5
Содержание
Введение .................................................................................................................. 6
Глава 1. Общая характеристика льгот в системе социального
обеспечения населения ......................................................................................... 9
1.1.Сущность и место льгот в системе социального обеспечения ..................... 9
1.2. Правовое регулирование льгот ..................................................................... 16
Глава 2. Система льгот отдельных категорий граждан ............................. 22
2.1. Социальные льготы пенсионерам и инвалидам .......................................... 22
2.2. Льготы ветеранам и участникам боевых действий..................................... 32
2.3. Меры социальной поддержки отдельных категорий семей ...................... 40
Глава 3. Проблемы и перспективы развития льготного обеспечения в
Российской Федерации ....................................................................................... 48
3.1. Проблемы монетизации льгот и пути их решения ..................................... 48
3.2. Реформирование системы льгот в Российской Федерации: проблемы и
пути усовершенствования .................................................................................... 55
Заключение ........................................................................................................... 64
Список использованной литературы .............................................................. 71
Приложения .......................................................................................................... 79
6
Введение
Актуальность темы. Одним из существенных правовых механизмов
российской правовой концепции в решении проблем федеративного
устройства России и формирования региональной стратегии являются
льготы. Под льготами подразумевают преимущества, дополнительные права,
предоставляемые отдельным категориям граждан. Льготы формируют
условия персонального развития и удовлетворения жизненно важных
потребностей, способствуют осуществлению конституционных прав
граждан.
Значение льгот в современном мире существенно возросло, они стали
более распространенным и многоцелевым средством выравнивания
материального положения отдельных групп населения, а также способом
социальной поддержки и помощи. Льготы постоянно существовали в
российском обществе, в том числе на его ранних этапах развития.
Безусловно, что и в первобытных племенах имелись отличии от общих
условий труда и быта, а в последующем их число постоянно увеличивалось.
Льготы свойственны высокой степени формирования общества и
государства, как специального аппарата системной реализации социальных
потребностей. Исключений из правил в каждом процессе должно быть
крайне мало, иначе их неизбежно придется поменять местами. Современные
льготы имеют следующие характерные особенности: - удовлетворяют
потребности субъекта, облегчают его жизненный процесс; - реализовываются
в рамках общественной заинтересованности; - выступают методом
юридической дифференциации, проявляющейся в установлении правил для
различных категорий граждан (прием в вузы, призыв на военную службу,
назначение пенсий); - являются дополнением к ключевым правам и свободам
субъекта; - закрепляются с помощью нормативных, а никак не
7
правоприменительных актов; - законопослушному субъекту формируют
режим благоприятствования; - не отождествляются с определением
«привилегия», так как последнее на наш взгляд, не установлена в законе,
нередко неправомерна, вызвана улучшать положение одних лиц за счет
других; - существуют в экономически развитом обществе с результативным
государственным устройством; - опосредуют процесс перераспределения
общественного продукта от одних членов общества к другим через
государственный механизм социальной поддержки.
Помимо того, льготы имеют свое функциональное назначение, к
которому относится: дополнительное материальное обеспечение их
получателей, компенсационное, регулятивное и стимулирующее содержание,
поощрительная сущность и психологическая составляющая. Именно в этом
наиболее ярко проявляются цели и задачи льготного правового
регулирования, и его юридическая природа.
Цель работы – изучить особенности правового регулирования льгот ,
предоставляемым отдельным категориям граждан.
Задачи работы:
изучить сущность и место льгот в системе социального
обеспечения;
исследовать правовое регулирование льгот;
охарактеризовать социальные льготы пенсионерам и инвалидам:
проанализировать льготы ветеранам и участникам боевых
действий;
исследовать меры социальной поддержки отдельных категорий
семей;
изучить проблемы монетизации льгот и пути их решения;
проанализировать реформирование системы льгот в Российской
Федерации: проблемы и пути усовершенствования.
Объектом исследования являются общественные отношения,
8
складывающиеся в результате социально-правовой защиты населения.
Предмет исследования: процесс правового регулирования
социальных льгот, предоставляемых отдельным категориям граждан.
Для решения поставленных задач исследования использовались
следующие методы: сравнительно-правовой анализ нормативно-правовых
актов, юридической и научной литературы; метод индукции и дедукции;
изучение судебной практики дел в отношении детей-сирот, детей,
оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа; изучение
источников в сети интернет; обобщение научно-исследовательских работ по
исследуемой проблеме.
Информационная база исследования. В процессе исследования
теоретической и методических основ были изучены методические
материалы, специальная литература, результаты исследований
фундаментальных и прикладных научных работ отечественных авторов,
материалы научных и научно-практических конференций по вопросам
государственной социальной поддержки отдельных категорий граждан.
В практическом плане данная работа может быть использована в
качестве базы для дальнейших разработок в сфере правового регулирования
государственных пособий гражданам, имеющим детей.
Структура работы. Работа состоит из введения, заключения, трех
глав, заключения и списка литературы.
9
Глава 1. Общая характеристика льгот в системе социального
обеспечения населения
1.1. Сущность и место льгот в системе социального обеспечения
Изменения в пенсионной системе РФ, вызвавшие широкий резонанс
общественности, затронули интересы большей части населения страны. Не
обсуждая плюсы и минусы принятых решений, ограничимся рассмотрением
влияния пенсионной реформы на социально-экономические льготы
населения, проанализируем причины и последствия их изменений, а также
оценим дальнейшие перспективы.
Напомним, что под льготами мы понимаем исключения из общих
правил, выражающиеся в облегчении или улучшении условий их выполнения
(вплоть до полной отмены обязанности выполнения), и распространяющиеся
на определенную категорию граждан, личные качества, особенности жизни и
деятельности которых выступают источником социально-экономического
неравенства
1
.
Как экономическая категория льгота выражает экономические
отношения по обеспечению исключений из общих правил, порожденных
социально-экономическим неравенством, в целях снижения издержек или
извлечения дополнительной выгоды
2
.
В зависимости от того, в какой сфере возникают проблемы, вызванные
социально-экономическим неравенством, льготы делятся на социальные,
трудовые и профессиональные. Отметим, что нами выделяется еще одна
категория - коммерческие льготы, предоставляемые хозяйствующими
субъектами с целью получения дополнительной выгоды
3
.
1
Землянухина Н.С. Социально-экономическая теория льгот: монография / Н. С. Землянухина ; под ред. П. С.
Кузнецова ; Саратовский гос. технический ун-т. Саратов, 2006.с.43
2
Землянухина Н.С. Система социально-экономических льгот населения: теория и практика: диссертация на
соискание ученой степени доктора экономических наук / Саратов, 2006.
3
Землянухина Н.С., Кузнецов П.С. Теория коммерческих льгот: практика применения// Экономическая
наука в Саратовском университете: прошлое и современность: Материалы Международной конференции в
10
Отметим, что после принятия в 2004 г. Закона 122-ФЗ
4
термин
«льготы» изъят из законотворческой практики (вместе с термином
«социальная защита») и заменен термином «государственная социальная
поддержка», однако как социально-экономическая категория в
теоретическом смысле, как элемент общественного сознания и проверенный
годами практический инструмент решения социально-экономических
проблем льготы остаются актуальными и востребованными.
В научной литературе существует предостаточно дефиниций понятия
«льгота».
Под льготами подразумевают преимущества, дополнительные права,
предоставляемые отдельным категориям граждан. Льготы формируют
условия персонального развития и удовлетворения жизненно важных
потребностей, способствуют осуществлению конституционных прав
граждан
5
.
Так, по мнению Н. С. Землянухиной, это «исключение из общих
правил, выражающееся в облегчении или улучшении условий их выполнения
(вплоть до полной отмены обязанности выполнения), и распространяющееся
на определенную категорию граждан, личные качества, особенности жизни и
деятельности которых выступают источником социально - экономического
неравенства»
6
. Основной целью применения льгот, по её мнению, является
получение выгоды.
А.Р. Царев обращает внимание на проблему соотношения понятий
рамках Международного научного симпозиума, посвященного 100-летию гуманитарного образования в СГУ
"Столетие гуманитарного образования в Саратовском государственном университете: диалог времен -
прошедшего, настоящего и будущего". Под редакцией О.Ю. Челноковой. 2017. С. 106-110.
4
Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты
Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской
Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный
закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации”» (с изменениями и дополнениями). URL:
http://base.garant.ru/12136676/ (дата обращения: 08.03.2019).
5
Право социального обеспечения России : учеб. отв. ред. К.Н. Гусова. - М.: Проспект, 2010.с.45
6
Землянухина Н.С. Система социально-экономических льгот населения: теория и практика // Отечественный
журнал социальной работы. - 2011. - №1. - С. 50-58.
11
«льгота» и «привилегия», отмечая, что в современной правовой системе
России льгота представляет собой совокупность правовых средств,
защищающих интересы общества посредством установления материальных
(денежные средства, жилье, материальные ценности) и социальных рычагов
выравнивания положения отдельных групп населения. В то же время под
привилегией стоит понимать правовой способ обеспечения интересов
государства посредством установления исключительного права для
государственных органов, должностных лиц (и, в специально
предусмотренных случаях, граждан), в деятельности которых
заинтересованно государство. Являясь сходными категориями правовых
средств, они разнятся по своему функциональному назначению
7
.
Рассматривая вопрос о соотношении льгот и привилегий, Г.Г. Пашкова
делает вывод, что льготы и привилегии имеют и общие черты, и
существенные различия.
8
Заметим, что в научной литературе идет отождествление понятий
«социальные льготы» и «социальное обслуживание», вместе с тем, данная
позиция представляется недопустимой.
Так, в одном законодательном акте одно и тоже предоставляемое
социальное благо употребляется как вид социальной льготы, а в другом - как
один из видов социального обслуживания.
Например, в соответствии со статьями 14-19 Федерального закона «О
ветеранах»
9
, обеспечение инвалидов протезно-ортопедическими изделиями и
средствами передвижения является видом льгот, мерой социальной
поддержки. Статья же 15 Федерального закона "Об основах социального
7
Царев А.Р. Теоретические и практические аспекты соотношения понятий «льгота» и «привилегия» //
Тенденции и перспективы решения проблем государства и права: сборник сборник статей Международной
научно-практической конференции (16 сентября 2017 г., г. Омск). - Уфа: АЭТЕРНА, 2017. - С. 152-158.
8
Пашкова, Галина Георгиевна. Льготы в праве социального обеспечения : автореферат дис. ... кандидата
юридических наук: 12.00.05 / Том. гос. ун-т. - Томск, 2004. - 26 с.
9
Федеральный закон от 12.01.1995 № 5-ФЗ (ред. от 18.03.2018) "О ветеранах" // СЗ РФ. - 1995. - № 3. - Ст.
168.
12
обслуживания граждан в Российской Федерации"
10
относит это к основанию
для признания нуждающимся в социальном обслуживании, то есть относит
это к виду социального обслуживания.
Обратимся к основным проблемным аспектам института льгот. Первая,
носящая теоретический характер, — это проблема противоречивости
понятийного аппарата рассматриваемого института права социального
обеспечения. До сих пор является проблема соотношения таких понятий как:
«социальное обеспечение» и «социальная поддержка»; - «мера социальной
поддержки», «льгота», «привилегия», «социальная услуга», «социальная
выплата». Если обратиться к различным актам законодательства и научным
трудам, то обязательно встретишь разночтения. Чаще всего, понятие
«льгота» смешивают с мерой социальной поддержки, хотя они соотносятся
как вид и род. Далее, в перечне льгот нередко указывают социальные
выплаты. Представляется, что льготой следует считать предоставление
преимущественного права (например, предоставление жилья на льготных
условиях) либо освобождение от какого-либо обременения (налоговая
льгота). В то же время бесплатную установку телефона следует отнести к
социальной услуге.
Одной из проблем предоставления льгот «нуждающимся» в них
является проблема установления оптимального соотношения федеральной и
региональных систем льгот, которые должны содействовать, а не
противоречить друг другу.
Завершая параграф, хотелось бы остановиться на отдельных моментах.
Учитывая, что льготы в нашем понимании возникают там, где есть
неравенство, создающее проблемы для всего общества, и за счет льгот это
неравенство если не компенсируется полностью, то хотя бы сглаживается,
рассмотрим, как за счет льгот государство пытается снизить остроту
10
Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ (ред. от 07.03.2018) "Об основах социального обслуживания
граждан в Российской Федерации"// СЗ РФ. - 2013. - №52 (часть I). - Ст. 7007.
13
проблемы увеличения пенсионного возраста.
В неравное положение по сравнению с теми, кто уже вышел на пенсию
по предыдущему варианту пенсионной системы попадают все работающие
граждане, не достигшие пенсионного возраста и, в перспективе,
претендующие на получение страховой пенсии. Это неравенство очевидно,
причем можно рассчитать финансовые потери работников в связи с
изменением границ пенсионного возраста, кроме того, увеличиваются
границы трудоспособного возраста, е если раньше решение о работе или
отказе от нее после 55/60 лет принималось индивидуально, то теперь -
необходимо продолжать трудится. Поэтому пенсионная реформа привела к
появлению нового понимания категории граждан предпенсионного возраста -
это, в перспективе, те, кто попадает в возрастной промежуток между старым
и новым пенсионным возрастом, т.е. пять лет перед выходом на пенсию
(ранее к лицам предпенсионного возраста относили тех, кому до выхода на
пенсию оставалось менее двух лет). Поэтому были дополнительно введены
льготы, перечислим основные:
- увеличение размера пособия по безработице для лиц
предпенсионного возраста;
- ответственность работодателя за увольнение работников
предпенсионного возраста;
- привязка налоговых льгот не к статусу пенсионера (как было
ранее), а к возрасту выхода на пенсию до 31.12.18 - т.е. 55 и 60 лет для
мужчин и женщин соответственно.
Кроме того, правительство России рекомендовало региональные
льготы, предоставляемые пенсионерам, также привязать к вышеуказанному
возрасту, что и было сделано во многих регионах.
В первую очередь изменение границ пенсионного возраста затрагивает
интересы тех граждан, которые планировали стать пенсионерами в
ближайшее время. Поэтому был введен поэтапный план перехода, а для тех,
14
кто должен был стать пенсионерам в 2019 и 2020 годах - дополнительная
льгота в 0,5 года.
Всё перечисленное предназначено для сглаживания проблем,
вызванных появлением пенсионной реформы, однако эффективность
некоторых из предложенных льгот вызывают сомнения. Так, введение
ответственности работодателей за необоснованное увольнение лиц
предпенсионного возраста может привести не к защите указанной категории,
а к разработке многочисленных способов обхода законодательства, включая
заключение краткосрочных трудовых контрактов, превентивного увольнения
и т.д., что может фактически усилить дискриминацию предпенсионеров
11
.
Отдельного внимания требует вопрос повышения трудоспособности
предпенсионеров. Существующая система здравоохранения направлена в
первую очередь на лечение болезней, а не на их профилактику. Исключение
составляет система вакцинации населения. Введение оплачиваемых
работодателем дней, выделяемых на диспансеризацию работников (для лиц
предпенсионного возраста - два в год) вряд ли сможет существенно повлиять
на состояние их здоровья. Рыночные отношения и принципы в экономике без
должного контроля со стороны государства приводят к продаже не самых
полезных для здоровья продуктов питания и попыткам сбора с пациентов
дополнительных средств, вплоть до мошенничества, когда пациентам
ставятся необоснованные диагнозы либо оказываются фиктивные услуги.
Поэтому необходима разработка механизмов улучшения здоровья, в том
числе льгот, стимулирующих здоровый образ жизни. И если принятый на
государственном уровне программ не достаточно для перехода к привычкам,
обеспечивающим сбережение здоровья и полноценное воспроизводство
11
Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты
Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской
Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный
закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации”» (с изменениями и дополнениями). URL:
http://base.garant.ru/12136676/ (дата обращения: 08.03.2019).