15
Среди федеральных законов, устанавливающих социальные гарантии и
льготы пенсионерам, можно отметить Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-
ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об основах социального обслуживания граждан в
Российской Федерации»
9
, в котором установлены виды, формы социального
обслуживания.
Для работающих пенсионеров действует Федеральный закон № 125-ФЗ
«Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на
производстве и профессиональных заболеваний»
10
, в котором установлены
виды обеспечения по страхованию, право на обеспечение по страхованию,
размеры страховых выплат и другие случаи.
Самостоятельную группу составляют законы РФ и федеральные законы,
закрепляющие систему льгот для инвалидов, ветеранов. Например, Закон РФ №
1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации
вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»
11
, Федеральный закон № 5-ФЗ
«О ветеранах»
12
, Федеральный закон № 5-ФЗ «О предоставлении социальных
гарантий героям социалистического труда и полным кавалерам ордена
трудовой славы»
13
и другие.
Четвертую группу составляют подзаконные нормативные правовые
акты, среди которых особое место занимают указы Президента РФ в сфере
социального обеспечения. В соответствии со статьей 90 Конституции РФ
14
они
являются обязательными для исполнения на всей территории РФ. Однако они
не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.
9
Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об основах социального
обслуживания граждан в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс»
10
Федеральный закон от 24.07.1998 № 125-ФЗ (ред. от 07.03.2018) «Об обязательном социальном
страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» // СПС
«КонсультантПлюс»
11
Закон РФ от 15.05.1991 № 1244-1 (ред. от 27.12.2018) «О социальной защите граждан,
подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» // СПС
«КонсультантПлюс»
12
Федеральный закон от 12.01.1995 № 5-ФЗ (ред. от 29.07.2018) «О ветеранах» // СПС
«КонсультантПлюс»
13
Федеральный закон от 09.01.1997 №5-ФЗ «О предоставлении социальных гарантий Героям
Социалистического Труда, Героям Труда Российской Федерации и полным кавалерам ордена Трудовой Славы»
(ред. от 28..11. 2018 г.) // СПС «КонсультантПлюс»
14
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом
поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-
ФКЗ, от 05.02.2014 №2-ФКЗ, от 21.07.2014 №11-ФКЗ) // СПС «КонсультантПлюс»
16
К области социального обеспечения в части социальных гарантий и
льгот можно отнести следующие Указы Президента РФ:
- Указ Президента РФ от 15.10.1992 года №1235 «О предоставлении
льгот бывшим несовершеннолетним узникам концлагерей, гетто и других мест
принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в
период второй мировой войны»
15
;
- Указ Президента РФ от 18.01.1994 года №163 «О социальных
гарантиях и льготах гражданам, награжденным медалью «За оборону
Ленинграда» и знаком «Жителю блокадного Ленинграда»
16
и другие.
Среди подзаконных актов большое место занимают нормативные
постановления Правительства РФ, которые устанавливают порядок применения
норм законов по отдельным видам социального обеспечения (пенсии, пособия,
компенсации). Кроме того, они могут устанавливать дополнительные меры
социальной защиты для конкретных слоев населения в Российской Федерации,
в частности, пенсионеров. Например, Постановление Правительства РФ от
08.04.1999 года №393 «О гарантированном обеспечении граждан жизненно
необходимыми и важнейшими лекарственными средствами, а также о
некоторых условиях льготного обеспечения граждан лекарственными
средствами»
17
.
Важную роль в нормотворчестве по социальному обеспечению в
пределах своей компетенции играют федеральные министерства и ведомства.
Среди них особое место занимает Министерство здравоохранения Российской
Федерации и Министерство труда и социальной защиты Российской
Федерации. Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации
является центральным органом федеральной исполнительной власти,
15
Указ Президента РФ от 15.10.1992 № 1235 «О предоставлении льгот бывшим несовершеннолетним
узникам концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их
союзниками в период второй мировой войны» // СПС «КонсультантПлюс»
16
Указ Президента РФ от 18.01.1994 № 163 «О социальных гарантиях и льготах гражданам,
награжденным медалью «За оборону Ленинграда» и знаком «Жителю блокадного Ленинграда» // СПС
«КонсультантПлюс»
17
Постановление Правительства РФ от 08.04.1999 № 393 (с изм. от 26.11.2003) «О гарантированном
обеспечении граждан жизненно необходимыми и важнейшими лекарственными средствами, а также о
некоторых условиях льготного обеспечения граждан лекарственными средствами» // СПС «КонсультантПлюс»
17
осуществляющим руководство по обеспечению единой государственной
политики в области социальной защиты инвалидов, пенсионеров и других
слоев населения, которые нуждаются в поддержке со стороны государства.
К пятой группе источников права социального обеспечения в части
социальных льгот гражданам относятся законы субъектов Федерации. Как
правило, они предусматривают законодательные гарантии по социальной
защите инвалидов, пожилых граждан на территории конкретного субъекта
Федерации.
За субъектами Российской Федерации закреплены полномочия
социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого
возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации,
социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период
Великой Отечественной войны 1941 – 1945 годов, малоимущих граждан.
Следовательно, отношения в указанной сфере подлежат урегулированию
не только федеральными законами, но и законами субъектов Российской
Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации
самостоятельно устанавливают социальное обеспечение, финансируемое из
бюджетов субъектов Российской Федерации и территориальных
государственных внебюджетных фондов, осуществляют иные полномочия,
закрепленные за ними федеральными законами, а также регулируют отношения
по социальному обеспечению, непосредственно не урегулированные
федеральными законами.
В Новгородской области можно указать областной закон от 01 октября
2018 года № 303-ОЗ «О социальной поддержке и налоговых льготах для
отдельных категорий граждан»
18
. Законом предусмотрено, что налоговые
льготы, предусмотренные областным законом от 30.09.2008 года №379-ОЗ «О
транспортном налоге»
19
для пенсионеров, получающих страховую пенсию по
старости в соответствии с федеральным законодательством, предоставляются
18
Областной закон Новгородской области от 01 октября 2018 года № 303-ОЗ «О социальной
поддержке и налоговых льготах для отдельных категорий граждан» // http://docs.cntd.ru/document/550201562
19
Областной закон Новгородской области от 30.09.2008 года №379-ОЗ «О транспортном налоге» (в
ред. от 04.04.2018 г.) // http://docs.cntd.ru/document/424034474
18
гражданам, достигшим возраста 55 лет для женщин и 60 лет для мужчин, не
являющимся пенсионерами.
Следует отметить областной закон Новгородской области от 27 марта
2015 года № 740-ОЗ «О государственной социальной помощи малоимущим
семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, социальной
поддержке отдельным категориям граждан, в том числе лицам, оказавшимся в
трудной жизненной ситуации, и наделении органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями»
20
.
На современном этапе развития государства важное значение
приобретают муниципальные нормативные акты как источники права
социального обеспечения. Представительные органы местного самоуправления
самостоятельно устанавливают социальное обеспечение, финансируемое из
местных бюджетов и муниципальных внебюджетных фондов.
На шестом, самом низшем уровне правового регулирования, можно
отметить локальные акты организаций, устанавливающих льготы своим
работникам.
Например, в Группе «Газпром» установлено дополнительное
пенсионное обеспечение (доплаты к пенсии) для лиц, отработавших на
предприятии не менее 10 лет и ушедшие на заслуженный отдых. Доплата
зависит от стажа работы и составляет ежемесячно от 0,1 до 0,55 минимальной
тарифной ставки, также выплачиваются средства на оздоровление один раз в
год в зависимости от стажа работы, материальная помощь, выплаты к
юбилейным датам, в связи с праздничными днями, при переезде к новому месту
жительства и другие выплаты.
Таким образом, в сфере права социального обеспечения действует
большое количество законов.
20
Областной закон Новгородской области от 27 марта 2015 года № 740-ОЗ «О государственной
социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, социальной
поддержке отдельным категориям граждан, в том числе лицам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, и
наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» //
http://docs.cntd.ru/document/428524374
19
1.2 Отличия правовых льгот от смежных юридических категорий
При реализации социальной политики через предоставление мер
социальной поддержки населению используются понятия «гарантия», «льгота»
и «компенсация».
«Гарантия – это обеспечение, активная деятельность по реализации того
или иного положения»
21
. Льгота подразумевает под собой стремление
благоприятствовать отдельным субъектам, предоставление кому-либо
преимущества, частичное освобождение от выполнения установленных правил,
обязанностей или обеспечение условий их выполнения. Компенсация – это
возмещение убытков, вызванных причинами, ответственность за которые
принимает на себя государство.
Категорию «льгота» нужно отличать от понятия «гарантия», которое
означает обеспечение, поручительство. В юридической литературе термин
«гарантия» применяется для обозначения способов и средств, обеспечивающих
реализацию того или иного права человека и гражданина.
Социальные гарантии предоставляются всему населению вне
зависимости от пола, возраста, социального положения, места проживания
(например, всему населению гарантировано право на охрану здоровья или
неприкосновенность жилища), или основным социально-демографическим
слоям населения (всем пенсионерам гарантированы пенсии). Льготы же даются
относительно более узким группам населения (беременным женщинам, детям
из многодетных или неполных семей, пенсионерам и другим) в пределах этих
больших социально- демографических групп по профессиональному и
статусному признаку.
Льготы устанавливаются для тех субъектов, конкретные интересы
которых в рамках общих правил не могут получить должного обеспечения и
защиты, поскольку эти люди характеризуются какими-то особенностями
(состояние здоровья, возраст, пол и т.п.) или находятся в специфических
21
Григорьев И. В. Право социального обеспечения - М.: Юрайт, 2018. – С.59.
20
условиях (жизнь на Крайнем Севере; профессия, требующая сокращенного
рабочего дня, более продолжительного против обычного ежегодного
отпуска). С другой стороны, льготы предоставляются тем субъектам, в
социально полезной деятельности которых заинтересовано государство,
общество.
«Гарантия является более широким по своему объему способом
обеспечения реализации прав и свобод, чем льгота, ибо включает в себя кроме
льгот и другие юридические средства: поощрения, наказания, обязанности,
запреты и т.п.»
22
Можно указать, что льготы представляют собой
специфический способ, средство реализации гарантий. Цель гарантий – не
создание преимуществ, а создание реальных условий для реализации прав и
обязанностей, льготы же призваны улучшить положение субъекта.
В социальные гарантии входят минимальные размеры пенсий, стипендий,
оплат труда, социальные пенсии (инвалидам с рождения), пособия по уходу за
ребенком в возрасте от 1,5 лет до 16 лет. Система социальных гарантий
обеспечивает предоставление социально значимых благ и услуг всем
гражданам без учета их трудового вклада и проверки нуждаемости. В ней
реализуется принцип распределения по потребностям с учетом ресурсных
возможностей государства, что и определяет меру этих гарантий. Мини-
мальный набор и уровень этих гарантий носит конкретно-исторический
характер и определяется конкретными условиями каждой страны. Эта форма
социальной защиты граждан реализуется на основе общего налогообложения и
бюджетного финансирования.
В законодательстве зачастую происходит смешение льгот и схожих с
ними правовых категорий, что затрудняет практику их применения.
Разграничение льгот и иных правовых категорий (привилегии, гарантии и
другие) можно и необходимо проводить по следующим основаниям: целям и
сфере применения этих категорий; кругу субъектов, на которых они
распространяются; уровню дифференциации правового регулирования.
22
Право социального обеспечения / Под ред. В. Ш. Шайхатдинова. – М.: Юрайт, 2019. — С.117.
21
Законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О
внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и
признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской
Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и
дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
понятие «льготы» и «меры социальной защиты» во многих нормативных
правовых актах заменено термином «меры социальной поддержки».
Этот Закон разграничил финансовые обязательства по осуществлению
социальной поддержки населения между Российской Федерацией и ее
субъектами. К компетенции Российской Федерации отнесена социальная
поддержка инвалидов и участников Великой Отечественной войны, бывших
несовершеннолетних узников фашизма, ветеранов боевых действий и др.
Указанным категориям граждан предоставлено право выбора. Они могут
сохранить прежние льготы по бесплатному проезду на транспорте, бесплатному
получению лекарств и предметов медицинского назначения, санаторно-
курортному лечению или заменить их денежными выплатами.
Финансирование мер социальной поддержки ветеранов труда, жертв
политических репрессий, тружеников тыла, ветеранов военной службы и
других категорий населения передано на уровень субъектов РФ.
Закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ установил, что при замене льгот в
натуральной форме на денежные компенсации субъекты РФ и муниципальные
образования должны соблюдать следующие принципы:
- обеспечить сохранение и возможное повышение ранее достигнутого
уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового,
имущественного положения, а также других обстоятельств;
- сохранить стабильность правового регулирования, чтобы поддержать
доверие граждан к закону и действиям государства;
22
- предоставить гражданам возможность адаптироваться к изменениям в
течение разумного переходного периода посредством установления временного
регулирования общественных отношений;
- не допускать нарушения прав и свобод третьих лиц при осуществлении
гражданами социальных прав и свобод.
В 2015 году в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2015 г.
№ 388-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в части учета и совершенствования предоставления мер
социальной поддержки исходя из обязанности соблюдения принципа
адресности и применения критериев нуждаемости» для регионов была введена
возможность установления критериев нуждаемости при предоставлении
отдельных мер социальной поддержки.
Однако, несмотря на введение в систему социальной поддержки
социальных пособий, предоставляемых с учетом нуждаемости, в настоящее
время указанные пособия составляют менее 7% от общего объема расходов на
выплату пособий и социальную помощь.
Анализ изменений, произошедших в региональных системах социальной
защиты населения после 2013 года показывает, что существенное снижение
реальных располагаемых денежных доходов населения и рост уровня бедности
в ходе текущего экономического кризиса подтолкнули регионы к поиску
эффективных механизмов социальной поддержки населения. Под воздействием
бюджетных ограничений сфера социальной защиты населения на региональном
уровне стала активно меняться. Наряду с приостановками и отменами мер
социальной поддержки происходит ужесточение условий их получения, в том
числе достаточно активное внедрение учета доходов при назначении
существующих и введении новых мер социальной поддержки.
Таким образом, льготы отдельным категориям граждан, призванные
воплощать в жизнь идеи справедливости и равенства, в условиях правового
государства выступают специфическим критерием сущностных начал права,
его принципиальных основ.
23
1.3 Классификация льгот отдельным категориям граждан
Провести классификацию льгот достаточно сложно. Они
предусматриваются в законах, указах Президента РФ и постановлениях
Правительства РФ.
Возможно разграничение льгот по целевой направленности, по условиям
предоставления и субъектному составу их получателей. Думается, что можно
согласиться с разграничением льгот по всем трем показателям: целевой
направленности, условиям предоставления, субъектному составу.
Социальная система льгот весьма разнообразна, она охватывает большое
количество сфер жизни общества, что позволяет своевременно оказать помощь
нуждающимся гражданам. В основном льготы подразделяются по следующим
категориям:
1. Жилищные льготы. Самым распространенным среди таких льгот
является предоставление жилья, в том числе вариант «социального найма»,
представляющий собой аренду квартиры у государства за цену значительно
ниже рыночной. Гражданам предоставляется жилье в муниципальном и
государственном жилищном фонде по договору социального найма. Как
правило, такие варианты используются гражданами, имеющими статус детей-
сирот, до наступления совершеннолетия и теми, чье жилье было признано
непригодным. Также эти граждане имеют право на получение жилья вне
очереди. Среди жилищных льгот также выделяются льготы для улучшения
жилищных условий. Так, если нарушены минимальные санитарные нормы
жилой площади на одного человека, граждане могут рассчитывать на
получение данной льготы. Кроме того, к жилищным льготам относятся льготы
на оплату коммунальных платежей. В зависимости от категории льготы и
региона они могут снижать оплату коммунальных платежей в размере 25-50%.
Также не стоит забывать и о льготных программах ипотечных кредитований, их
тоже можно отнести к жилищной категории. Субсидируя ставки по ипотеке,
государственные органы одновременно решают несколько проблем:
24
стимулируют развитие строительной отрасли и обеспечивают граждан
доступных жильем.
2. Транспортные льготы.
Практически всем льготным категориям граждан положены льготные
проездные билеты общественного транспорта внутри города. Отдельные
категории граждан имеют льготы на проезд в районе 50%, другие - 100%,
например, пенсионеры и дети, потерявшие кормильца. Специальные льготные
тарифы предусмотрены для жителей отдаленных областей России при
международном сообщении.
3. Льготы в сфере здравоохранения.
По умолчанию система здравоохранения в РФ является общедоступной
и бесплатной, при этом инвалидам доступны бесплатно и некоторые категории
лекарств, получаемые по рецепту врача, если при этом они входят в
специальный перечень лекарств, утвержденный Министерством
здравоохранения России. Программы бесплатного протезирования зубов и
конечностей являются доступным вариантом в ряде районов России для
инвалидов, пенсионеров, ветеранов ВОВ и других категорий. Также получить
бесплатный протез могут люди, которым конечности были ампутированы в
результате травмы на рабочем месте, дети-инвалиды до достижения возраста 18
лет, утратившие конечность при травме или заболевании, сотрудники
правоохранительных органов, утратившие конечность во время несения
службы. В данных ситуациях Фонд социального страхования полностью берет
на себя расходы по протезированию.
4. Образовательные льготы.
В основном льготы в области образования относятся к ВУЗам. Стоит
отметить, что бюджетные места для бесплатного обучения студентов есть
абсолютно во всех государственных высших образовательных заведениях,
также в некоторых случаях государство может оплатить и коммерческое
отделение. Так, льготами при поступлении могут воспользоваться призеры и
победители различных олимпиад федеральных этапов, инвалиды и молодые