55
законодательно установлены обязательства государства по предоставлению мер
социальной поддержки. Сохраняется неудовлетворенным спрос граждан на
услуги социального обслуживания, на предоставление санаторно-курортного
обслуживания по медицинским показаниям;
- сокращения физического неблагополучия, в том числе инвалидности,
состояния психического здоровья, социально опасных заболеваний граждан.
Как выяснено в главе 2, льготы отдельным категориям граждан
устанавливаются на федеральном и региональном уровнях. При этом
региональные меры зачастую вводятся ситуативно, иногда благодаря лобби
отдельных групп населения. Например, часто встречаются меры поддержки
конкретных граждан, с указанием их имен в устанавливающем нормативном
правовом акте, например, ежемесячное пособие (доплата) к пенсии кон-
кретному человеку за значительный вклад в социально-экономическое развитие
региона или ежемесячная денежная выплата вдове прокурора.
От такого подхода к формированию системы мер социальной поддержки
зависит не только их количество, но и создается определенная ситуация
непредсказуемости для регионального социального бюджета, когда в любой
момент могут понадобиться дополнительные средства. Единожды приняв на
себя обязательства, регион «загоняет» себя в ловушку их исполнения в
будущем.
В качестве основных проблемных точек системы льгот отдельным
категориям граждан на текущем этапе можно отметить следующие:
- в последние годы регионы стали активнее использовать механизм
адресности при предоставлении мер социальной поддержки, однако зачастую
введение регионами механизма адресности являлось способом экономии
бюджетных средств;
- введение учета доходов заявителей при назначении мер социальной
поддержки пожилых граждан и заслуженных категорий не получило широкого
распространения как на федеральном, так и на региональном уровне. Наиболее
часто механизм адресности применяется при предоставлении мер социальной
56
поддержки семьям с детьми, испытывающим в среднем более высокие риски
бедности, чем все население в целом;
- существенная доля ошибок включения в адресных программах, то есть
получения адресных социальных пособий небедными (среди домохозяйств,
получающих ежемесячное пособие на ребенка, только 36,1% являлись бедными
до его получения);
- существенная доля ошибок исключения в программах социальных
пособий, то есть доля бедных, не охваченных социальной поддержкой (22,4%
бедных домохозяйств не получали социальных выплат).
Чтобы социальные гарантии и льготы стали действительно
эффективным средством правового регулирования необходимо:
- во-первых, обеспечить их юридическими и материальными
гарантиями, способствующими их законному, справедливому, своевременному
и реальному получению лицами, имеющими на них право;
- во-вторых, установить меры ответственности для обязанных лиц, т.к.
льготы, не подкрепленные такими мерами, превращаются в фикцию, и
граждане, обладающие на них правом, становятся просителями
соответствующих благ.
Таким образом, на сегодняшний день существуют возможности по
повышению эффективности использования льгот отдельными категориями
граждан и снижению бедности за счет усиления адресности социальной
поддержки при условии частичного перенаправления денежных потоков.
3.2 Совершенствование правового регулирования льгот отдельным
категориям граждан
Анализ современного состояния права социального обеспечения
показывает, что число норм, устанавливающих исключения из общего правила
и льготные условия обеспечения слишком велико. Далеко не все из них
целесообразно сохранять в новых экономических условиях, поскольку они
значительно усиливают финансовую нагрузку государственной системы
57
социального обеспечения и уже не соответствуют своему целевому
назначению. Соглашаясь с тем, что законы рыночной экономики требуют
кардинального пересмотра основных критериев предоставления льгот, следует
возразить против упрощенного подхода, направленного на максимальное
сокращение их количества, способного привести лишь к временной экономии
средств.
Необходим комплексный анализ каждой конкретной нормы,
скрепляющей дополнительные преимущества для отдельных категорий
населения, с учетом таких факторов, как причины введения, круг субъектов,
имеющих право на нее, стоимость и экономическая эффективность в сочетании
с другими видами социального обеспечения. Чтобы снизить количество споров,
вызываемых нарушением установленных законом прав, предлагается
произвести упорядочение социально-бытовых и других видов льгот с учетом
доходов и имущественного положения реципиентов и жестко соблюдать
принцип адресности при их назначении.
На региональном уровне необходимо провести полную инвентаризацию
и последующую оптимизацию систем мер социальной поддержки, по
возможности исключив из них меры, дублирующие федеральные или
установленные в дополнение к федеральным, предоставляемые федеральным
льготникам, исключить (объединить в одну) большое количество мер,
предоставляющихся одной и той же категории получателей. Для этого нужно в
первую очередь решить, на что должна быть направлена система социальной
поддержки в каждом конкретном регионе, что является целью конкретной
меры, какие из категорий граждан должны быть приоритетными для региона,
чтобы перераспределить имеющиеся бюджетные ресурсы именно на них.
Очевидно, что наиболее правильным подходом здесь представляется
ориентация на социальные риски, именно защита от них должна быть в основе
любой системы мер социальной поддержки и бюджетных расходов на них.
Социальная поддержка граждан должна быть направленной на смягчение
последствий наступления того или иного риска снижения доходов.
58
Некоторые регионы находят и реализуют различные инновационные
решения для предоставления социальных льгот:
- консолидация программ (мер);
- принятие социальных кодексов;
- внедрение автоматизированной системы управления системой
«социальное казначейство».
В настоящее время в праве социального обеспечения отсутствует четкая
стратегия поддержки семьи с определенным количеством детей. Если для
простого воспроизводства населения достаточно рождения двух детей в семье,
то для обеспечения прироста населения необходимо стимулировать появление
семей с тремя и более детьми. Для достижения указанной цели такой критерий
дифференциации, как очередность рождения ребенка в семье, должен получить
законодательное закрепление. Например, пособие на рождение ребенка должно
различаться в зависимости от очередности рождения ребенка, увеличиваясь с
каждым рожденным ребенком на 5%.
Размер пособия по уходу за ребенком до достижения возраста 1,5 лет
отличается только для первого и второго (и последующего) детей. Предлагается
также разграничить размер этого пособия: для первого, второго, третьего,
четвертого и последующего ребенка.
Наполнение, содержание и качество реализации льгот отдельным
категориям граждан находятся в прямой зависимости от экономического
положения субъектов Российской Федерации, которое обуславливает
формирование разного законодательного установления различных по объему и
порой несправедливых условий льгот для граждан в разных субъектах
Федерации.
Например, Владимирская область имеет финансовые средства для
направления детей из многодетных, малоимущих семей на летний отдых в
Краснодарский край, в санатории, расположенные на море, а также в
Республику Словению. Например, в 2018 году многодетным и
малообеспеченным семьям было выделено 478 бесплатных путёвок.
59
Оздоровление и отдых семей в 2018 году проходило в городе Сочи (санаторий
«Нева») и Республике Словения. В Новгородской области отдых детей из
многодетных и малообеспеченных семей осуществляется только в детских
лагерях на территории области.
Право человека на социальное обеспечение и льготы должно быть
гарантировано на общегосударственном уровне, путем установления единых
социальных стандартов. Законодательство субъектов Российской Федерации
является неотъемлемой частью системы российского законодательства и
должно гармонично сочетаться с федеральным законодательством, дополняя
его с учетом специфики конкретного региона (природных, климатических
условий, национальных особенностей проживающего населения и т.д.).
Предложенные направления совершенствования льгот отдельным
категориям граждан представлены на рисунке 3:
Рисунок 3. Совершенствование льгот отдельным категориям
граждан
Разработанные предложения позволяют перевести управление льготами
для отдельных категорий граждан на иной качественный уровень, повысить и
управленческую эффективность, и эффективность социальной поддержки.
Совершенствование льгот отдельным категориям граждан
Произвести упорядочение социальных льгот с учетом доходов и
имущественного положения получателей и жестко соблюдать принцип
адресности при их назначении.
На региональном уровне провести полную инвентаризацию и последующую
оптимизацию систем мер социальной поддержки, исключив из них меры,
дублирующие федеральные или установленные в дополнение к федеральным
Включить критерий дифференциации при расчете пособий на детей
Установить на федеральном уровне единые социальные стандарты для всех
субъектов Федерации
60
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Льгота – это предоставление особого преимущества или предпочтения
отдельным категориям граждан в связи с тем, что им необходима особая защита
со стороны общества, позволяющая в какой-то степени устранить
неблагоприятные последствия и обстоятельства, в силу которых они были
признаны нуждающимися в особой социальной защите.
Государство устанавливает социальные льготы:
- предоставление дополнительных прав или выплат;
- полное или частичное освобождение от выполнения различного рода
обязательств или осуществления платежей.
Признаки социальных льгот следующие:
- основаны на социальной дифференциации;
- фиксируются на уровне нормативных, а не правоприменительных
актов;
- служат вспомогательным механизмом перераспределения
государственных доходов и благ;
- распределяются по социальному статусу или профессиональной
принадлежности;
- способствуют улучшению положения получателей.
Правовое регулирование льгот отдельным категориям граждан
регулируется нормативными документами различного уровня.
На первом, самом высшем уровне, находятся международные конвенции
и договоры. Второй уровень включает Конституцию РФ. Третий уровень –
федеральные законы. Далее следуют нормативные акты Президента РФ,
федеральных органов исполнительной власти. За ними – нормативные
правовые акты субъектов федерации и органов местного самоуправления. На
самом низшем уровне находятся локальные акты организаций,
предоставляющих льготы своим работникам.
Все социальные льготы можно разделить на федеральные и
61
региональные.
Существуют разные категории граждан - льготников:
- многодетные семьи;
- семьи, имеющие ребенка – инвалида:
- ветераны Великой Отечественной войны, боевых действий, военной
службы, ветераны труда;
- пенсионеры;
- лица, пострадавшие от радиации.
Все они имеют разный набор и льгот.
Все пенсионеры в России имеют льготы по налогообложению. Прежде
всего, они распространяются на три вида имущественного налога:
транспортный, земельный и на имущество. Пенсионеры освобождены от
уплаты налога государству за одну квартиру, дом и гараж, а также за 6 соток
земли. Инвалиды освобождены от уплаты пошлины за специально
оборудованный транспорт. Не подлежат налогообложению транспортные
средства, подаренные по социальным программам. С пенсии и прочих
государственных выплат не берется НДФЛ. Некоторые налоги для пенсионеров
не надо платить лишь в отдельных регионах, другие по всей стране. Это
объясняется тем, что льготы предоставляются как на федеральном, так и на
региональном уровне.
В Новгородской области установлены дополнительные льготы по
транспортному налогу для отдельных категорий пенсионеров (инвалидам,
инвалидам и участникам Великой Отечественной войны, подвергшихся
воздействию радиации).
Некоторым категориям пенсионеров предоставляются льготы на услуги
ЖКХ. Одинокие пенсионеры (либо семьи, состоящие из граждан пенсионного
возраста), у которых расходы на ЖКХ составляют более 22%, предоставляется
субсидии на оплату услуг ЖКХ, которые рассчитываются индивидуально.
Лицам в возрасте от 70 до 79 лет предоставляется скидка 50% на капитальный
ремонт домов, в возрасте от 80 лет скидка составляет 100%.
62
Льготы по оплате жилья установлены федеральным законодательством,
но субъекты Федерации вправе этот список расширить. В каждом регионе
форма предоставления господдержки пенсионерам рассчитывается
индивидуально.
Медицинские льготы предусмотрены только для пенсионеров,
относящихся к одной из особых категорий:
- участники ВОВ, блокадники и труженики тыла;
- лица, пострадавшие от последствий аварии на ЧАЭС;
- инвалиды.
Для перечисленных категорий граждан предусмотрено бесплатное
обеспечение медицинскими препаратами из списка, который ежегодно
составляется Правительством РФ.
В Новгородской области предоставляются социальные льготы таким
категориям пенсионеров:
- реабилитированным лицам и лицам, признанных пострадавшими от
политических репрессий;
- труженикам тыла;
- ветеранам труда.
Многодетным семьям предоставляются следующие виды льгот:
- льготы на коммунальные услуги;
- бесплатное предоставление лекарств;
- привилегии в образовательной сфере;
- транспортные льготы;
- бесплатное питание в школах, предоставление школьной формы,
канцелярских принадлежностей;
- налоговые льготы, помощь в получении земельных наделов,
специальные кредитные программы и так далее.
Субъекты федерации обладают широкими полномочиями по поддержке
демографических инициатив центральной власти на местах. Каждый регион
волен самостоятельно вводить дополнительные стимулы повышения
63
рождаемости, поэтому меры поддержки могут значительно отличаться объемом
от того, что полагается от государства.
Для многодетных семей действуют налоговые и пенсионные льготы: на
земельный налог, транспортный налог, на имущество физических лиц и так
далее.
Если же семья является малоимущей или имеет другой льготный статус,
объем поддержки увеличится.
Виды льгот для ветеранов определены Федеральным законом от
12.01.1995 № 5-ФЗ (ред. от 29.07.2018) «О ветеранах».
Согласно статье 13 Федерального закона №5-ФЗ все ветераны имеют
следующие льготы:
- на получение пенсии, пособий и ежемесячной денежной выплаты
(ЕДВ);
- льготы по предоставлению жилых помещений ветеранам, которые
нуждаются в этом;
- компенсацию расходов на услуги ЖКХ. Ветеранам компенсируют
такие расходы: на содержание и ремонт жилья или наем жилого помещения,
на взнос за капремонт многоквартирного дома, на оплату коммунальных услуг,
на оплату топлива, например дров или угля, если ветеран живет в доме,
который не подключен к центральному отоплению;
- оказание медицинской помощи и протезно-ортопедической помощи (в
том числе более широкий перечень услуг в рамках диспансеризации).
Размер и условия получения этих льгот определяют регионы через
региональные законы и другие нормативные акты.
Исследование льгот отдельным категориям граждан показало, что
основными проблемами в данной области являются:
- неравномерность экономического положения субъектов РФ, что
приводит к законодательному установлению различных условий социального
обеспечения для граждан в разных субъектах РФ;
- бывают случаи введения региональных льгот по ситуации, иногда
64
благодаря лобби отдельных групп населения;
- региональная социальная поддержка изобилует большим количеством
мер, предоставляемых одной и той же категории получателей.
Поэтому основными направлениями совершенствования льгот
отдельным категориям граждан являются следующие:
- на региональном уровне провести полную инвентаризацию и
последующую оптимизацию систем мер социальной поддержки, исключив из
них меры, дублирующие федеральные или установленные в дополнение
федеральным;
- включение критерия дифференциации при расчете пособий на детей.
Например, пособие на рождение ребенка должно различаться в зависимости от
очередности рождения ребенка, увеличиваясь с каждым рожденным ребенком
на 5%. Размер пособия по уходу за ребенком до достижения возраста 1,5 лет
отличается только для первого и второго (и последующего) детей. Предлагается
также разграничить размер этого пособия: для первого, второго, третьего,
четвертого и последующего ребенка;
- установление на федеральном уровне единых социальных стандартов
для всех субъектов федерации, так как в настоящее время содержание и
качество реализации прав граждан на социальное обеспечение находятся в
прямой зависимости от экономического положения субъектов Российской
Федерации, которое обуславливает формирование разного законодательного
установления различных по объему и порой несправедливых условий льгот для
граждан в разных субъектах федерации.
Практическая значимость работы состоит в том, что сделанные в ней
предложения могут применяться при совершенствовании регионального
законодательства о льготах отдельным категориям граждан.