15
рабочей силы, проблемы переходят на уровень предприятий и, в лучшем
случае, решаются за счет механизмов корпоративной социальной
ответственности
12
.
Если оценить перспективы изменения коммерческих льгот,
предоставляемых пенсионерам, здесь, скорее всего, не произойдет
пересмотра категории и перехода к льготам для лиц предпенсионного
возраста, так как на самом деле большая часть коммерческих льгот
ориентирована на неработающих пенсионеров в связи с их затрудненным
материальным положением (кроме случая специальных вкладов для
пенсионеров в банке, там малообеспеченность не важна). Существенные
изменения востребованы и в системе профориентации населения. Переход к
эпохе постмодерна уже привел к тому, что перспектива выбора
гарантированной на всю жизнь профессии становится во многих случаях
иллюзорной
13
, дополнительно к этому вызванное пенсионной реформой
увеличение продолжительности трудовой жизни обостряет противоречия в
системе профориентации .
Поэтому предоставляемых возможностей по профориентации и
переподготовке безработных, работников, попавших под угрозу сокращения,
и лиц предпенсионного возраста может быть уже недостаточно. Наряду с
концепцией непрерывного образования, принятой в нашем обществе,
необходимо переходить к концепции непрерывной профориентации.
Проведенный анализ основан на качественном исследовании
изменений в системе социально-экономических льгот населения. Практику
их применения можно будет оценить только после вступления новой
пенсионной системы в силу - то есть в течение 2019 года.
12
Землянухина Н.С. Противоречия в системе профориентации населения// Профессиональная ориентация.
2017. № 2. С. 4-7
13
Землянухина Н.С. Обеспечение здоровья работников - необходимый элемент корпоративной социальной
ответственности в России// Современный менеджмент: проблемы и перспективы. Сборник статей: в двух
частях. 2016. С. 157-162.
16
1.2. Правовое регулирование льгот
В России право граждан на социальную защиту гарантировано
Конституцией Российской Федерации, принятой в 1993 году
14
, и
регламентировано законодательством. В соответствии с Конституцией РФ,
социальная защита находится в совместном ведении Российской Федерации
и её субъектов, поэтому система социальной защиты населения является
единой федеративной, определяющей государственную целостность и
разграничение полномочий и предметов ведения между равноправными
субъектами.
Система социальной защиты населения имеет достаточно сложную
структуру, каждый элемент которой специфичен и играет свою особую роль
в обеспечении социальной безопасности человека. Основными институтами
социальной защиты являются: социальное страхование; социальное
обеспечение; социальная помощь. Кроме того, сюда можно отнести
благотворительность и личные сбережения граждан. Структура социальной
защиты населения, представлена на рисунке 1.
Система социальной защиты формирует меры по предотвращению
наступления социальных рисков, компенсации или минимизации
последствий наступления социальных рисков, что способствует нормальному
14
"Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом
поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N
7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)
Рис. 1. Структура социальной защиты населения
17
воспроизводству рабочей силы.
В качестве субъектов социальной защиты выступают: государство;
страховые организации; общественные организации; внебюджетные
организации; благотворительные фонды, работодатели. Объектами
социальной защиты являются: наемные работники; пенсионеры; инвалиды;
бедные семьи; безработные; и др.
Нормативно-правовая база социальной защиты населения представляет
собой массив правовых норм, обеспечивающих гарантии социальной защиты
граждан.
Конституция РФ закрепляет право граждан на социальное обеспечение
по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для
воспитания детей (ст. 39); на защиту материнства и детства (ст. 38); на
судебную защиту (ст. 46); на возмещение государством вреда, причиненного
незаконными действиями (или бездействием) органов государственной
власти или их должностных лиц (ст. 53). Закрепляется право на охрану
здоровья и медицинскую помощь (ст. 41).
Экономические основы государственных внебюджетных социально-
страховых фондов: пенсионного, обязательного медицинского страхования и
социального страхования закреплены в соответствующих федеральных
нормативных правовых актах.
Приняты Федеральные законы «О прожиточном минимуме в
Российской Федерации»
15
и «О государственной социальной помощи»
16
. ФЗ
«Об основах обязательного социального страхования»
17
; «Об основах
социального обслуживания граждан в РФ»
18
; - ФЗ «О социальной защите
15
Федеральный закон от 24.10.1997 N 134-ФЗ (ред. от 29.07.2018) "О прожиточном минимуме в Российской
Федерации"
16
Федеральный закон от 17.07.1999 N 178-ФЗ (ред. от 27.12.2018) "О государственной социальной помощи"
17
Федеральный закон от 16.07.1999 N 165-ФЗ (ред. от 03.08.2018) "Об основах обязательного социального
страхования"
18
Федеральный закон от 28.12.2013 N 442-ФЗ (ред. от 07.03.2018) "Об основах социального обслуживания
граждан в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.05.2018)
18
инвалидов в РФ»;
19
- ФЗ «О занятости населения в РФ»; - Закон «О
социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации
вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»
20
; - ФЗ «О страховых
пенсиях»; - ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»; - ФЗ «О
государственном пенсионном обеспечении в граждан в РФ»; - ФЗ «О
внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О пенсионном обеспечении
лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их
семей»
21
; - ФЗ «О ветеранах»
22
и других.
В 2003-2005 гг. в законодательной базе граждан в РФ произошли
изменения, в результате которых повысилась адресность социальной защиты.
Кроме того, в соответствии с законом соответствующие полномочия могли
быть делегированы на уровень местного самоуправления вместе с
финансовыми средствами на их осуществление. Вместе с тем действующая
модель организации социального обслуживания населения не позволяла в
полной мере удовлетворить потребности населения в социальных услугах. В
действующих законах отсутствовал исчерпывающий перечень конкретных
оснований для признания граждан нуждающимися в социальном
обслуживании.
В 2013 году был принят Федеральный закон № 442-ФЗ «Об основах
социального обслуживания граждан в Российской Федерации». В законе
четко прописаны принципы, условия и порядок предоставления, а также
состав и содержание социальных услуг, определены основания для
признания граждан нуждающимися в социальном обслуживании. Особый
19
Закон РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 11.12.2018) "О занятости населения в Российской Федерации" (с
изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019)
20
Закон РФ от 15.05.1991 N 1244-1 (ред. от 27.12.2018) "О социальной защите граждан, подвергшихся
воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"// "Ведомости СНД и ВС РСФСР",
1991, N 21, ст. 699.
21
Закон РФ от 12.02.1993 N 4468-1 (ред. от 30.04.2019) "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших
военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по
контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-
исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и их семей"// "Ведомости
СНД РФ и ВС РФ", 04.03.1993, N 9, ст. 328.
22
Федеральный закон от 12.01.1995 N 5-ФЗ (ред. от 29.07.2018) "О ветеранах" (с изм. и доп., вступ. в силу с
01.01.2019)
19
упор в законе сделан на профилактику нуждаемости граждан в
соцобслуживании. Вводится социальное сопровождение. Закрепляется
принцип осуществления соцобслуживания исходя из индивидуальной
нуждаемости в соцуслугах. Последние могут предоставляться в стационаре,
полустационарных условиях и на дому.
Предусмотрена разработка индивидуальной программы оказания
социальных услуг. Согласно закону, платность соцуслуг, предоставляемых в
полустационарных условиях и на дому, базируется на адресном подходе к их
получателям и зависит от уровня их среднедушевого дохода.
Бесплатно соцуслуги оказываются следующим категориям. Во всех
формах - несовершеннолетним детям, а также пострадавшим от
чрезвычайных ситуаций и вооруженных межнациональных (межэтнических)
конфликтов. На дому и полустационарной форме бесплатно могут получать
соцуслуги граждане, чей среднедушевой доход ниже установленной
величины. Размер предельного среднедушевого дохода для предоставления
соцуслуг бесплатно будут определять региональные власти (но не менее 1,5
регионального прожиточного минимума).
Выводы по главе 1:
Льгота как ресурс материального обеспечения ставит целью социально
сберечь, усовершенствовать статус некоторых граждан, перевести процесс
удовлетворения их интересов в наиболее актуальный режим. Анализируемое
функциональное назначение важно для льгот, обладающих реальным
денежным эквивалентом. Пользование такого рода льготами доставляет
субъекту ощутимую экономию его персонального бюджета на сумму,
равную, к примеру, цене месячного проездного билета в социальном
транспорте, половине стоимости оплаты предоставленных коммунальных
услуг. В данном свойстве льготы не столько увеличивают доходы
гражданина, сколько уменьшают расходы его денежного вознаграждения за
труд либо пенсии. Компенсационное содержание льгот призвано целиком
20
либо отчасти возмещать гражданам отчуждаемые у них отдельные права.
Они предоставляются тем субъектам, интересы которых не могут получить
должного обеспечения и защиты, так как имеют некоторые особенности
(инвалидность, достижение определенного возраста) либо находятся в
определенных обстоятельствах (военная служба в районах Крайнего Севера,
служба на должностях летного состава). Привлечение к трудовой
деятельности людей с плохим зрением было бы невозможно без создания для
них специальных условий труда. Таким образом, принцип социальной
справедливости требует установления в конкретном случае обусловленного
элиминирования из принципа равноправия граждан, а сами льготы для людей
с плохим зрением приобретают компенсационное содержание, выравнивая
их возможности с потенциалами остальных граждан.
Главное компенсационное назначение имеют льготы, предоставляемые
инвалидам и участникам Великой Отечественной Войны, беженцам,
вынужденным переселенцам и другим лицам. В данном назначении льгота –
особенная возможность, дополняющая имеющиеся у лица права с целью
гарантии определенной степени потребления, облегчения доступа к
юридически закрепленным благам, затрудненным вследствие инвалидности,
беременности, материнства, сочетания учебы с работой и т.д.
В этом аспекте льготы призваны совершенствовать общественно-
экономические условия определенных категорий граждан, их материально-
бытовое и финансовое положение. Регулятивное содержание льгот вытекает
из самой природы данного института и определяет приоритеты правового
регулирования в сфере социальной стратегии страны.
Стимулирующее содержание льгот обретает собственное выражение в
том, что, помимо граждан, нуждающихся в силу объективных факторов в
дополнительной защите (инвалиды, больные, престарелые, многодетные
семьи и т.п.), льготы устанавливаются также для тех субъектов, в
общественно-полезной деятельности которых заинтересована страна и
21
общество в целом. Именно такого рода форму имеют большинство льгот для
военнослужащих, являющиеся значительным юридическим средством,
содействующим проводимым преобразованиям результативности
функционирования военной организации государства. Тенденция
воздействия предоставленного юридического средства заключается в
добровольности, заинтересованности, свободе выбора. Лицо не обязывается,
а побуждается к более высокой активности.
Со стимулирующим содержанием льгот непосредственно сопряжена их
поощрительная сущность. В соответствии с законом одним из оснований
предоставления льгот выступает наличие у граждан специальных заслуг
перед государством и обществом. Обеспечение льготами по этому
основанию не только является необходимостью лица в особенных мерах
социальной защиты, но и служит формой поощрения и признания его заслуг
перед обществом и государством.
Психологическая же составляющая льгот является конфигурацией
общественного и государственного признания заслуг граждан. В преамбуле
Федерального закона «О ветеранах» от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ в качестве
важнейших целей социальной защиты ветеранов в России определяются
создание условий, обеспечивающих им достойную жизнь, активную
деятельность, почет и уважение в обществе. Таким образом, льготы есть
государственный экономический (денежный) механизм выравнивания
финансового положения меньшинства населения. По своей правовой природе
льготы являются специфическими правами, которые наряду с
правоспособностью входят в правовой статус гражданина. Динамическое
развитие концепции современного социального обеспечения в Российской
Федерации свидетельствует о возрастающей востребованности льгот.
22
Глава 2. Система льгот отдельных категорий граждан
2.1. Социальные льготы пенсионерам и инвалидам
Важной мерой социальной поддержки инвалидов является
предоставление им льгот. Льгота в обычном понимании — это преимущество
в чем-то перед кем-то. Социальная льгота — это льгота для соответствующих
категорий граждан, выделенных по определенным признакам, которые дают
основания для их дополнительной социальной защиты. Признаки — это
соответствующие возраст, болезнь, нетрудоспособность, инвалидность,
многодетность, сиротство и другие жизненные обстоятельства, вызывающие
необходимость особого внимания, повышенной заботы о данном человеке по
сравнению с другими гражданами
23
.
Данные льготы не предусмотрены в каком-либо одном нормативно-
правовом акте, а носят бланкетный характер. Условно все льготы,
предусмотренные законодательством Российской Федерации для инвалидов,
можно подразделить на: льготы в сфере труда, жилищные и жилищно-
коммунальные льготы, транспортные льгот, льготы по обучению инвалидов,
медицинские и санаторно-курортные, протезно-ортопедические, налоговые и
т. п.
В сфере труда инвалидам предусмотрены следующие льготы. Согласно
Федеральному закону «О социальной защите инвалидов в Российской
Федерации»
24
, инвалиды имеют право на специальные рабочие места для
трудоустройства инвалидов; создание необходимых условий труда в
соответствии с индивидуальной программой реабилитации инвалида; для
инвалидов I и II групп устанавливается сокращенная продолжительность
рабочего времени не более 35 часов в неделю с сохранением полной оплаты
труда; привлечение инвалидов к сверхурочным работам, работе в выходные
дни и ночное время допускается только с их согласия и при условии, если
23
Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения. М., 2002. - С. 513.
24
Федеральный закон от 24.11.1995 N 181-ФЗ (ред. от 29.07.2018) "О социальной защите инвалидов в
Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019)
23
такие работы не запрещены им по состоянию здоровья; инвалидам
предоставляется ежегодный отпуск не менее 30 календарных дней.
Данные льготы конкретизированы в статьях Трудового кодекса
Российской Федерации
25
. Так, согласно ст. 92 ТК РФ, для работников,
являющихся инвалидами I или II группы, устанавливается сокращенная
продолжительность рабочего времени - не более 35 часов в неделю. Согласно
ст. 93 ТК РФ, продолжительность ежедневной работы (смены) для инвалидов
определяется в соответствии с медицинским заключением, выданным в
порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными
правовыми актами Российской Федерации. Также работники, являющиеся
инвалидами, могут привлекаться к работе в ночное время только с их
письменного согласия и при условии, если такая работа не запрещена им по
состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением. При этом
указанные работники должны быть в письменной форме ознакомлены со
своим правом отказаться от работы в ночное время. Такое же правило,
касающееся сверхурочной работы инвалидов, предусмотрено и ст. 99 ТК РФ.
Привлечение к работе в выходные и нерабочие праздничные дни инвалидов
допускается только при условии, если это не запрещено им по состоянию
здоровья в соответствии с медицинским заключением, выданным в порядке,
установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми
актами Российской Федерации. Согласно ст. 128 ТК РФ, инвалидам
предоставляется отпуск без сохранения заработной платы до 60 календарных
дней в году. ТК РФ предусмотрены и иные льготы для работников-
инвалидов.
Следующей льготой, законодательно предусмотренной для инвалидов,
являются льготы в жилищно-коммунальной сфере. Жилищный кодекс РФ
говорит о льготах инвалидам по первоочередному удовлетворению
жилищных потребностей. Ряд вопросов, связанных с удовлетворением
25
"Трудовой кодекс Российской Федерации" от 30.12.2001 N 197-ФЗ (ред. от 27.12.2018)
24
жилищных потребностей данной категории граждан, регламентируется
отдельными актами
26
.
В соответствии с Правилами предоставления льгот инвалидам и
семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми
помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг
27
такие лица,
нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и
обеспечиваются жилыми помещениями. Основаниями признания таких лиц
нуждающимися в улучшении жилищных условий для принятия на учет
являются: обеспеченность жильем на каждого члена семьи ниже уровня,
устанавливаемого органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации; проживание в жилом помещении (доме), не отвечающем
установленным санитарным и техническим требованиям; проживание в
квартирах, занятых несколькими семьями, если в составе семьи имеются
больные, страдающие тяжелыми формами некоторых хронических
заболеваний, при которых совместное проживание с ними (по заключению
государственных или муниципальных лечебно-профилактических
учреждений здравоохранения) в одной квартире невозможно; проживание в
смежных неизолированных комнатах по две и более семьи при отсутствии
родственных отношений; проживание в общежитиях, за исключением
сезонных и временных работников, лиц, работающих по срочному трудовому
договору, а также граждан, поселившихся в связи с обучением; проживание
длительное время на условиях поднайма в домах государственного,
муниципального и общественного жилого фонда, либо найма в домах
жилищно-строительных кооперативов, либо в жилых помещениях,
принадлежащих на праве собственности гражданам, не имеющим другой
жилой площади. Занимаемые лицом жилые помещения могут быть заменены
26
"Жилищный кодекс Российской Федерации" от 29.12.2004 N 188-ФЗ (ред. от 22.01.2019)
27
Постановление Правительства Российской Федерации от 27 июля 1996 г. (с последующими изменениями
и дополнениями) «О предоставлении льгот инвалидам и семьям, имеющим детей - инвалидов, по
обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг» // Собрание законодательства
Российской Федерации, 1996, №32, ст.3936.