22
Льготой, по мнению законодателя, является освобождение от
конституционной обязанности платить законно установленные налоги,
сборы, пошлины для определенного круга лиц.
Например, такая льгота установлена Федеральным законом «О
внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О социальной защите
граждан, подвергшихся воздействию радиации на Чернобыльской АЭС» для
определенного круга лиц (ст. 1).
20
.
Законодательство предусматривает замену льгот компенсациями.
Например, согласно Федеральному закону «О ветеранах» (ст. 14),
неработающие инвалиды войны при наличии медицинских показателей
обеспечиваются бесплатными путевками в санаторно-курортные
организации.
Для тех получателей путевок, которые по какой-либо причине не
воспользовались своим правом, государство предусмотрело выплату
денежной компенсации в размере не менее четырехкратного минимального
размера пенсии по старости.
В социальном обслуживании система льгот должна быть боле
ориентирована на специфику потребностей, регион проживания,
материального и семейного положения субъектов права социального
обеспечения.
21
Льготы предоставляются отдельным категориям граждан за счет фонда,
держателем которого выступает общество в целом, поэтому вопрос об
определенных предпочтениях, которые общество отдает тем или иным
лицам, вызывает подчас острые эмоциональные реакции в массовом
сознании.
Следует полагать, что льготы в социальном обеспечении – это льготы
«для соответствующих категорий граждан, выделенных по определенным
20
О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на
Чернобыльской АЭС Закон РФ от 15 мая 1991 года № 1244-1// Собрание законодательства РФ. 2013. №50.
Ст. 5285.
21
Крылатых Е.Г. Льготы в советском праве социального обеспечения: Автореф. … дисс. канд. юрид. Наук.
М., 2015. С. 3.
23
признакам, которые дают основания для их дополнительной социальной
защиты».
22
Большинство прав в социальном обслуживании выступает в форме
льгот и привилегий для одиноких престарелых и инвалидов. Льготы
заключаются в освобождении полностью или частично от оплаты бытовых
услуг, предоставляемых другим гражданам за плату.
В некоторых случаях само предоставлении той или иной услуги для
одиноких престарелых трактуется как льгота (доставка на дом горячих
обедов, помощь в приготовлении пищи, уход во время болезни и др.), в то же
время такие льготы являются долгом общества перед пожилыми гражданами.
«Возложение на общество обязанности содержать и поддерживать
нетрудоспособных – это не акт доброй воли законодателя, а объективная
необходимость социального общества».
23
Но если речь идет об обязанностях
общества, уместно ли говорить о льготах?
Льготы выгодны не только личности, но и обществу в целом. Если
государство не будет оказывать социальную поддержку людям, оказавшимся
в трудной жизненной ситуации, то эта обязанность ляжет на плечи семьи,
которая из своей зарплаты будет вынуждена оплачивать социальные услуги.
В настоящее время «семейная нагрузка» ощутима. Недооценка тех или
иных потребностей личности, невозможность или неполнота их
удовлетворения неизбежно ведут к замедлению темпов общественного
развития.
Федеральным законом «О внесении изменений в законодательные акты
Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых
законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием
федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный
закон «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
22
Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения. М.: Зерцало, 2015. С. 513.
23
Азарова Е.Г., Козлов А.Е. Личность и социальное обеспечение в СССР. М.: Наука, 2010. С. 40.
24
субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации»
24
отменено понятие
«льготы», отменены и монетизированы сами льготы у большого числа
категорий льготников, введено новое понятие – «социальная поддержка».
К числу типовых мер социальной поддержки отнесены: ежемесячные
денежные выплаты; социальный пакет; льготы по квартирной плате; льготы
по оплате коммунальных услуг; денежные выплаты и обеспечение
техническими средствами реабилитации в связи с компенсацией ущерба
здоровью.
Все отмененные льготы можно условно разделить на 3 группы:
монетизированные льготы;
льготы, частично монетизированные, частично сохраненные в
виде социального пакета. Так, например, ранее был предусмотрен
бесплатный проезд инвалида войны и лица, сопровождающего инвалида
войны I группы, на железнодорожном и водном транспорте пригородного
сообщения, в то время как в социальном пакете сохранилась льгота по
бесплатному проезду только на пригородном железнодорожном транспорте и
только самого инвалида;
льготы, утратившие актуальность.
25
Многие ранее существовавшие льготы заменяются на денежные
выплаты. Кроме того, закон разграничил компетенцию Российской
Федерации и ее субъектов в сфере финансирования предоставляемых мер по
социальной поддержке граждан.
24
О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу
некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О
внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»: Федеральный закон от 22 августа 2015 года № 122-ФЗ// Российская газета. 2015. 31 августа. №
188.
25
Землянухина Н. С. Льготы отменить нельзя сохранить// Вестник Астраханского государственного
технического университета. 2014. № 3. С.308.
25
Так, к компетенции Российской Федерации отнесены меры по
социальной поддержке инвалидов и участников Великой Отечественной
войны, бывших несовершеннолетних узников фашизма, ветеранов боевых
действий, лиц, награжденных знаком «Житель блокадного Ленинграда», Лиц,
проработавших в годы Великой Отечественной войны на объектах
противовоздушной обороны, строительстве оборонительных сооружений и
других военных объектах, членов семей умерших инвалидов и участников
Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий, всех категорий
инвалидов, а также граждан, подвергшихся воздействию радиации.
26
Для указанных категорий граждан (по их выбору) предусматривается
возможность получения ежемесячного «социального пакета», заменяющего
бесплатный проезд, бесплатное обеспечение лекарственными средствами, а
также санаторно-курортное лечение.
Сохранены льготы по оплате коммунальных услуг, протезно-
ортопедической помощи, а также по предоставлению технических средств по
реабилитации.
К компетенции субъектов отнесено финансирование мер по
социальной поддержке жертв политических репрессий, ветеранов труда,
ветеранов военной службы, пенсионеров, тружеников тыла, пенсионеров,
имеющих доход ниже прожиточного минимума. В этой связи представляется
целесообразным не только установить категории льготируемых граждан и
виды предоставляемых им льгот, но и разделить все льготы на федеральные и
региональные.
27
Законодательство о социальном обеспечении предусматривает
широкий спектр льгот для инвалидов, престарелых, семей, имеющих детей. К
их числу относятся:
26
Морозова И.С. Проблемы оптимизации процесса «монетизации» натуральных преимуществ в Российской
Федерации // Журнал российского права. 2016. №8. С. 18.
27
Антонцев Г. Монетизация для льготников. Определение проблемы// URL:
http://ulpressa.ru/2011/02/17/article148536/ (дата обращения: 01.04.2016 18:15)
26
бесплатный или льготный проезд на городском транспорте;
транспорте пригородного сообщения, а также на железнодорожном,
воздушном и водном, междугородном автомобильном транспорте;
льготы по оплате жилья, коммунальных услуг и топлива;
бесплатная установка телефона;
налоговые льготы;
предоставление ежемесячных денежных выплат;
первоочередное бесплатное предоставление жилья;
льготы по предоставлению путевок на санаторно-курортное
лечение;
льготы по предоставлению медико-социальной помощи и
обеспечению лекарственными препаратами;
обеспечение транспортными средствами;
льготы по протезированию.
Что касается ветеранов труда, то, согласно Федеральному закону «О
внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и
признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской
Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации», полномочия по установлению, отмене, монетизации льгот
переданы на уровень субъектов Российской Федерации.
Меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан,
приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2017 года, определяются
законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской
Федерации».
27
Следовательно, правительство Российской Федерации передало свои
обязательства (в том числе и законотворческую функцию) перед данной
категорией льготников на места, требуя, в общем виде, не ухудшать их
положение.
Вместе с тем федеральный центр все же сохранил за собой отдельные
элементы влияния – согласно 122-ФЗ к категории «ветераны труда»
относятся лица «награжденные орденами или медалями, либо удостоенные
почетных званий СССР или Российской Федерации, либо награжденные
ведомственными знаками отличия в труде.
Это означает, что федеральный центр по-прежнему контролирует
процесс, не неся при этом никаких финансовых обязательств по его
обеспечению. Данное обстоятельство явно противоречит идее разделения
полномочий.
Таким образом, подводя итог главе 1, необходимо отметить
следующее.
Проблема отмены федеральных льгот сознательно переведена на
уровень субъектов Федерации. Подобная децентрализация осложняет
фундаментальную научную проработку вопроса, ведет к волюнтаризму и
местничеству, несоответствию и противопоставлению государственных
федеральных, региональных и муниципальных интересов.
Тем не менее, и в таких условиях проблема установления и
трансформации системы льгот по-прежнему сохраняет свою актуальность,
оставаясь государственной проблемой.
28
Глава 2. Система льгот
2.1 Социальные льготы пенсионерам
Система социальных гарантий и льгот для различных категорий
пенсионеров полностью зависит от проводимой государством политики
доходов, составной частью которой являются социальные гарантии и льготы,
формирующие доходы населения.
Объективной необходимостью существования социальных гарантий и
льгот является
28
:
социальная защита потребностей нетрудоспособных граждан;
политические причины - необходимость реализации принципа
социальной справедливости, наличие групп людей, внесших значительный
вклад в оборону и социально-экономическое развитие страны и потому
заслуживших право на особую заботу и внимание со стороны государства на
пенсии;
продолжающееся обострение экономической ситуации в стране,
обнищание значительной части трудоспособного и нетрудоспособного
населения (в частности, пенсионеров), ухудшение экологического состояния
в результате аварий и катастроф, вызывающих повышенный рост
инвалидности и т.д.;
вследствие резкого падения уровня жизни - материальная
поддержка пенсионеров, ветеранов, инвалидов и других категорий граждан,
попавших в затруднительное положение. Система социальных льгот по
оплате жилплощади и коммунальных услуг, лекарств, транспортных
издержек, телефона и др. дают определенную возможность выжить этим
категориям, особенно пенсионерам.
28
Колесов Г.Б. Основные понятия социальных гарантий и льгот для пенсионеров// URL:
http://www.ypensioner.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=1406:-2010-&catid=150:2016-09-10-
08-50-35&Itemid=200 (дата обращения: 01.04.2016 18:25)
29
Действующая система социальных гарантий, льгот и выплат включает
в себя все черты социалистической плановой экономики, независимо от
происшедших изменений в сфере собственности, взаимоотношений центра и
регионов, в том числе и в области финансов.
Существующая система социальных гарантий и льгот не учитывает
возрастающую роль граждан в обеспечении личного благополучия и
благосостояния.
Различные виды социальных гарантий и льгот, компенсаций и других
выплат, включая косвенные (бесплатные и льготные социальные услуги),
получает почти половина населения России, хотя реально нуждаются в них
прежде всего граждане, имеющие доходы ниже прожиточного уровня,
особенно пенсионеры.
Для нормального обеспечения населения эти социальные гарантии и
льготы не имеет экономического смысла, а для нуждающихся семей - не
гарантируют необходимой социальной защиты. Это приводит к тому, что при
значительных расходах на выплату социальных гарантий и льгот реальные
средние размеры большинства пособий и социальных выплат остаются очень
низкими, особенно для пенсионеров.
Более того, в условиях резкого падения объемов производства,
появления таких новых явлений как безработица, вынужденная миграция и
появление ряда других неизвестных или мало известных ранее социальных
явлений система социальных гарантий и льгот получила дальнейшее, хотя и
довольно бессистемное развитие.
Многочисленные социальные гарантии и льготы, социальные выплаты
и пособия вводились нередко без учета материального положения семей и
реальных возможностей людей обеспечить собственное благополучие.
В результате в обществе нарастало социальное иждивенчество,
ограничивались возможности для оказания социальной помощи тем, кто
действительно в ней нуждался.
30
Складывается парадоксальная ситуация, когда страна, с вдвое
меньшим, чем в дореформенный период финансово-экономическими
возможностями и уже во многом иным укладом экономики, несет на себе
большой груз социальных обязательств, которые уже в силу этих причин не в
состоянии выполнить, вызывая недовольство многочисленных категорий
льготников и пенсионеров в частности.
Страна стареет, количество пенсионеров увеличивается,
экономический кризис, ползущая вверх инфляция обесценивают пенсионные
пособия, заставляя пожилых людей урезать потребности до минимума.
Понимая ситуацию, стараясь исправить положение, государством вводится
ряд мер, направленных на поддержку нормального уровня жизни лиц
преклонного возраста. Все варианты причитающихся привилегий делятся на
два типа – предоставляемые на федеральном уровне и спонсируемые
местным бюджетом. Преференции делятся на несколько видов:
налоговые льготы для пенсионеров в Москве;
скидки по оплате услуг коммунального хозяйства;
социальная адресная помощь, предоставляемая нуждающимся
гражданам;
льготы при приобретении медикаментов, поездках на
междугороднем, городском транспорте, предоставлении лечения,
покупке путевок.
На федеральном уровне пожилому человеку, получающему пособие по
старости, вне зависимости от места проживания, государство гарантирует
разные типы преференций, которыми можно воспользоваться при
необходимости. К ним относятся:
Денежные ежемесячные выплаты, устанавливаемые для
отдельных групп граждан – героев Великой отечественной
войны, ветеранов обороны Москвы, боевых действий.
31
Преимущественные права освобождения от уплаты
определенных налогов – на имущество, НДФЛ.
Компенсации выплат за коммунальные услуги, взносов за
капитальный ремонт многоквартирного дома.
Налоговые вычеты при покупке квартиры.
Льготы пенсионерам-инвалидам в Москве и другим лицам по
приобретению дорогостоящих медикаментов согласно утвержденному
списку лекарств, подлежащих компенсации.
Жители столицы, получающие государственные пенсионные пособия
по старости, пользуются обширными привилегиями. К ним относятся:
налоговые льготы;
вычеты по имущественному налогу при приобретении
недвижимости;
денежные ежемесячные и единовременные выплаты,
предоставляемые нуждающимся физлицам, у которых
минимальный доход «не дотягивает» до уровня прожиточного
минимума по Москве;
компенсация коммунальных услуг, газификации, капитального
ремонта;
бесплатные или приобретаемые по льготным расценкам
медикаменты;
медицинское обслуживание, включающее стоматологические
услуги, компенсацию средств реабилитации, проезд к месту
санаторно-курортного лечения.
В настоящее время различных видов социальных гарантий и льгот в
Российской Федерации более тысячи. Этими социальными гарантиями и
льготами обеспечиваются около 200 категорий получателей, а численность
лиц, претендующих на получение различных социальных гарантий, льгот и
выплат достигает почти 100 млн. человек (ветераны, инвалиды, дети,