерская помощь:
-обучение кадров, занятых борьбой с коррупцией; помощь в разработке
антикоррупционных программ;
-помощь в разработке и реализации пропагандистских мер.
Нужно быть готовым к тому, что на первых стадиях реализации
антикоррупционной программы резко возрастут показатели,
характеризующие уровень коррупции в стране. Это неизбежно из-за двух
обстоятельств: введения четких методов учета, преодоления анемии
правоохранительной системы. Естественно следует ожидать, что реализация
антикоррупционной политики может встретить сопротивление на разных
уровнях административной иерархии. Есть страны, которые на стадии
модернизации пережили всплеск коррупции, но смогли его побороть
целенаправленными усилиями. Но существуют и другие примеры - страны, в
которых реформы вызвали увеличение коррупции, а отсутствие
целенаправленной и всесторонней борьбы с ней привело к ее укоренению.
ГЛАВА 3. ПРОФИЛАКТИКА КОРРУПЦИОННОЙ ПРЕСТУПНОСТИ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
3.1. Современные проблемы реализации механизмов профилактики
коррупционных правонарушений
Одно из актуальных направлений профилактики коррупции -
конструктивные коммуникации между властью и обществом. Чтобы такие
71
коммуникации в принципе состоялись, необходимо, как минимум, принимать
во внимание логику восприятия самой широкой общественности, смысла
обращения к ней со стороны компетентных представителей властных
структур.
Значимость проблемы устранения коррупции в современном обществе
невозможно переоценить. Поскольку коррупционная преступность
разлагающе влияет на все сферы жизнедеятельности нашего общества,
являясь, по справедливому замечанию Р.А. Абрамова, «сложным социально
и юридически емким феноменом» [16; 179], постольку профилактика
коррупционных правонарушений - задача комплексная, и ее решение
является важнейшим условием обеспечения национальной безопасности
страны.
Одно из актуальных направлений профилактики коррупции -
конструктивные коммуникации между властью и обществом. Чтобы такие
коммуникации в принципе состоялись, необходимо, как минимум, принимать
во внимание логику восприятия самой широкой общественности смысла
обращения к ней со стороны компетентных представителей властных
структур. На уровне общественного мнения или обыденного сознания,
отражающего множество «разнообразных свойств объектов без учета связей
между ними» [11; 17] коррупция воспринимается как умышленное
использование должностными лицами властных ресурсов в целях личной
выгоды (в корыстных интересах). Однако до критической саморефлексии
обыденное сознание, как правило, не поднимается. На уровне сущности и
согласно Федеральному закону 25.12.2008 №273-Ф3 «О противодействии
коррупции», (ред. от 30.10.2018) понятие коррупции включает, кроме
злоупотребления служебным положением, и правонарушения граждан,
подкупающих должностных лиц, дающих им взятки. Являясь реализацией
корыстных мотиваций человека, коррупционное поведение возможно во всех
сферах жизни общества, на всех уровнях его социальной структуры. Именно